我国《行政许可法》中信赖保护方式探究

徐朝建

（海南大学 法学院，海南 海口570228）

信赖保护方式有实体和程序之分，本文仅从实体角度进行探讨。在我国行政法中，最能体现信赖保护原则的条款为《行政许可法》第8条和第69条。这两条都体现了财产保护的信赖保护方式，但对于第69条，许多学者认为它还体现了存续保护的信赖保护方式，笔者认为这一认定有待商榷。

一、信赖保护方式之立法解读

信赖保护方式是信赖保护原则的核心内容，直接关系到相对人在信赖利益受损时采取何种方式进行救济，对相对人至关重要。一般在授益性行政行为中，信赖保护方式在实体上主要体现为存续保护和财产保护。[1]存续保护是指对相对人的信赖利益予以维持，采取继续存续的方式；财产保护是指对相对人的信赖利益予以撤销，采取财产补偿的方式。[2]

信赖保护原则在我国主要体现在《行政许可法》中。《行政许可法》第8条规定：“公民、法人或其他组织依法取得的行政许可受法律保护，行政机关不得擅自改变已经生效的行政许可。行政许可所依据的法律、法规、规章修改或者废止，或者准予行政许可所依据的客观情况发生重大变化的，为了公共利益的需要，行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成损失的，行政机关应当依法给予补偿。”此条规定确立了信赖保护原则，在具体的原则下还涉及了信赖保护方式。对此，将其解读为财产保护方式是毫无争议的，学界也赞同此观点。但在第69条的规定中，是否存在存续保护方式，则需要我们仔细斟酌。《行政许可法》第69条第3款规定：“依照前两款的规定撤销行政许可，可能对公共利益造成重大损害的，不予撤销。”大多数学者认为这是一种存续保护，笔者不赞同此种观点。原因主要有以下两点：

1.不具有信赖保护的主观意图

无论是抽象的信赖保护原则，还是具体的信赖保护方式，信赖保护的主观意图是针对相对人的信赖利益，而本条是为了“公共利益”而采取“不予撤销”的保护，在主观方面针对的是“公共利益”，不存在保护相对人与第三人信赖利益的意图。因此，其在保护理念上不属于信赖保护原则。

2.混淆公共利益保护的附带性结果与存续保护的结果

违法的行政许可如果撤销后给公共利益造成损害的话，应予以继续保留，这是合理的。所以，必然会对相对人的信赖利益予以维持，这一结果是对公共利益的自然延伸，使公共利益保护结果在客观上形成对相对人利益的附带性保护。而存续保护方式的保护结果具有专门性特点，是专门为相对人的信赖利益所设置的。因此，将《行政许可法》第69条第3款解读为存续保护方式有失妥当。所以，目前我国行政许可中对相对人信赖利益的保护方式只有一种，即财产保护方式。

二、信赖保护方式之立法缺陷

我国《行政许可法》中以相对人为主体地位的利益考虑主要有两点：一个是信赖保护原则下的财产保护方式，另一个是保护公共利益的客观附带性结果。这种相对人利益保护体制，与信赖保护原则中以相对人为主体的理念是有差距的。《行政许可法》第69条就体现出了这种差距：第一，对于违法的行政许可的存废问题，该规定以撤销为原则，不撤销为例外。这种立法思维方式还停留在传统公法的思想上，贯彻了传统思维中有错必纠的方式。而这种不撤销的例外，又是基于公共利益。因此，这一规定与信赖保护原则中以相对人为核心地位的理念恰好相反。第二，第69条第1款前3项规定的是行政机关违法发放行政许可的情形，第1款第4项和第2款规定的是相对人违法申请行政许可的情形，然而在第3款中，采取了统一的规定，即无论是行政机关自身的行为导致的违法发放许可，还是相对人违法申请许可，都是以撤销为原则，以不撤销为例外。这种不区分行政机关过错与申请人过错的统一撤销模式，没有依据行政许可本身的性质特点来决定相对人的信赖保护程度，进而采取何种信赖保护方式，是对相对人信赖利益的重大损害。因此，就会造成行政机关自身违法而使守法的行政相对人的信赖利益受到损害。

三、信赖保护方式之借鉴

（一）德国信赖保护方式

《德国行政程序法》的信赖保护主要体现在第48条，信赖保护的方式也在此条规定中有所体现。其第48条第2项规定：“提供一次性或持续金钱给付或可分物给付，或为其要件的行政行为，如受益人已信赖行政行为的存在，且其信赖依照公益衡量在撤销行政行为是需要保护，则不得撤销。受益人已使用所提供的给付，或其财产已作出处分，使其不能或仅在遭受不合理的不利时方可解除其处分，则信赖一般需要保护。”[3]从此规定可以看出，《德国行政程序法》将授益性行政行为区分为提供金钱或可分物的行政行为与提供非金钱或可分物的行政行为。对于这两种行为，第48条规定了两种不同的信赖保护方式。给付金钱或可分物的行政行为可采用第48条第2项规定的存续保护方式，非给付金钱或可分物的行政行为可采用第48条第3项规定的财产保护方式。[4]这种规定对相对人的信赖保护是否完善，我们暂且不讨论，但值得肯定的是，根据行政行为的不同特点及性质，区分不同的信赖保护方式是值得借鉴的。

（二）台湾信赖保护方式

台湾地区“司法院”大法官在“释字第605号解释”中具体说明了台湾行政信赖保护的方式：1.财产保护。此系在承认公益优先的前提下，认为以不维持信赖基础之效力为宜时，所为之损失补偿。例如，“行政程序法”第120条、第126条之规定。2.存续保护。维持国家行为所保护个人之信赖利益大于变动该行为所生之公益。亦即在当事人的信赖利益大于公益的前提下，维持信赖基础之法律效力。例如，“行政程序法”第117条第1款第2项之规定。3.其他方式。如过渡条款或其他之补救措施。

台湾的信赖保护方式虽然仅在“司法解释”中有明确的表述，但其信赖保护方式规定得较为完善，特别值得借鉴之处是在“其他方式”中还通过规定过渡性条款来保障相对人信赖利益的实现。

四、信赖保护方式之路径选择

德国、台湾的信赖保护方式都有值得借鉴之处，但不能一味照搬照抄，我们应根据自身的实际情况，在信赖保护方式上作出相应的路径选择。

（一）存续保护

保护公共利益的客观性附带结果并不等同于存续保护方式，因此，以相对人为主体地位的存续保护方式，有其存在的必要性。

首先，财产保护难以衡量所有的信赖利益，需要存续保护。金钱弥补信赖损失的程度有限，或许大多数人更愿意接受的是存续保护。因为相对人原信赖的许多利益，本质上并不是能用金钱予以衡量的，而对这些，财产保护方式似乎是形同虚设。例如，李某是农村户口，经某镇批准可在该镇建房一间，并颁发了土地使用权证，但事后该县国土资源局又以李某非本镇人员为由决定撤销原行政行为，并收回李某的土地使用权证。而在这个过程中，李某凭土地使用权证的信赖已经申请为该镇的居民户口，以期享受相应的城镇居民待遇。此时，县国土资源局撤销李某的土地使用权证，李某的信赖损失该如何弥补？在大多数时候，相对人作出这类信赖行为，其目的不在于经济上的利益，所以，光靠财产保护远远不够。此外，财产保护也并非是最全面、有效、快速的信赖保护方式。存续保护则恰好相反，它能最大限度地保护相对人的信赖利益，不会因法律关系的变动而对相对人的信赖利益造成侵害，从而最全面、最有效地保护相对人的信赖利益。因此，存续保护不仅很有必要进行设定，而且在使用顺序上还应该比财产保护更为优先。“在原本法律状态对人民有利时，本应采存续保护之方式，但在公益之要求大于人民之信赖利益之保护时，后者不得不退让，为弥补人民利益的损失，此时应采财产保护方式。”[5]可见，在适用顺序上应体现存续保护优先的精神。

其次，行政许可的性质不同，要求信赖保护应区别对待，要有存续保护。在行政许可等授益性行政行为中，行政机关应根据行为的性质和特点加以区别对待。信赖受保护的程度不同，采用的信赖保护方式也不尽相同。如把行政许可区分为合法的行政许可与违法的行政许可时，就应对相对人的信赖保护方式进行区分：合法的行政许可，相对人受信赖程度较高，应当给予较高的信赖保护，即提供存续性的保护方式；违法的行政许可，相对人受信赖程度较低，应当给予较低的信赖保护，即提供财产性的保护方式。再如，根据行政许可的内容对行政行为进行分类，有具有持续性和不具有持续性的许可之分，对于这种分类，提供的信赖保护方式也不同。一般情况下，前者的相对人信赖程度高，可提供存续保护；而后者的相对人信赖程度低，可提供财产保护。因此，无论从相对人的信赖利益出发，还是从行政行为自身的属性出发，信赖保护方式都应区别对待，存续保护不可缺少。

（二）财产保护

虽然在路径选择中存续保护优先于财产保护，但财产保护也是信赖保护方式中不可缺少的重要内容，而且就目前而言，我国主要采用的还是财产保护。采用财产保护方式应做到公平地对相对人的信赖利益进行维护，要把握财产补偿中“合理”的范围。但如何把握“合理”这个度，我们需引入“先决成本”这个概念。所谓先决成本，是指社会成员为获取行政信赖利益而付出的代价，其支出是社会成员获得行政信赖利益的先决条件。社会成员的行为选择多是利益驱动机制发生作用的结果，当他支出先决成本时，总是希望获得高于先决成本的收益。为保持社会成员对行政行为的信赖，信赖补偿额不应低于先决成本。[6]即信赖补偿“合理”范围的上限是不得超过该处分行为存续可得的利益，下限是不得低于受益人为获取该信赖利益所付出的最低成本。因此，在财产保护中，可结合先决成本，把握好“合理”补偿这一标准。

（三）暂时性存续保护

在多数情况下，信赖保护可按存续保护—财产保护的路径方式进行，但在特殊情形下，如果采用永久性的存续保护和财产保护都不具现实可能性，此时，信赖保护方式就不应局限于以上两种。即行政机关为了公共利益的需要，必须撤回某项行政许可，继续长时间地存续该项许可实属不可能，但该项许可涉及的范围较大、人员较广，采用财产保护方式对相对人的信赖利益补偿不仅不到位，而且财政开支巨大，此种情形下，可以采用暂时性存续保护方式，给相对人一个过渡期，暂缓相对人在这种情形下的尴尬。例如，随着经济的发展，城市中的车辆越来越多，某市为了缓解交通压力、规范交通，于是作出了取缔三轮车的决定。这对于以三轮车谋生的人员来说无疑意味着失业。如果以财产保护的方式对三轮车主进行补偿，也只能暂时解决车主的经济问题，这种方法是治标不治本。因此，在这种情形下，市政府可做一个次优的选择，就是给车主一个暂时性的存续期，让三轮车主有个过渡准备时期，缓解突然性的失业。台湾的信赖保护方式中就设有“过渡性”条款，目的也是为了实现暂时性存续保护方式。

通过以上分析，我们可以看到一条清晰的信赖保护方式选择路径，即暂时性存续保护—存续保护—财产保护。因此，在我国以公共利益保护客观性附带结果的信赖维护中，再贯穿此条路径选择方式，能进一步加大对我国行政许可相对人信赖利益的保护，这也是法治社会下信赖保护原则的真正内涵。

[1]黄学贤.行政法中的信赖保护原则研究[J].法学,2002(5).

[2]王贵松.行政信赖保护论[M].济南:山东人民出版社,2007:194,2 07.

[3]应松年.外国行政程序法汇编[M].北京:中国法制出版社,2004:100.

[4]李垒.论授益行政行为的撤销——以《德国行政程序法》第48条规定为视角[J].政治与法律,2012(4).

[5]城仲模.行政法之一般法律原则[M].台北:三民书局,1997:251.

[6]李春燕.行政信赖保护原则研究[J].行政法学研究,2001(3).