国有企业腐败防治对策研究
2013-04-11田宝会
田宝会
(河北经贸大学,河北 石家庄050090)
国有企业腐败正在动摇执政党的经济基础和经济体制改革的深化,阻碍政治体制改革的深化。2012年4月23日,中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强出席在济南召开的加强党风廉政建设座谈会时讲话强调,当前和今后一个时期,各地区各部门要着力查处10 个方面发生在群众身边的腐败问题,其中第六个方面就是要严肃查处国有企业领导人员侵占国家、集体利益和侵害职工群众权益的腐败问题。本文拟对国有企业腐败防治问题进行深入探讨,并试图提出一些有针对性的对策。
一、国有企业腐败治理的时代诉求
1.国有企业腐败治理是保障国企性质和使命的题中应有之义
国有企业是国有资产的一种存在形式,它的本质是为国民提供民营企业无法提供、不愿提供的公共物品,为全体国民服务。国有企业的所有制性质也决定了其财产属于全民所有,理应为全民服务。如果国企领导和工作人员发生腐败,就会导致国有企业资产的私有化或流失。据媒体披露,2012年审计署查出大量央企的违规行为,包括中石化私藏逾14 亿利润,石化双雄少计提利润28 亿,中国电科花3.81 亿为职工买房等等,[1]这都是国企利用国有资产为自己牟利的例子,也表明国企的资产事实上成了企业职工自己的资产。
国企腐败不仅会引发国企利益受益人错位,导致国企失信于民,进而引发国企无法弥补的伦理危机;而且还会引发民怨升级,一定程度地在公众的心中埋下憎恨的种子,而这种不满有可能转移到国有企业的“婆婆”政府身上,引发对政府的不信任。
所以,加强对国有企业主要负责人和高管人员的监督,构建国有企业腐败防治体系和机制,是保障国企性质和使命的题中应有之义。
2.国有企业腐败治理是国企担当应有社会责任的必然要求
承担社会责任,是政府、企业和社会的共同义务,是全面加强社会主义经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设的重要体现。作为我国国民经济的支柱和主导力量,作为市场竞争和经济增长的主体,国有企业在迎接“社会责任”挑战时,必然要走在前列,引领社会现代化的建设进程。国有企业的社会责任的衡量标准主要在于劳资关系、慈善捐赠、商品和服务质量、正当竞争、社区关系、贪腐等方面。所以,国有企业严格防治腐败、拒绝腐败和远离腐败,至少要做到少发腐败,这是国有企业承担社会责任的必然要求。
3.国有企业腐败防治是保证国企在社会主义市场经济中的主体地位的基本要求
对于国企业而言,尤其是对于作为号称“共和国长子”的大国企来说,腐败不仅会在政治上损害国企声誉给国企形象抹黑,在财产会致使国有企业资产流失或私有化,而且会导致国有企业的经营业绩和竞争力下降,难保其作为国民经济的支柱和主导力量的地位和作用的实现。所以,国有企业腐败防治是保证国企在社会主义市场经济中的主体地位的基本要求。
4.构建国有企业腐败防治体系和机制是国有企业文化建设的一项重要内容
企业文化是企业在长期的经营管理活动中所形成的共同的价值观念、行为准则、道德规范,以及体现企业精神的规章制度、人际关系、社会形象、产品与服务等事项和因素的集合。企业文化是支撑企业快速发展的根基,对提高企业整体素质和经营管理水平、增强企业凝聚力和市场竞争力、促进企业乃至推动整个社会的经济发展有极其重要的作用。
企业文化是参与市场竞争的制胜之魂。打造有特色的企业文化,应成为做强做优国有企业目标的一部分。但是,可想而知,一个深陷腐败泥潭、腐败高发多发的国有企业,是不可能形成和拥有为企业员工耳熟能详、成为企业自上而下的精神脊梁的优秀企业文化的。所以,加强对国有企业主要负责人和高管人员的监督,构建国有企业腐败防治体系和机制,既是国有企业文化建设的先决条件,也是国有企业文化建设的重要内容之一。
二、国有企业腐败的种类、特点及成因
从目前来看,国有企业腐败问题十分严重,情况不容乐观。表现在,国企腐败案件其案发之频、案值之巨、危害之深、影响之广,令人震惊。国企腐败者掠夺人民财富的行为,已经引发社会公众对国企体制合法性的质疑。
从种类上说,可谓种类繁多,甚至超乎想象。具体而言,从主体看,国企腐败有“一把手”腐败和领导班子集体腐败。从内容看,有贪污受贿挪用公款的经济腐败和大吃大喝、养情妇包二奶的生活腐败,有招聘腐败、用人腐败,有领导班子违规挪用党员活动经费和工会经费发年终奖腐败案,有天价公款消费腐败案,有滥发职工福利腐败。从数额上看,有巨额腐败,也有小型腐败。从趋势上看,似乎正在由偶发个案腐败向着带有普遍频发的整体性集体腐败转化和发展。
归纳起来,目前国有企业腐败有以下特点。
第一,普遍性。国有企业腐败的普遍性表现在腐败案件发生领域的广泛性、发生地域的广泛性、腐败行为主体的广泛性。2012年6月审计署发布中国石油、中国石化、中国电信等15 户中央企业2010年度财务收支等审计结果。其中工行违规放贷超百亿,武钢违规发福利3000 多万,中国电科花3.81 亿为职工买房。重大投资失误、违规招投标、少缴税款、少计利润、乱发福利、违规用地等问题,再次出现在央企的审计公告中。其中,中国电子科技集团公司少计利润1.4 亿元,占利润总额的2.63%[2]。
从小企业到大型企业,国有企业腐败是普遍性的,以至于立法者也分别在《中华人民共和国反不正当竞争法》第15 条第二款、《中华人民共和国公司法》147 条中专门针对国有企业规定:“投标者和招标者不得相互勾结,以排挤竞争对手的公平竞争”,“无民事行为能力或者限制民事行为能力”不得担任公司的董事、监事、高级管理人员。
第二,公开性。国有企业的腐败越来越呈现出公开化趋势,尤其是愈演愈烈的大吃大喝、养情妇包二奶的生活腐败、招聘腐败、用人腐败和福利腐败,几乎都是公开的秘密。中石化云南分公司领导班子违规挪用党员活动经费和工会经费发放640 万元年终奖腐败案,安徽省电力公司近年来以“车改”之名化公车为自驾腐败案[3],就是最好的证明。
第三,5 潜伏期长。曾有媒体分析,1991年至2004年审判后经媒体公开的200 个典型腐败官员案例中,60%的贪官潜伏期都在5年以上。黑龙江省政协原主席韩桂芝,卖官历史达10 余年;广东省韶关市公安局原局长叶树养,贪腐时间长达20年。在55 个有明确的腐败时间跨度的样本中,时间跨度为10年以上者21 人,占38%;5 至9年者25 人,占45%;5年以下者9 人,占12%;平均时间跨度为8.5年。这意味着腐败官员在第一次做出贪污或受贿等腐败行为后将近9年才东窗事发。[5]在国有企业腐败案件中,除了像中石化原董事长陈同海差不多是一口吃成胖子外,绝大多数贪官还是经历了长期的赃款积累。能够积累赃款过亿,本身也说明他们在最终失败前,已经为自己的罪恶赢得了时间。如,原内蒙古乾坤金银精炼股份有限公司董事长、总经理宋文代涉嫌挪用公款和贪污犯罪案,从开始到案发历经8年。原中国石油天然气股份有限公司黑龙江销售分公司总经理王贤泸腐败案,则在其任职的14年时间中,王贤泸不仅未被查处,还步步高升。国家开发银行原副行长王益受贿长达9年。
第四、习惯性。2011年5月,《新京报》记者从中石化内部人士处获得的文件复印件显示,2008年至2010年,中石化云南分公司领导班子违规挪用党员活动经费和工会经费用于年终奖等发放,总额超过640 万元。无独有偶。据“新华视点”记者的调查,安徽省电力公司近年来以“车改”之名,为全系统约300 名副处级以上干部配备公务自驾车,标准逐年提高,从最初的奇瑞汽车到现在价值20 万元的一汽迈腾和帕萨特领驭。一切车辆手续及费用由公司负责,拿到车钥匙后,该车就归干部自驾。[5]这种所谓领导班子集体性的挪用党和工会经费,内部人自利冲动竟然对准了党团和工会组织的经费,或者化公车为自驾,足以说明腐败已经成为权力者的习惯性思维方式和行为方式。
谈到国有企业腐败愈演愈烈的原因,自然是原因很多、很复杂。但我们认为主要是国企运行缺乏相关制度的规范和约束,权力过分集中缺乏监督所致。到目前为止,国企普遍存在管理短板和瓶颈问题,基本上仍处在官本位的低水平管理阶段。
对此,广汽集团董事长张房有表示,国企腐败多发与国企相关制度不完善、重大项目投资、重大资金支出、重大人事安排等不透明规范有关系,国企运行的系列制度都需要作明确规范。另外,应加强外部监督,通过推行现代企业管理制度和国企领导干部自我约束等手段来预防腐败。这是很有见地的。
中国社科院工业经济研究所研究员曹建海认为,央企和国际一流企业的差距非常大,央企主要靠行政优势和垄断优势发展,占据大量社会资源,但在管理上仍是“官本位”,不能算真正的企业。[6]也正因如此,国资委才推动央企开展为期两年的管理提升活动,要突出投资决策管理、全面预算管理、全面风险管理、科技创新管理、人力资源管理、产权管理、法律管理、采购管理、安全生产管理、管理信息化、社会责任管理、党建管理和反腐倡廉管理等13 个方面重点,实现中央企业管理方式由粗放型向集约化、精细化转变。
中国人民大学反腐败与廉政政策研究中心主任毛昭晖认为,政治与经济双重体制的逆向挤压是国企腐败高发的动因。一方面,国家对国有企业的监管依旧是以行政化手段为主,自上而下的公权力对国有企业起决定性作用,而国企正是依赖这种公权力,获得民营企业无法企及的超额垄断利益。另一方面,国有企业具有市场经济主体的属性,在国家监管、社会责任与公益目的极度弱化的情况下,多元化的经济行为和经营方式又成为其谋取私利的重要途径。从根本上说,国企腐败治理关键在于瓦解国企腐败所依赖的制度环境,以全面改革代替局部改革,以制度创新代替制度修补。[7]
三、国有企业腐败防治的完善对策
(一)走出国有企业腐败防治认识误区
目前,在国有企业腐败防治问题上存在诸多误区。
误区一:误认并夸大私人品德与腐败之间的因果关系,把私人品德看作是腐败发生的重要原因。直到今天,许多人的思维,依然落在传统的窠臼里,认为只要通过修身,就可以有效节制权力给人带来的贪欲。他们坚信公共生活的改善,依赖于官员私人品德的提高,而官员的腐败堕落,完全是受不良书籍影响的结果。这种“私德论”很容易掩盖腐败愈演愈烈的制度根源所在。对此,有学者指出,把官员堕落的罪责归咎于读了坏书,完全是打错了板子。书籍无罪,不论是好书还是所谓“坏书”,都有自己存在的价值。而且作为一个成年人,在工作之余读什么书,完全是个人自由。我们可以提倡别人高雅,却无权要求他们祛俗。即便是官员也是如此,他们都是成年人,读不读书、读什么书,完全是他们的个人自由。因此,我们要做的是,构筑公共生活的良善制度,通过制度来约束权力,而不是寄希望于官员的私德[8]。这是极有见地的。
误区二:认为腐败是由市场经济带来的,市场经济必然造成腐败。这种观点和看法是毫无根据和不能成立的。正如有学者所指出的,关于腐败发生原因,社会上很流行的一种意见,就是归罪于市场经济,说“市场经济冲击”了中国反腐败政策的落实,这个逻辑是最经不住推敲的。连马克思也说市场经济(商品)是天然的平等派,讲究等价交换。政府及其官员给社会提供公共服务,公民给国家纳税,这是等价交换原则在政治市场的延伸。而腐败是一种巧取豪夺的强制,无平等可言。所以,把腐败发生的原因栽到市场经济的头上,实在是颠倒了是非[9]。
误区三:忽视腐败后果的严重性。认为存在腐败是正常现象,全世界各个国家都有腐败,不必大惊小怪。我国的腐败程度并不严重,频频见诸报端的腐败案件是我们加大打击力度的结果。
以上这些误区严重影响和阻碍人们正确认识国有企业腐败防治问题,因此,完善国有企业腐败防治工作,必须走出以上误区。
(二)实现国有企业腐败防治的理念变革
国有企业腐败防治的创新与突破,有赖于实现实现国有企业腐败防治的理念变革。主要是:
第一,清醒认识到防止腐败是一项政治斗争。腐败是社会生产力的破坏力量,对资源的合理分配、经济秩序和国家政策的正确实施有极大危害。腐败是腐蚀国家民主政治肌体的毒瘤,歪曲政府的上下层关系,并直接侵害公民的基本权益,从而阻碍社会健康稳定的发展。腐败破坏社会公平和正义,严重侵蚀社会道德和人们的精神世界。党的十八大报告指出,要坚定不移反对腐败,永葆共产党人清正廉洁的政治本色。反对腐败、建设廉洁政治,是党一贯坚持的鲜明政治立场,是人民关注的重大政治问题。这个问题解决不好,就会对党造成致命伤害,甚至亡党亡国。所以,必须认识到防治腐败是一场“严重的政治斗争”[10]。
第二,必须认识到制度反腐是关键。只有通过制度来约束权力,才能给权力这头野兽套上枷锁,从而防治腐败的发生。如果权力失去监督和制衡,不仅容易腐败,而且也容易逃脱惩处。
第三,预防腐败是根本。反腐倡廉工作是一项浩大的系统工程,要想避免“越反越腐”的怪圈,就必须从预防入手,标本兼治、综合治理、惩防并举、多管齐下,营造全社会“廉荣贪耻”的氛围,才可能取得更加显著的成效。预防腐败工作就好比是治“未病”的工作,看似没查出什么贪腐案件,但如果能在腐败发生前就将其扼杀在萌芽状态,避免腐败的滋生,则可以避免腐败产生后对社会带来的重大损失,防患于未然,这样的工作比惩处腐败分子更有意义。
第四,群众是真正的英雄,防止腐败必须相信群众、依靠群众。群众监督是防治腐败的基石。
(三)构建防治国有企业腐败的制度体系
提到防治腐败,人们会不约而同地想到要加大对腐败的打击力度,尤其是刑事制裁力度。实际上,尽管刑事司法制度对于处罚腐败行为官员仍然是必要的,但是它不能作为主要防线。
还有很多人认为,反腐败要想取得较大的成功,就必须加强理想信念教育。这也是有道理的。但是,我们要认识到,腐败不仅源于脆弱的个人,而且还源于脆弱的制度。
事实上,腐败超过一定的量,就不是个人好坏的问题,而是整个体制设计上存在缺陷。这是必须要解决的问题。可是,到目前为止,国有企业腐败防治仍然处于组织反腐和权力反腐阶段,远没有过渡到制度反腐阶段。虽然也出台了一些制度性规定,但落实不够有力,而且相关规定本身也不能构成系统的腐败防治制度体系,制度反腐很不给力。
邓小平很早就讲过,单有经济体制改革不行,一定还要有政治体制改革。党的十八大报告也明确提出提出,深化重点领域和关键环节改革,健全反腐败法律制度,防控廉政风险,防止利益冲突,更加科学有效地防治腐败,中国要走一条制度反腐的新路。
所以,必须着重于从制度体制上防治国有企业腐败,实现反腐制度的创新,并确立和实施多维反腐思路和策略。
1.建立健全有效的权力制约机制
孟德斯鸠说过:“不受监督的权力是注定要腐败的。”权力不受制约,必然导致腐败。这种腐败在普遍缺乏对权力的有效制约的情况之下,就不再是个别人的腐败了,而成为一种集体行为,即集体腐败。[11]因此,防治腐败必须建立健全有效的权力制约机制,提高权力运行透明度,完善问责制,使权力运行公开透明合法,实现权力的有限和有效,避免权力的无效和无限导致腐败无限。对于国有企业来说,加大改革力度,解决国企“政企不分”的问题,尤其要在国有企业中真正建立健全现代企业制度。这是防止国企老总腐败最核心、最关键的问题。改革的力度越大、速度越快、越彻底,效果就会越好,反之,则很难从根本上解决国企老总的腐败问题。
2.完善国有企业权力运行体制
(1)加强监督,解决国有企业“一把手”权力过大的问题
要公开国企老总的权力清单,让国企老总的权力运行置于企业和社会各方面的监督之中。同时,要确立集体讨论决定和职工群众评议相结合的企业管理人员任免制度,并尽快改变对企业管理人员只重视结果不管过程的考核方式,探索并形成既看结果又管过程的考核方式和办法。
(2)确立国企高管人员财产公开申报和年终考核制度
在反腐倡廉工作中,收入申报制度和年终考核制度是管住干部最主要的两项制度。240 多年来,国外的成功实践经验已经证明,官员财产公开是反腐倡廉最根本的制度保障,它为推动各国的廉政建设、净化社会风气起到不可替代的作用。早在1987年,中国大陆就已有人提出应建立官员财产公开制度。1994年,第八届全国人大常委会将《财产申报法》正式列入立法规划。此后18年,每年“两会”官员财产能否公开都是热门议题,而次次的结果均令公众火失所望。时至今日,官员财产公开制度“尚未进入立法议程”[12]。因此,国有企业腐败防治的突破和创新,应从确立国企高管人员财产公开申报和年终考核制度做起。
(3)完善国有企业权力监督体制。现行国有企业权力监督体制比较重视内部上下级间的组织监督,但轻视外部监督和群众舆论监督。应尽快建立健全体制内部上下级间的组织监督与体制外部的群众监督、舆论尤其是网络监督相结合的权力监督体制。在中国互联网蓬勃发展的大环境下,重视网络监督的作用,重视网民的力量,将网络言论当成预防集体腐败的一条重要途径是非常现实的一种方法。同时,开放公益诉讼制度,创新贪腐案件的侦破手段,推行奖励举报制度,这些都是可以采用的惩防腐败的有效办法。
3.在国有企业腐败防治工作中确立和实施多维反腐思路和策略
长期以来,在国有企业腐败防治工作中,我们的反腐工作思路和策略存在偏差,重视大案要案,尤其重视已经形成严重后果的腐败案件,重视结果反腐,轻视过程反腐,忽视了腐败的时间维度。殊不知公权力的腐败,决非只有结果一个维度,而是多维度的。反腐也绝不能只满足于法网收网、贪官最终落马的结果。
因此,我们必须调整反腐工作思路和策略,确立和实施新的多维反腐思路和策略,在继续重视结果反腐抓腐败大要案的同时,还应着眼于对公权力腐败的时间管控,缩短腐败的潜伏期,把贪官对时间资源的消耗控制在最小值。
[1]15 央企87 责任人被处理,中国电科花3.81 亿为职工买房[N].新京报,2012-06-02.
[2]15 央企87 责任人被处理,中国电科花3.81 亿为职工买房[N].新京报,2012-06-02.
[3]赵义.国企腐败有多严重[J].南风窗,2011- 05-07.
[4]涂谦.官员腐败一般9年后东窗事发[N].深圳晚报,2012-10-16.
[5]赵义.国企腐败有多严重[J].南风窗,2011- 05-07.
[6]国资委.部分央企反映今年形势比2008年更难[N].新京报,2012-03-24(电子版).
[7]杨承训.如何看待当前国企腐败[J].人民论坛杂志(总第366 期).2012-05-28
[8]张建伟.制约公权不应拿私德说事[N].中国青年报,2012-03-27.
[9]党国英.不能把腐败归罪于市场经济[J].中国新闻周刊,2012-06-09.
[10]张晓芳、尚陵彬.中纪委工作报告用“严重政治斗争”表明反腐艰巨性[N].宁夏日报,2012-11-11.
[11]谢强.集体腐败及其产生的原因[J].天津行政学院学报,2000,(2).
[12]官员财产公开不能再等了[J].凤凰周刊,2012,(17).