城市社区建设与管理创新研究

储水江

(芜湖职业技术学院思政部，安徽 芜湖 241006)

改革城市社区建设与管理体制，需要实现从计划经济体制条件下的行政性管理模式向社会主义市场经济条件下的公民自治性社区治理模式的转变:合理划分政府与社区的职能权力边界，减少城市管理层级，降低管理成本，提高管理服务效能，把社区建设成为民主自治、管理有序、服务完善、邻里和睦、文明幸福的城市社会生活共同体。

一、建设公共职能凸显、民生福祉优先的高效政府

长期以来，我们的思想认识存在着一些误区:在发展方式上，习惯于经济孤军突进，致使社会建设滞后;在社会治理上，我们习惯于“行政包办”思维指导下的“大一统”管理，致使社区沦为影子政府式的“全能社区”。这种“怪圈”与“政府主导”的内涵格格不入，与市场经济和法治社会呼唤的“社区治理”背道而驰。当前我国正处在转型期，政府应牢固树立全面协调可持续的科学发展观，实现从单一经济建设型政府向公共服务型政府转变;从行政管制型政府向公共治理型政府转变;从政府包办社会向多元协作治理转变;从提供经济物品向提供制度平台转变。同时，还要积极营造全社会重视社区治理、社区发展的氛围。

创新社区治理，需要理顺政社关系，厘清社区治理中政府和社区的权力边界。在我国的城市管理体制中，长期以来由于治理城市的权力全部集中于政府及准政府组织的手上，社区自治组织一直是作为政府的“腿”而存在。而许多政府职能部门及其成员也理所当然地认为，政府与社区居委会之间就是一种领导与被领导的关系;很少有人将居委会认真地看成是一个群众自治组织。推行社区居民自治，决定了社会的权利应当回归社会，这要求政府及其职能部门必须正确认识政府与社区居民自治之间的关系，摆正自己的位置，特别是明确宪法和法律所规定的政府和社区自治组织之间的关系。政府和社区的关系是“指导与协助、服务与监督”的关系，两者属于不同性质的组织，发挥的作用不同，所拥有的管理手段也不同。因为政府是超越于社会之上的，拥有强大的国家强制力和丰富的行政组织资源，应定位于指导社区开展对社区公共事务的治理，并负责向社区居民提供公共产品和公共服务，管理社区居民自治难以管理好的公共事务。社区自治组织的职能则主要是管理好社区内的公共事务，同时按照有关法律法规对政府有关的工作予以协助，并和社区其他组织及居民一起，对政府部门的公共服务进行监督。总之，政府和社区组织双方应当各有明确分工，但同时又能有机合作。

政府应对现行体制下社区承担的公共事务进行系统、彻底的清理，凡不属于居民自治范围内的、由上级政府部门“下沉”到社区的行政管理事务，一律收归相应的政府职能部门;社区所承担的行政服务事项，一律剥离到区政府设立的公共服务中心，或采取政府购买服务的方式市场化运作。在此基础上制定《社区公共事务目录》，严格禁止政府及其职能部门再向社区“下沉”《目录》外不属于社区职责范围的工作任务，还社区居民自治的本来面目。

二、建立层级简明、职能清晰、运行高效的城市基层管理新体制

(一)建立新型城市管理架构

我国地级城市管理现有市、区、街道及居委会四个层级。街道办事处的职能主要是“上传下达”。减少城市管理环节层次，应撤销街道办事处，建立“市政府—区政府—社区”“两级政府、三级管理”的新型城市管理架构，以利于提高基层政府服务居民的效率和社区居民委员会自我管理服务的效能。街道办事处的行政管理职能可以分门别类重新调整，如有的可以收回分解到区政府职能部门，有的可以分解到区政府设立的社会事业服务中心，区政府还可以增设社会保障和养老服务中心等社会服务机构，以强化政府直接服务城市居民的职能;区政府及政府各部门不得再直接向社区“下沉”行政管理任务，以前已经“下沉”到社区的如经济发展、城管执法等行政职能需收归区政府及其相关职能部门。如确实需要社区配合完成的工作，应按市场化方式运作，由该政府部门向社区支付“对价”，购买社区的该项服务。

(二)过渡期内可设置若干个“公共服务中心”

在过渡期内要逐步实现从目前的行政化，到半行政化，再到去行政化的转变，创建城市“两级政府、三级管理、居民自治”的基层社会管理体制新模式。街道办事处撤消后，基本可以原街道办事处辖区为服务半径成立公共服务中心，消化编制内街道办工作人员，并为理顺政府管理体制、厘清政府与社区关系准备条件。对必须由政府提供的公共服务，同进入公共服务中心，集中办理。现由社区承担的公共服务，也从社区剥离出来，进入公共服务中心。公共服务中心对居民实行“一站式”服务。该公共服务中心隶属区政府，但它是一种临时性的过渡机构。街道办事处原有的公务员、事业单位编制人员不能进入政府部门的，可以安排到公共服务中心任职，但公共服务中心不得再增加新的公务员或事业单位编制人员。这样，经过若干年的消化，随着调离、退休等人事变动，中心内就不再有公务员或事业单位编制人员。届时，该公共服务中心予以撤销或转变为社会中介服务机构。

(三)构建以“大社区”为中心的城市管理服务最基层组织运行新体制

过渡期结束后，整合居民委员会、扩大社区居民委员会区域范围，根据聚居程度，以4—8千户或1.5—3万人口的规模设立一个社区。社区整合重组应注重以居民居住的现有物业小区为单元。因为，以物业小区为基础的社区，在治安消防、卫生管理、市容绿化、生活服务等方面有牢固的社会力量依托。每个社区设立一个公共服务中心，为居民提供便利性的公共服务。这时的公共服务中心与此前的公共服务中心不同:过渡期内的公共服务中心是区政府设立的，具有行政属性，其办公经费由区财政拨付;而过渡期结束后设立在社区内的公共服务中心不再具有行政色彩，相关政府部门通过社区公共服务中心向居民提供服务，须向中心支付对价，即按市场机制向社区“购买”该公共服务产品。社区与政府的关系不再是上下级关系，而是与社会主义市场经济体制相适应的、双方法律地位对等的契约关系。

三、建设民主自治特点鲜明、管理职能到位、服务功能突显、保障运行制度有力的新社区

(一)健全社区民主自治组织体系

1.完善社区党组织体系，构建城市基层区域化党建新格局，形成社区自治的领导核心。每个社区设立一个党的委员会，作为党在城市社区的基层组织和领导核心，发挥总揽全局、协调各方的功能。社区内的居住小区或一个网格可以设立党支部;视党员人数，若干楼栋设立一个党小组。这样就能形成城市基层区域化的党建新格局，有效增强党对城市社区建设与管理的领导。

2.完善居民自治组织体系，建立居民直选制度、议事协商制度、监督考核评价制度，推进基层民主。第一，建立居民大会或居民代表大会，作为社区最高权力机构。每个社区建立一个居民委员会作为居民自治的常设机构，开展“居民自我管理、自我教育、自我服务”的居民自治事务。社区居委会由居民(代表)大会产生、对居民(代表)大会负责、接受居民(代表)大会监督。凡辖区内年满18周岁、居住满半年以上的居民均享有选举权和被选举权。在居住小区，建立业主大会或业主委员会，小区内的公共事务由业主大会或业主委员会议决。每栋居民楼设立一个楼栋长或居民小组长，由该栋楼全体居民推举产生，协调楼内居民关系，也可作为居民代表参加议事机构。楼栋长(居民小组长)、业主委员会委员、居民代表可以同时作为民意代言人，成为居委会与居民之间联系的桥梁。这样可以形成一种顺畅的民意诉求机制，使居民可以有一个理性、合法的意见表达渠道。一旦居民的意见、要求得不到满足，他们还可以居中协调，起到化解矛盾的作用。第二，制定居民自治章程，建立居民议事协商制度。对涉及全体居民的社区事宜，由居民(代表)大会议决或由其组织听证会;对涉及部分居民的事项，可以建立临时性的议事小组，由当事居民或其推举的代表组成，在开展调研、论证、协商的基础上，按多数当事人的意见办理。对涉及居民利益而又必须实现的公共管理目标，通过居民议事协商制度，可以有效地将其从“政府要办的事”变身为“居民要办的事”，从而得以顺利实现。例如，拆除违法建筑，往往会引发居民的不满，甚至导致较严重的对抗事件，引发不良后果。但经过居民议事协商、听证程序后，如多数居民决定根据该户居民的特殊情形可暂时不予拆除，则暂不拆除，待特殊情形消失后再行拆除，这样就能取得居民的谅解与配合，不致引发不良后果。第三，改革社区考核评价机制，强化居民主体地位。为适应社区管理体制改革，需要建立自下而上的社区工作考核奖惩和评价机制。由社区党员和居民分别对社区党组织和居民委员会，以及社区工作者的工作进行民主评议，根据群众评议结果，对社区工作者进行奖惩。第四，健全社区监督机制，建立廉政社区。在完善居民议事机制、听证机制的基础上实行社区事务公开制度，公开办事制度和办事程序。在居民中选聘社区廉政监督员;由社会审计机构对财务开支进行审计，审计结果向全体居民公开;充分发挥社区党代表、居民代表对社区事务的监督作用。

(二)健全社区公共管理体系

1.实行物业托管制度。对属于社区职责范围内的治安保卫、消防、环境卫生、公共绿化、小区内交通等公共管理事务，统一交由物业公司托管。

2.实行社区网格化管理制度。按照社区实际居住居民每300户的规模设置一个“网格”，每个网格配备一名网格员，将人、组织、事、物等全部纳入网格进行管理。

3.实行流动人员管理居住“一证通”制度。完善流动人员综合管理服务体系，依托居住“一证通”制度，逐步实现就业、子女入学、住房、社保等基本公共服务由户籍人口向常住人口全覆盖。

4.实行特殊人群融入社区制度。建立帮扶援助和回归引导机制，加强对社区刑释解教和矫正人员的教育、管理和帮扶工作。建立社区预防未成年人违法犯罪工作站，加强对社区流浪、闲散未成年人的教育、帮助、矫正、管理。加强对社区精神病、艾滋病患者和吸毒人员的治疗、管控和教育。加强对社区残疾人的帮扶工作。以专业化的社工队伍为依托，引进社会力量帮助社区特殊人群解决在就业、就学、生活、家庭等方面的实际困难，促进他们融入社区大家庭。

5.培育社会组织，构建社区多元共治机制。在社会分工专业化、社会服务精细化、社会服务主体多元化的现代社会，社区自治的实现离不开专业化社会组织的参与。建设“城市社会组织之家”作为社会组织孵化器，通过优化整合社区资源、加强扶持力度、适当降低门槛、简化登记手续等方式，全面推动如社区慈善超市、道德银行、志愿服务队、老年演艺队、宠物协会、环保协会、邻里互助合作社等各类社区社会组织的发展，从而构建多元共治的社区管理格局，推进社区民主自治的进步。

建立共驻共建共享机制，完善多元共治格局。政府教育、引导驻社区内的公共机构、企事业单位、社会组织等积极参与社区建设、共商社区事务;赋予社区对辖区内的单位、组织在评先评优、文明创建、综合治理、计划生育、安全生产等方面工作的评价权和“一票否决”建议权，以督促其参与社区建设。社区要积极与辖区内的单位、组织协调，调动它们参与社区建设的积极性。社区范围内的单位、组织要主动承担社会责任、参与社区事务，向社区居民开放本单位的文化体育场馆、卫生间、停车场等基础设施，从而在党建、文明创建、公益事业等方面，形成社区与驻社区内单位及组织之间共创、共享、共建的良好局面，使社区多元共治格局进一步发展。

6.推进社区信息化管理，提高社区管理服务效能。建立省、市、区统一的共享数据库，延伸政务网络系统的服务触角，建成集公共服务、社会事务、便民服务为一体的社区信息化系统。居民家中的电脑均可成为该系统的终端，使其足不出户即可完成相关服务的申请与受领、相关信息的填制与报送、相关意见的讨论与表达等等，从而大幅度提高城市基层管理服务的精细化、智能化、便利化水平。

(三)健全社区服务体系

1.大力推进政府购买服务。以政府保障基本公共服务、社会和市场提供多层次、个性化服务为原则，实施政府购买社会服务的模式，实现公共服务社会化、专业化、市场化。政府将用于提供公共服务的财政预算转化为购买、补贴、奖励等多种形式，促进形成竞争有序、参与多元的公共服务市场。

2.建立社区公共服务中心，推动基本公共服务进社区。制定社区基本公共服务目录，推动就业、社保、文化、体育、卫生、人口计生等基本公共服务资源下沉。面向全体社区居民，能够提供普惠型基本公共服务;面向困难居民，也能够提供救助型基本公共服务。

3.构建“无缝隙”社区便民公益服务。建设涵盖政务咨询、信访代理、文化教育、娱乐健身、医疗卫生、就业帮扶、居家养老、孤残特困、留守儿童、家政经纪、洗理维修、旧物交换等社区便民公益服务网络。建立便民服务呼叫热线。每年通过政府招标采购的办法，与餐饮、粮油、副食、洗理、医疗、养老、托教、家政、修理等单位和个人订立协议，在居民需要时拨打热线，相应的单位或个人提供上门服务。为特困、孤残、空巢、高龄老人、留守儿童等特定对象提供的相关服务，由社区定期结算;为普通居民提供的服务，由居民按协议价格支付服务费。引进社会服务中介机构，完善社区便民服务体系。社区自治机构不可能包办全部的居民服务事务，因此有必要把各类社会服务中介机构，如律师事务所、房屋租售中介所、职业介绍所、婚姻介绍所、文化教育机构等引进社区，借助他们的力量向社区内的居民提供便利性的服务。

4.大力发展社区志愿服务。完善志愿者招募、注册、培训和激励机制。建立“志愿服务时间(志愿时)储蓄”制度，促进社区志愿服务事业发展常态化、制度化、规范化。健全各类志愿服务组织的领导协调机制，搭建社区志愿者与其他社会组织的交流合作平台，拓宽志愿服务渠道。建立社工与志愿者的联动机制，推行“社工+志愿者”模式。

5.建立邻里中心，发展社区商业服务。社区商业是指以特定居住区的居民为主要服务对象，以便民、利民和满足居民生活消费为目标，提供日常生活最常用的商品和服务的属地型商业。邻里中心作为集商业、文化、体育、卫生、教育等于一体的社区商业中心，围绕相关居住配套功能，从“油盐酱醋茶”到“衣食住行闲”，社区商业能为居民提供“一站式”生活消费服务。

(四)健全社区建设保障体系

1.加强社区工作者队伍建设，为社区建设提供人力资源保障。随着居民权利意识的增强、社会生活内容的丰富、居民从“单位”向“社会”的回归、信息化技术的普及等等，迫切需要建设一支专业化、职业化的社区工作者队伍。目前我国城市社区工作者专业化程度低，取得助理社会工作师职业资格证书的社工人员仅20%左右;取得社会工作师职业资格证书的更是少至2%左右，严重制约了社区服务能力的提高。由于工资低，承担养家糊口任务的男性不愿从事社区工作，使社区工作者的性别结构严重失衡，女性社区工作者占工作人员总数的约80%。同时，收入少、任务重、压力大，使社区工作者不能安心社区工作，一旦有机会就会离开这支队伍，使社区工作队伍难以稳定。可以说，高素质、专业化的社工队伍建设是社区建设中面临的关键性问题。

2.加大财政与政策支持力度，为社区建设提供经济保障。逐步建立以公共财政为核心的政府收支活动模式，在建设社工队伍、提高社工工资、改善办公条件、完善文化娱乐健身教育培训等活动场所、购买服务项目、社区环境整治，以及特殊人群关爱救助等方面要加大对社区建设的投入力度，积极扶持社区建设。

在保障社区运行的经济能力方面，如果单纯依赖财政资金，或者说让财政全包下来，是不利于保证社区自治性的。从长远看，创造社区造血机能，使社区拥有自己稳定的经济来源，以增强社区自治能力，摆脱对财政资金的依赖是非常必要的。唯如此，才能使社区彻底洗脱行政色彩，巩固社区居民自治的主体地位。首先，起步阶段，政府给予每个社区一定资产或房产，交由社区经营，收入归社区支配，以构筑社区自治的经济基础。其次，发展社会企业。由社区居委会牵头，接受社区内外个人和团体的资金、实物或智力捐助，居民在自愿的基础上还可以投资入股，必要时政府应提供部分启动资本，成立社会企业，如社区医院、居家养老中心、留守儿童托管中心、家政服务公司等。再次，参股邻里中心。社区可以用资金、实物、房屋等入股邻里中心，按股份分享邻里中心所获取的利润。

需要指出的是，社会管理创新不仅仅是社区层面的事，很多改革举措需要进行顶层设计。如撤销街道办事处，需要市级党委、政府谋划决策，需要省甚至国家层面的政策支持;再如社区信息化建设，需要省级协调，将社区信息化系统与省级政府相关职能部门(如人口计生)连接;又如信访代理，只有得到市、区政府及各职能部门的支持才能有序运转。否则，下改上不改，不是使改革中途夭折，就是会增加基层的成本。