构建老年服务体系 培育多层次供给主体
2013-04-11邓微
邓 微
(中共湖南省委党校、湖南行政学院,湖南 长沙410006)
“未富先老”!在我国仍处于发展中国家的提速发展阶段、在我国物质财富尚未极大地丰富的状态下,我国的银发浪潮滚滚而来。我国自1999年步入老龄化社会以来,正经历着历史上规模最大、速度最快的老龄化进程,根据联合国预测,21世纪上半叶,中国一直是世界上老年人口最多的国家,占世界老年人口总量的五分之一,因此加快我国老年服务体系建设是十分迫切的任务。
一、我国老年人口及其服务需求状况
我国老年人口呈现发展速度快、规模大、高龄化、失能老人数额大等特征。一是人口老年人口基数大,目前,我国是世界上唯一一个老年人口超过1亿的国家,且老龄化呈加速度趋势增长。截至2011年底,我国60 岁及以上老年人口已达1.85 亿人,占总人口的13.7%,并且每年以500 万——800 万的数量不断增加,预计2020年达到2.43 亿,约占总人口的18%。二是老龄人口日益呈现高龄化,截至2011年末,中国大陆有1.23 亿65 岁及以上老人,约占总人口的9.1%,规模超过欧洲老年人口总和。三是老龄人口中需要照料的失能、半失能老人数量剧增,目前,我国城乡失能和半失能老年人约3300 万,占老年人口总数的19%。
人生最后10—20年的生活状态,是决定一生是否幸福的关键。我国社会结构变化迅速,传统养老模式面临挑战,对老年人口的生活状态产生了巨大的影响。一是我国实行无歧视的男女平等就业政策,就业率高、家庭双职工率高,家庭难以满足老龄人口的养老照顾服务需求。二是社会主义市场经济体制下实行市场竞争就业,劳动年龄人口就业竞争压力大,需要在提高自身素质方面和提高自身职业业绩方面投入极大的精力,中青年一代面临着工作和生活的双重压力,对履行传统模式家庭完全担负老年人的照顾和全方位服务已力所难及。三是随着家庭结构形式的改变,核心家庭已成为家庭的主导形式,预计“十二五”期末,我国65 岁以上的“空巢老人”将超过5100 万。同时从大家庭体系看,由于我国从上世纪80年代开始实施计划生育政策,独生子女家庭增多,第一代独生子女的父母已经进入老年,目前“四、二、一”家庭的老人、特别是独生子女死亡的“失独家庭”老人的养老照顾和服务问题十分突出。
二、我国老年社会保障与服务体系建设的现状与局限性
我国政府高度重视人口老龄化问题,在建立城镇职工基本养老保险、新型农村居民基本养老保险、城镇居民基本养老保险、五保户制度、医疗保险和居民最低生活保障制度并努力实现全覆盖的同时,形成了加快老年服务体系建设的战略思路。2011年国务院颁布了《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》,2012年7月国务院又颁布了《国家基本公共服务体系“十二五”规划》,对基本养老保障、为老年人提供基本养老服务、建立完善的老年服务体系提出了明晰的方针和战略思路。
我国建设老年服务体系的基本原则是统筹规划、分级负责;政府主导、多方参与。在修订老年人权益保障法时,结合我国国情和国际经验,提出了“居家养老”的模式,即建立“居家为基础、社区为依托、机构为支撑”中国特色的养老模式。在我国基本养老社会保障原则下形成的老年公共服务体系主要由居家养老、社区养老和机构养老等三个有机部分组成。
我国老年公共服务体系的建设任务:一要改善居家养老环境,健全居家养老服务支持体系。以社区日间照料中心和专业化养老机构为重点,通过新建、改扩建和购置,提升社会养老服务设施水平。二要为居家养老提供社会支持,支持有需求的老年人实施家庭无障碍设施改造;扶持居家服务机构发展,为老年人居家养老提供便利服务。三要大力推进城乡社区养老,重点建设老年人照料中心、托老所、老年人活动中心、互助式养老服务中心等社区养老设施,增强养老服务功能。四要加大养老机构建设力度,重点推进供养型、养护型、医护型养老设施建设。五要加强养老服务信息化建设,依托现代技术手段,为老年人提供高效便捷的服务,规范行业管理,不断提高养老服务水平。
虽然我国政府力求完善老年公共服务体系,但是我国目前的老年社会保障尚为基本保障,政府提供的老年公共服务还极为有限,不能够满足养老服务的需求。
比如国际上通行的千人床位比指的是65 岁以上的老人。每千位65 岁以上老人所拥有的机构养老床位,以荷兰为较多,接近90 张床;其次是瑞典,有87 张;美国为40 张左右,英国约为35 张,我国香港特别行政区的千人床位比很高为100 张。2010年来自我国31 个省市自治区的统计数据显示,全国每千名60 岁以上老人拥有床位数超过30 张的省份只有两个:江西和北京;超过20 张不足30 张的省份有13 个,有6 个省份每千名老人拥有床位数不足10 张。
又如,老龄人口的健康保障工作是衡量现代国家医疗保障水平和社会文明进步程度的标志性工作。在国外有长期照料与护理的养老保险,国际社会通常把高龄老人等同于失能人群同等对待。在我国,长期护理服务的发展和老年医疗保健需求之间还有差距。目前,我国65 岁以上全失能老人约为237.7 万人,约有594.2 万老人需要间断性护理,所需床位为154.5 万张。然而,2010年,我国护理院总床位数仅为7178 张,即使加上基层医疗机构的119.2 万张病床,也仅能满足实际需求的31.1%。老年护理需求和供给之间缺口巨大。养老机构、床位和专业人员的严重匮乏,已经成为许多城市养老服务的瓶颈问题。
再比如,目前居家养老是我国老年人养老的主要形式,但目前没有形成支撑居家养老的社会服务体系,家庭力所难及、政府供给不足、社区成长缓慢、市场发育不成熟,给家庭带来了巨大的压力、给老年人带来了巨大的困惑。
三、养老公共服务与社区服务、养老产业的对接
目前我国老年服务供给严重不足,需要在尽量加大政府投入的同时,充分发掘社区和市场的力量,通过社区老年服务和市场老年服务产业的培育,形成多层次的老年服务供给主体,构建全面、完善的老年人服务体系。
(一)完善政府投入机制,扩大政府投入
尊敬老年人是中华民族的传统美德。甘肃武威出土的汉代竹简中有一个《玉杖诏书令》,书写的当时政府对60 岁、70 岁以上各年龄段的老年人采取的优待措施,既包括经济待遇,又包括政治待遇。这可以算作中国最早的“老年人权益保障法”。政府应当弘扬传统美德,建立合理的老龄事业经费投入体制,增设老龄事业投资的渠道,按照老年人的人数核定经费,将老龄事业纳入国家经济社会发展的“大盘子”中,形成良性的老龄事业经费投入机制。
政府要下大力气加大公益性养老机构投入力度;加大政府购买养老服务力度;加大政府直补老年养老费用力度;对失去独生子女的老年人给予特殊的帮助或生活上的补助;扩大政府资助实行政府补贴,使老年人能消费得起社会化的上门包护服务。哈尔滨道里区政府从2010年5月1日起,开始每年出资200 万元,为90 周岁以上老人每月购买100 元服务。老人凭《道里区居家养老服务券》可向专业服务机构购买生活照料、医疗保健、法律维权、精神慰藉4 大类30 项服务。珠海民政出资购买服务,请专业机构为老人们服务,让老人免费享受打扫卫生、洗衣做饭、保健按摩、精神慰藉等服务。上述探索具有积极意义,不仅能进一步深化服务型政府建设,探索创新社会管理格局,建立高效的公共管理体制机制,而且能够优化公共资源配置,逐步改善老年人的生活质量。
(二)大力发展社区老年服务
居家养老是目前我国养老的主要形式,社区老年服务是居家养老的重要支撑。社区作为老年人居住和活动的场所是离老人最近、人际关系最熟的环境,在自己家门口享受各种服务是绝大多数老年人热切盼望和愿意接受的。社区实施以生活照料、家政服务、康复护理和精神慰藉为主要内容的居家养老服务,向居家老人提供日间托养、短期寄养、配送餐等服务,是实现居家养老的有效途径。不少城市和地区充分利用社区服务网络技术、物质设施资源和闲散劳动力资源、引进专业技术人才,开办托老所、日间照料中心、老年康复中心、医疗看护中心、老年活动中心等养老服务网点,为居家的老年人提供多样化的服务,缓解了家庭养老的压力,提高了老年人的生活质量。
目前我国应将建立社区养老服务体系作为社会管理创新的重要内容,统筹规划社区养老服务事业的发展,把建设社区养老服务设施、场所、机构纳入城乡经济社会发展的总体规划之中。探索政社分离、政事分离、管办分离的社会管理运行模式,把专业化的社会服务团体民间组织引导到老年服务中,加大政府购买社区养老服务的力度,加快老服务设施和场所建设,加快养老服务机构服务队伍的专业化建设步伐,充分发挥社区为老服务的功能。通过社区老年服务体系的建立,使城乡老年人口享有安全、适宜、方便、有效、质优、价廉的各种服务。
(三)积极培育养老服务产业
养老服务产业是老年产业的重要组成部分。老年产业是随着人口老龄化逐步发展起来的一个新兴产业。它的产生与发展是老年人口的特殊需求增长拉动市场消费增长的结果。老年产业是一种综合性产业,具有产业链长、关联度高、涉及领域广等特点。该产业包括:老年医疗保健业、老年生活用品业、老年家政服务业、老年公寓(房地产)业、老年保险业、老年金融业、老年娱乐文化产业、老年旅游业、老年咨询服务业、其他特殊产业等。
尽管我国老年产业发展面临困难和问题,但发展的空间相当大。随着社会保障制度的逐步完善,不同年龄、不同层次的老年人在衣、食、住、用、行、医、娱、学、为等方面对消费产品和服务质量将有不同的要求,构成了一个规模庞大、结构多元、丰富多彩的老年消费市场,给老年产业的发展带来了巨大的拉动力。
在老年产业中,老年人对服务业有着更为强烈、迫切的消费需求。老年人对服务性需求依次为生活服务、护理服务和医疗服务等。适应人口老龄化的需求,大力发展以养老服务为主体的老年产业,不仅能够满足日益增多的老年人物质文化需求,也能很好地拉动内需,促进消费,成为国民经济新的增长点,还可以创造许多就业机会,起到稳定社会的作用。
目前我国老年产业发展结构不优,经营不规范、没有形成一定规模的主要原因:
首先是体制性障碍。随着经济体制改革的不断深入和人口老龄化程度的加深,老年服务产业的投资主体、经营模式均发生了很大变化。投资主体由国家、集体单一投资转变为国家、集体、企业、社团、个人、外资等多元化投入格局;经营模式由原来单纯的国有国营转变为国办民营、民办公助、私有私营、股份制经营、合资经营等多种形式。但目前国家对养老服务的政策仍定位于福利性、非营利性,工商登记按民办非企业单位登记,这便使得许多非公有制养老服务机构难以有效运用。
其次是陈旧观念的影响。一是依靠政府福利化养老的观念根深蒂固,对建立养老服务体系需要市场的力量参与,走社会化、产业化道路不理解甚至抵触,阻碍了了养老服务社会化、产业化的进程。二是依靠子女“养老送终”的传统观念古而不化,对养老服务“外包”在感情上有抵触,在资金开支上不接受,压抑了养老服务需求的真实表达,不利于养老服务体系建设的市场参与。三是对市场的不信任,不支持非公经济进入养老服务领域,认为非公经济进入老年服务产业领域势必损害老年人的利益。
再则是管理、规范的缺失。缺乏对老年服务业发展的总体规划和宏观指导。国家对发展老年服务业尚未制定宏观的可持续发展的总体规划,特别是对市场培育和开发,缺乏相应的产业发展规划和引导,导致老年服务产业处于自发、无序、盲目发展的状况。再加上职能部门条块分割,各行其道,增加了从事养老服务的企业或个体老年服务业良性发展的难度。
目前,我国应鼓励社会力量大胆探索,在加大公共服务供给的同时加大发展老年服务产业的步伐,构建老年社会保障、社区服务与养老产业相得益彰的老年服务体系。
首先,加快健全和完善社会保障体系。老龄产业与社会保障、社会福利是相辅相成、相互促进的关系。社会保障制度是发展经济、维护社会公平的一项基本社会制度,随着经济的发展,我国的养老社会保障制度将不断完善,相应地老年人的收入也会不断增加,这在提高保障水平的同时,也会提高老年人的购买力,促进老年服务业市场繁荣,进一步满足老年养老服务的多层次、多样化需求。
其次,出台大力发展老年服务产业的支持性政策,老年服务产业的发展具有弥补老年社会保障和老年社区服务的积极功能,理应给予政策扶持。一是优惠政策。要清除阻碍老年服务产业发展的体制性障碍,建立公平竞争机制,给予政策优惠给予税赋政策优惠。适时出台养老机构、老年教育用地优惠政策;非公有制养老服务机构、老年文化教育企业税赋减免政策;以及非公有制养老服务机构、老年文化教育企业用水、用电、燃气、电信全国统一优惠政策。二是补贴政策。老年服务产业是国家老年服务体系的有机组成部分,该产业需适度让利于民,是投入大,利润少的产业,国家应给予适当补贴。现阶段,国家可以考虑改变社会保障、社会福利资金的投放方式,用“卖服务”的方式给予老年服务产业发展的空间和平台;同时给予一些重要的老年服务领域以必要的补贴。三是引进现代慈善力量。鼓励社会慈善力量支持老年服务产业发展。应制定社会和企业向国家认可的养老服务机构捐助,可以抵税、可得到相关慈善事业荣誉褒奖的政策,鼓励全社会关爱、关注老年人,支持老年服务产业的发展。四是培育多元化经营方式。鼓励探索公有制养老机构采取多种运营形式,积极探索公办民营、股份制、合资经营等多元化经营方式,以适应市场化不断发展的趋势,给老年人带来更大的实惠。
同时建立监督机制,加强养老服务业管理。我国老年服务产业正在成长之中,监管机制尚未建立健全,养老服务机构良莠不齐,国家必须建立包括建筑设施、卫生条件、服务水平、管理能力在内的资质评估认证标准,明确管理认证机构,对养老服务机构进行资质认定和监管,使老年服务产业发展规范化、标准化,奖惩分明,以保证老龄产业的健康发展,保障老年人的合法权益。
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