鄂东乡村治安状况调查

王 益，周 炳，张彩红，孙 莹

（湖北警官学院，湖北 武汉430034）

目前影响湖北农村社会稳定的因素是什么？在调查展开之前，我们将农村不稳定现象归结于基层治安出了问题，推测这些因素为盗窃、械斗、黑恶势力等刑事案件，简单地以为只要找到这些因素产生的原因，公安机关即可以治安手段维护农村社会的长治久安。在调查研究中，我们发现学者们在研究改革开放后中国农村基层政权以及总体形势的变化时，不约而同地以本世纪初期的农业税的废除作为转折点，认为税费改革引发了一些新问题（其初衷是给农民带来实惠，增强政权的合法性），从而将乡镇政府改革作为重建乡村秩序的一个切入点。“农业税取消之后的乡镇政府改革，正处在农村综合改革的历史环境之中，就乡镇政府本身而言，也正是问题最多、困惑最多、办法也最多的特殊时期。”在这些宏观的、全局性的判断之外，如果从微观的、具体的基层村镇观察，影响农村稳定的因素有哪些？带着这个问题，我们展开了以鄂东乡村治安形势为主题的实地调查研究。

此次调查以实地访谈为主，调查问卷为辅，为便于比较异同，根据湖北农村经济社会发展状况，选取黄冈的浠水、罗田两县，以及洪湖市、应城市四市（县）的农村地区，调查选取了浠水的兰溪、洗马、关口三个镇的10个村庄、洪湖的龙口镇、大沙镇的3个村庄、襄阳石桥镇的5个村庄、以及罗田的匡河乡的3个村庄展开调查，而投入力量及收获较多的是在鄂东的调查。此次调查发放问卷150份，回收120份。调查组成员重点在鄂东的浠水县进行了较长时间的深度访谈。为从不同视角反映鄂东乡村现状以及农民的观念形态，我们综合分析问卷调查与访谈记录这两类实地调查材料作为研究依据。

一、问卷调查与深度访谈

（一）甲村访谈录

甲村，地处大别山余脉，海拔相对较高，分为上村和下村，上村住在山上，下村住在山脚。由于交通闭塞，受山形地势的影响，可耕地少，人口流失严重，属于浠水县比较贫穷的山村。

我们调查了甲村村民对本村治安、低保、上访等方面问题的看法。上村的一些村民认为，田地不够，没收入来源，孤寡老人生活有困难。说是有低保，但因为名额有限，很多困难户都没有拿到低保名额，村干部也很为难；老百姓没什么大事，一般不会去上访；治安方面，农村老百姓只是偶尔以打麻将的方式打发时间。该村的党员干部认为，治安与前几年相比，有很大的改善。当然，偷鸡摸狗的事肯定避免不了。主要的问题是田地荒废比较严重，农村多是老年人、小孩、妇女，田地没人种。村民告状上访都是为了自己的利益，比如说，户口迁移问题、村集体财产处理问题、计划生育问题。有的村民不了解国家政策法律，“有些人是瞎告”。治安方面，赌博没听过，偶尔有人斗斗地主，那纯粹是娱乐。下村村民认为，低保好像没什么问题，“我们不太关心，没有人在乎那（低保）几个钱”。

后经调查发现，该村“赌博经济”发达，由于该村位置偏僻，地处两县交界处，辖区管理存在漏洞，大量来自城镇的闲散人员和农村的“边缘化群体”来该村组织赌博，带动了该村“服务业”的发展（村民从中收取餐饮费，房屋出租费）。这成为该村村民一部分收入的重要来源。这种情形同另一个调查地罗田农村的情形极其相似，“赌博经济”非常繁荣。我们对赌博问题作了问卷调查。

图1 “你认为赌博对农村治安是否有影响？”

可以看出，将近百分之九十的村民认为赌博活动对农村治安有影响，持反对态度。在调查中发现农民对“开赌场”的现象反响强烈。但由于经济发展的滞后，农村基础文化设施建设落后，公安机关由于多种原因，打击力度不够；同时，农民出于消遣的需要，也为赌博的滋生提供了土壤，娱乐活动在不知不觉中变成违法犯罪。一个奇怪的现象是，越是贫穷的地区，“赌博经济”越发达。

（二）乙村访谈录

乙村，地处丘陵，交通便利，经济发展较快，但治安状况不容乐观。

我们对乙村存在的“村霸”、“塆霸”、流氓地痞现象进行了调查，乙村村民认为，黑恶势力并不敢公开闹事，通常处于潜伏状态。聚众赌博现象严重，闲散人员组织赌博，放马债（高利贷）。一旦涉及到自身的利益时，他们就会“抖狠”，比如说，在村里的公共工程建设中，不允许外地人参与招标、胁迫村干部强行承包荒山。家庭关系矛盾多，一个常见原因是，丈夫在外务工赚钱，老婆在家赌博，输得一塌糊涂。职能部门失职，打击力度不够，组织赌博的人在派出所“有人”通风报信。有的组赌人员在政府有“关系”，一旦被抓，交点罚款就能解决问题。我们对农村黑恶势力的利益触及范围问题作了问卷调查。

图2 农村黑恶势力的利益触及范围问题的问卷调查统计

上表反应了湖北农村黑恶势力的利益涉及多个方面，严重影响了社会经济秩序。我们询问一些村民，村干部为何不管或者不向上级部门反映，村民认为：“他们（组赌人员）都是有后台的人，村干部只是平头百姓，又不是什么很大的官，只能睁只眼闭只眼，没必要去得罪这些'狠人'”。

在乙村，我们询问村里有没有因选举、低保、上访等问题引起的治安问题，，村民回复说，“有的村干部选举作弊。低保倒是能到位，一般人不太在乎这微乎其微的‘低保’，当然，也存在凭关系吃‘低保’的不合理现象”。另外，村里遗留债务问题较严重。发生过因医患纠纷而上访的情况，但由于难以分清责任，后来也不了了之；“老百姓一般不会因为小事上访”。

经调查发现，该地区大多数“乡村混混”出自该村及周边地区，虽然没有严明的组织，但基本上形成了一个“利益垄断集团”，以“灰色势力”的形式存在，即表面上以合法的经营为自己谋取经济利益，暗中勾结基层腐败官员，以经济利益笼络基层公安机关某些工作人员，“大事不犯，小事不断”。在村民看来，黑恶势力活动猖獗，以暴力手段获取垄断利益，其利益范围触及工程建设、资源开发、土地买卖等方面。我们对公安机关维护地区治安工作的民众评价问题作了问卷调查。

图3 公安机关维护地区治安工作的民众评价的问卷调查统计

调查统计表明，基层派出所的工作有待改进，村民对公安机关所做的工作认同度有待提升。在访谈中，笔者发现基层民警在执法过程中有一个共性问题，那就是基层执法以罚款为主要手段，例如赌博问题，涉赌人员大多是交了钱即可走人，这一做法使农村老百姓认为民警执法只是为了经济利益，并不是为了维护地方治安。

（三）丙村访谈录

丙村，该村地处平原，地势平坦开阔，土壤肥沃，是浠水县的粮食主产区。水陆交通便利，黄沙资源丰富，乡镇企业较多，经济发展较快，农民生活富裕。

该村正在建设工业园区。有的村民认为，工业园是建起来了，可是并没有给他们带来什么好处。大片的田地被政府征用，建成了工业园。有的村民抱怨：“像我们这种五六十岁的人，不能外出打工，只能留在家里种田，现在田地都没了，什么都做不了。”另外，政府征地补贴在分配上不能令村民满意。有村民对补贴算了笔帐：“这次政府征地的补偿标准是每亩3万块，村里每亩留下3千块，说是给农民办理失地保险，我们每亩实得2.7万元，我们家4口人，分到了10万，看似分到了很多，但由于为了响应政府的新农村建设政策，村里借这次机会，将我们小队集中安置，按统一标准建了新房，每户收取12.8万元（不包括装修费），这样算下来，我们倒贴好几万。工业园开工建设3年了，可失地保险至今还没有办下来，我们成了无地的农民，以后的日子真不知道怎么过。”村民提出，工业园的建设需要大批劳动力，村民以后可以进厂上班。然而，据村民反映，工业园开工建设以来，从未在本地招用劳动力，工程建设都是由外地人完成，理由是本地人工程建设资质不够。

经调查，该镇工业园属于县政府招商引资项目，项目占地18000亩，规划6年建成，园区内将建成两个大型陶瓷企业和矿石原料配送中心，由于该镇地处平原，地势平坦，耕地较多，该工业园区占用大片优质耕地，征地涉及4个村10个小组，将近2500人的耕地，包括该镇原来的“双低”油菜种植示范基地（如今只剩下一座农业示范基地的宣传栏）。村民认为陶瓷工业有污染，该地临近浠水河和长江，工业园的建成必然给该地环境造成严重后果。该镇处于大河下游，黄沙资源丰富，由于黄沙开采权管理不完善，引起较多纠纷（出现械斗、寻衅滋事）。我们对农民解决纠纷的主要方式作了问卷调查。

图4 农民解决纠纷的主要方式的问卷调查统计

调查中发现，村干部在农村社会中是一个很“特殊”的群体。一方面要积极完成上级分配的任务，另一方面又要笼络经济条件好或者“高门大户”、兄弟众多的农村精英群体甚至那些“狠人”，对部分老百姓还得苦口婆心的好言相劝，以确保自己在村委中的地位。调查中很多农民反映村干部欺软（老实农民）怕硬（“地头蛇”）。一位村支书道出了他们的心声：“他们（流氓地痞）在村里搞事，我们也烦，毕竟我也是个党员，只要他们（流氓地痞）不把事情搞大，村干部没必要得罪他们，况且有时候村里有些事也需要他们帮忙。”通过统计数据不难发现普通百姓对村干部的感情是很复杂的，一方面他们对村干部的“不作为”强烈不满：但另一方面他们也需要村干部出面来维护自己的利益。

（四）丁村访谈录

丁村，地处偏远地区，丘陵地形，资源分布不均，发展程度也有较大区别，环境恶化。

关于该村治安状况，村民认为大问题没有，主要是赌博严重，基层派出所工作不到位，有的民警还充当保护伞。有的村干部带头组织赌博。富裕的村子，那么少数几个人控制了村里的选举，穷的村子，村干部没人愿意干。有些村干部凭借自己在村里的“地位”，搞第二产业，如推销保险，根本没把村里的工作放在心上。

表1 襄阳市襄州区某镇部分村支书在职期间兼任职务的情形

在调查中，了解到一些村干部的工资待遇状况，每个村每年的干部工资都是不等的，而且是按年发，一年也就五千左右，有时还会拖欠，干部没有工作积极性。由于农村基层干部的工资是由地方财政负责，不是固定透明的，待遇低很容易挫伤工作积极性。在经济发展较快的农村地区，“村干部”职务是“香饽饽”，在经济落后地区，出现“村干部”职务无人竞选的局面。

在赴丁村的路上，我们注意到田地开垦较好，于是询问了该村农业补贴是否到位的问题。村民认为：“国家补贴倒是有，但我们不清楚国家具体的补贴政策，存折上有多少（国家农业补贴直接汇到农民的银行账户上），我们拿多少。虽说有补贴，除了我们这些能动的老头子，没有多少人愿意种田，划不来（不划算）。村里的一些基本信息都不公开，村干部也懒得解释”。可见，村务信息公开的落实是一个关键的环节。

丁村的突出问题是环境污染。村民们反映，河里的水像牛奶一样，都是上面石料厂的问题，“以前河里的水挑起来就可以喝，现在周边的人吃水都成问题。村里和石料厂有合同，村干部也没办法，向上边（政府、环保局）反映、上边不解决。上边检查的时候，石料厂花几个钱就能摆平。环境污染伴随工业化、城市化而来的问题，现在已经侵害到原本偏僻但安宁的山间农村。我们调查了村民对政府解决环境污染问题方式结果不满意的表达方式。

图5 你对政府解决问题方式、结果不满意，你会怎么做？的问卷调查统计

在调查中我们还发现几个关于上访的现象：其一，各级干部不惜一切代价严防上访。某村村民进京上访，在京遭地方政府人员扣留，县政府去市里“取”人，村里去县里“取”人，后来村里被镇政府罚款1、4万元（从村里的财政补贴资金里扣除），理由是该村有人上访。其二，对上访行为态度漠然。笔者以信访人员的身份找某镇政府信访接待人员时，该政府工作人员态度消极，不理不睬。当问及当地村民所反映的问题时，工作人员以“不清楚”、“不知道”来回应。笔者要求查看可以对村民公开的材料时，（土地审批手续、招商引资计划书等），工作人员以“你们无权利看”予以拒绝。政府工作人员对农民利益诉求表现出的冷漠，是农民上访的重要因素。

二、综合分析

一、农村“黑恶势力”。“黑恶势力”染指基层政权或与某些村干部勾结，公开控制农村公共工程建设、资源开发、土地买卖等项目，从中获取经济利益。

二、征地补偿的公正分配。县乡两级政府的误区，是以行政命令征用农村土地，农村耕地减少，进一步加剧农村政权空心化，政府为获得政绩以及实际利益，不顾国家大局，以牺牲农业为代价换取工业的发展。

三、“低保”分配监管不力。“低保”分配从制度上应由审计、财政、民政三个部门监管，实际上只有民政一个部门在管理、分配不合理，以致出现“开轿车的吃低保”的现象。“民不患寡而患不均”，农民不能从中央政策中得到公平实惠，加剧了对基层政府的不满。当然，由于经济发展水平不同，各地村民对“低保”分配问题的看法也各不相同。

四、环境污染严重。地区产业升级，大量“三高”产业向中部农村地区转移，农村环境污染严重，生存空间与生活质量被侵害。

五、基层民主制度不健全。村务信息不公开，老百姓对国家农业政策缺乏了解（如农业补贴项目、补助数额），容易引起农民对基层政府或村级组织的误解。笔者在调查中发现有些地区农村低保的分配并不存在徇私的问题，但由于名额有限，部分困难家庭没有拿到“低保”，怨言较大；村务信息的不公开也可能导致农村基层干部的腐败，老百姓很难从国家的惠农政策中受益。

六、赌博问题严重。由赌博引发的恶性治安事件较多，也影响家庭和睦、邻里关系。由于村干部支配农村公共资源的权力减弱，出现村干部“不作为”的情况，对村里的聚众赌博、债务纠纷引起的刑事案件知情不报；村民由于法制观念不强，加上聚赌能带来经济收益，因而有意隐瞒；同时，由于基层派出所警力有限，民警认识不到位，主动工作意识不强，对于赌博行为缺乏监管。因此，由赌博而引发的治安问题显得特别突出。

通过调查，我们发现，由于村级组织行政化倾向严重，村级组织（村“两委”）在农民权益维护中不能发挥应有作用。由于当代农民的权利意识勃兴，以刑事治安惩处的方式和缺乏人情味的官僚制行政手段去应对农民的利益诉求，反而会使矛盾潜伏化，甚至长期抑而不发，可一旦矛盾触发，极易形成冲击社会正常秩序的力量，引发社会动荡。从调查中我们发现影响农村治安稳定的因素不少，但最重要的问题是村级组织瘫痪，农民对基层政府不信任，环境恶化。

在这个巨变的年代，乡村已不再是一个封闭的环境，它与外部环境的互动成为常态。这个格局挑战了既有的农村秩序的模式，从而带来了新的问题。由此，社会管理工作必须以动态的、与时俱进的思想认识农村问题，公安机关作为国家政权管理部门，尤其是深入到乡村的派出所，正面临着如何认识和管理农村治安新形势的重要任务。

[1]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京:商务印书馆,2010:34.

[2]陈柏峰.乡村江湖：两湖平原“混混”研究[M].北京:中国政法大学出版社,2011:1.