论基本公共服务均等化的立法基础、模式和内容

曾保根

（韶关学院，广东 韶关 512005）

国际经验表明，世界上（基本）公共服务均等化践行比较典范的国家，一般都制定了相应的法律法规。其中，最为突出的加拿大在《宪法》中对（基本）公共服务均等化作了比较明确的规定；德国也在《基本法》里面对此作了详细而明确的规定。而澳大利亚、美国、英国、俄国、印度等国家虽然没有专门出台高级别的基本法律，但都制定了相应的法案、法规、议案、协议，等等，整体说来，这些国家的财政转移支付制度具有较高层次的法律效力。上述这些法律规范成为规范和调整（基本）公共服务均等化最直接的、最有利的制度保障。相比之下，有学者指出：“在推进基本公共服务均等化的公共财政转移支付问题上，目前还缺乏规定政府间转移支付制度的权威法律，《预算法》中也无相关内容。当前中国财政转移支付的主要规范性文件是2002年在《过渡时期财政转移支付办法》（1995）基础上修订的《一般性财政转移支付办法》，这是一个部委规章，权威性不足。”[1]（p153）显而易见，尽快启动立法程序，制定一部适合我国国情的基本公共服务均等化法律，已经成为当前顺利推进均等化的重要法制保障。其中，明晰基本公共服务均等化的法理基础、廓清基本公共服务均等化的立法模式、厘定基本公共服务均等化的法律内容，已然成为我国构建基本公共服务均等化法律体系的三个重要向度。

一、基本公共服务均等化的法理基础

20世纪80年代以后，人们判断经济社会发展开始从“以物为中心”转向“以人为中心”，认为人的发展重于物的发展。众多理论研究者将人的生存权和发展权视为人类发展最基本的权利，认为获得良好的、均等化的教育、医疗卫生保健和其它基本公共服务，成为实现人类最基本权利的重要途径。那么，由谁来提供这些均等化的基本公共服务呢？当前学术界高度认同“推进基本公共服务均等化”是各级政府应该肩负的职责和义务。笔者认为，这种职责和义务不仅是道德层面的职责和义务，更是法律层面的职责和义务。如同范健教授明确指出的那样：“实现基本公共服务均等化不仅仅是党的决议中所提及的政策性义务或道义性义务，更是政府的法定义务，既是一项国际法义务，也是一项宪法义务。”[2]可见，基本公共服务均等化立法具有国际和国内双重维度的法理基础。

1.基本公共服务均等化的国际法理基础

基础教育、基本医疗和卫生、基本社会保障等基本公共服务涉及到人民的基本人权。从国际性法规条约层面来看，《世界人权宣言》和《经济、社会和文化权利国际公约》等国际性文件都明文规定社会民众应该享有受教育权、社会保障权、文化娱乐权利，等等。《世界人权宣言》第二十五条明确规定：人人有权享受为维持他本人和家属的健康和福利所需的生活水准，包括食物、衣着、住房、医疗和必要的社会服务；在遭到失业、疾病、残废、守寡、衰老或在其他不能控制的情况下丧失谋生能力时，有权享受保障。《经济、社会和文化权利国际公约》第二条还规定：本公约缔约各国承担保证，本公约所宣布的权利应予普遍行使，而不得有例如种族、肤色、性别、语言、宗教、政治或其他见解、国籍或社会出身、财产、出生或其他身份等任何区分。我国是《经济、社会和文化权利国际公约》的缔约国之一，努力恪守这一国际法的相关条款，是我国各级政府义不容辞的责任和义务。

除此之外，从联合国近年来的努力方向来看，自1990年开始，联合国开发计划署每年都发表了一份名为不同主题的《人类发展报告》，其主旨是对人类发展理念进行积极宣传和推广。其中，联合国开发计划署于2000年发布了《2000年人类发展报告》，该报告专门提到：“体面的生活水平、足够的营养、医疗以及其他社会和经济进步不仅仅是发展的目标。他们是与人的自由和尊严紧密相连的人权。但这些权利不是印刷品所能赋予的。它们要求一系列的社会安排，如准则、制度、法律和能发挥作用的经济环境等，以便最好地保障享受这些权利。因此，政府和其他机构的义务就是要执行政策以使这些社会安排得以实现。”[3]由此可见，不论是国际性法规公约，还是联合国未来努力的方向，都将成为进行基本公共服务均等化立法的国际法理基础。

2.基本公共服务均等化的国内法理基础

从基本公共服务均等化的国内法理基础来看，一方面，我国已经出台了诸如《义务教育法》、《教育法》、《就业促进法》、《劳动合同法》等专项法律，这些法律成为保障我国合法公民基本人权最有利的合法依据；另一方面，很多基本人权被载入了我国《宪法》，并受《宪法》保护，比如《宪法》第四十二条规定：国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。国家对就业前的公民进行必要的劳动就业训练。第四十四条规定：国家依照法律规定实行企业事业组织的职工和国家机关工作人员的退休制度。退休人员的生活受到国家和社会的保障。第四十五条规定：国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。国家和社会帮助安排盲、聋、哑和其他有残疾的公民的劳动、生活和教育。第四十六条规定：中华人民共和国公民有受教育的权利和义务，等等。这些宪法条款都明确规定政府有职责和义务向公民提供上述基本公共服务。由此可见，“在《中华人民共和国宪法》中，养老保障、医疗保障、社会救助、基础教育、就业等等，都是公民享有的基本权利。《宪法》对公民基本权利的规定构成推进基本公共服务均等化主要的法理基础。”[1]（p152）

通过我国《宪法》的上述条款以及专项性法律的相关规定，我们可以看出，政府为社会公众提供基本公共服务，保障他们的基本人员得以实现，是各级政府的一项法定职责和义务。由于我国《宪法》还明确规定所有公民“在法律面前一律平等”，这说明各级政府还应该一视同仁地为所有公民提供均等化的基本公共服务。这也应该成为我国进行基本公共服务均等化立法的法理基础。因此，“为了在全国范围内推进基本公共服务均等化，需要整合现有基本公共服务的法律、法规和部门规章条例，把部门法规提升到法律层面，为逐步实现基本公共服务均等化奠定坚实的法理基础”[4]（p34）

二、基本公共服务均等化的立法模式

明确了立法的法理基础之后，紧接着就应该廓清立法模式的难题。就当前国际国内基本公共服务法制体系的构建方式来看，主要存在以下两种立法模式：一种是基于不同基本公共服务领域的“块状”立法模式；一种是基于整体基本公共服务供给流程的“条状”立法模式。两种不同的立法模式具有不同的内容和特点。总体看来，一国可以采取两种立法模式中的任何一种，也可以同时选择这两种互补的立法模式。到底采取何种立法模式取决于一国的具体国情。国际经验告诉我们，（基本）公共服务均等化做得比较好的国家大都采取了“块状”和“条状”相结合的立法模式。就基本公共服务领域而言，目前我国是典型的“块状”立法模式；所以，当前最紧急的任务就是要进行“条状”立法，从而构建一种“块状”和“条状”相结合的、取长补短、互为补充的基本公共服务均等化法律体系。

1.基本公共服务均等化的“块状”立法模式

所谓“块状”立法模式是指按照基本公共服务的不同领域，分别就义务教育、医疗卫生、社会保障、公共安全、环境保护等基本公共服务进行单独立法，有针对性地对这些基本公共服务进行相应规范，在法律规范中强调“均等化”的价值理念，并制定一系列保障实现“均等化”的制度措施。“块状”基本公共服务法律规范具有比较明显的优点，其针对性较强，能够对不同领域的基本公共服务领域作出具体的、全面的、分门别类的规定；而且具有比较详细的操作细则，有利于政府服务部门和服务人员在具体公共服务供给过程中执行这些法律。但是，“块状”法律规范也有其不可避免的局限性。由于很多基本公共服务领域在规范和调整均等化的内容和措施方面有着共性和类似之处，如果完全按照分门别类的“块状”模式进行立法的话，很有可能导致不同领域出现重复立法的现象，使得整体立法资源遭受严重浪费。

当前，我国已经出台了《义务教育法》、《教育法》、《劳动法》、《合同法》、《就业促进法》、《水法》等“块状”的专项基本公共服务。可是，我国在“块状”立法模式中还存在以下两大现实问题：第一，立法层次偏低，整体法制约束力不强。我国只在基础教育、基本医疗卫生、就业与再就业、失业保险和安全用水等五个领域制定和出台了专项法律，相对亟需立法的整个基本公共服务体系而言，立法规模和立法幅度还远远不够。也就是说，其它基本公共服务领域主要还是停留在行政法规或部门性规章等立法层次，这些法规规章的整体约束力不强，无法很好地履行其均等化功效。第二，法制内容相对偏颇，整体法制功能不够健全。除《义务教育法》以外，当前我国其余基本公共服务法制内容的主要功能在于保障我国公民享有上述领域的基本权利，并没有明确规定国家和政府必须给公民提供均等化的基本公共服务。这说明我国基本公共服务领域的法制内容相对偏颇、不够完善。笔者认为，“块状”立法模式仍然是未来我国推进基本公共服务均等化的立法模式，这是无可厚非的必然发展趋势。不过，未来我国该领域的“块状”立法模式也应该着力提升立法层次，提高整体法制的约束力，力争“以《中华人民共和国宪法》对公民基本权利的规定为依据，在义务教育、公共卫生与基本医疗、基本社会保障、公共就业服务等领域，建立起具有权威性、规范性的基本公共服务专项法律体系”[5]（p23）。与此同时，还要建立健全与“均等化”相联系的法制措施，从而使得基本公共服务均等化“有法可依”。

2.基本公共服务均等化的“条状”立法模式

所谓“条状”立法模式，“即以‘均等化’作为价值原则，按照政府提供基本公共服务所必须的财政资金的收支预算、基本公共服务建设的决策、基本公共服务建设的主体选择、基本公共服务设施的管理和使用等流程分别立法，以在每一个环节中保障基本公共服务均等化价值目标的实现，并规定相应的违法责任”[2]。“条状”立法模式也有其固有的优缺点。就其优点而言，它能够从程序步骤以及法律责任等方面入手，直接规范和约束基本公共服务均等化的供给过程，或者可以直接规范落实均等化的各项具体措施或标准，这些比较明晰的具体措施或标准将有助于实现均等化目标。但是，需要均等化的基本公共服务领域相对比较广泛，“条状”立法模式难以“事无巨细”或面面俱到地囊括所有基本公共服务领域的各种项目，这种立法模式很可能导致均等化的标准和措施“以偏概全”，从而陷入操作性差的现实困境，可见，针对性差是“条状”立法模式的突出缺点。

与国际上其它国家相比，我国在基本公共服务领域尚未出台“条状”的均等化法律体系。因而，导致基本公共服务均等化的整体供给系统缺乏统一的、刚性的法律规范，这也是催生地区之间、城乡之间、群体之间基本公共服务非均等化的重要因素。因为“现行的基本公共服务相关法规多以政府法规政策和部门条例为主，立法层次较低，缺乏全国统一的法律体系，在有的领域政策文件起着更实际的作用。虽然这种模式有利于地方政府因地制宜地制定和实施政策，但也成为逐步实现基本公共服务均等化过程中的不确定因素”[6]。由此可见，进行“条状”立法也是有效推进基本公共服务均等化刻不容缓的现实命题。

三、基本公共服务均等化的法律内容

若要对基本公共服务均等化进行立法，最大的难题莫过于合理地界定其法律内容，亦即我国基本公共服务均等化的法律体系倒底应该包括哪些基本内容才比较合理？对于这个问题，学术界众说纷纭、见仁见智，尚未达成高度共识。正因为如此，使得我国基本公共服务均等化立法工作陷入了“雷声大、雨点小”的尴尬局面。原国家行政学院副院长唐铁汉教授认为：“需要从我国的基本国情出发，进一步制定基本公共服务的标准并纳入法治化轨道。当前，健全基本公共服务体系，需要强化政府提供基本公共服务的责任，明确基本公共服务的范围、标准，建立评价指标体系。特别需要研究制定和完善一些重要领域的公共服务标准……，以便公共服务主体按照标准提供公共服务。”[7]参照国际经验，结合我国国情，笔者认为，当前我国基本公共服务均等化的法律内容至少应该涵盖以下几项重要的内容。

1.界定政府间基本公共服务的责任分工

从纵向维度来看，我国属于五层行政建制的国家。相对于世界其他国家而言，我国是行政层级最多的国家之一，这使得各级政府提供基本公共服务均等化增添了许多不确定的变数。最为关键是，国家并没有在全国范围内制定基本公共服务的均等化标准，这就导致各级政府在提供基本公共服务过程中出现了不同标准，从而造成了全国范围内的非均等化现象。可以这么说，当前我国基本公共服务均等化陷入了一种“碎片化”供给模式。造成这种“碎片化”供给模式的根本原因在于当前我国还没有出台相关法律，没有对各级政府之间基本公共服务职责和义务进行有效分工。我国《宪法》和某些专项的基本公共服务法律法规虽然明确规定国家和政府有责任和义务向公民提供基本公共服务，但是对于各级政府如何提供以及它们在供给过程中到底分别承担什么样的责任和义务等类似关键问题，相关法律法规并没有进行明确界定。因此，基本公共服务均等化的法律内容势必应该规范我国各级政府间基本公共服务的职责分工。

2.构建与均等化相匹配的公共财政制度

构建与基本公共服务均等化相匹配的公共财政（能力）是推进均等化的前提条件。公共财政资金在基本公共服务均等化的投入阶段，能够起到明显功效。也就是说，通过投入相应的基本公共服务资金，可以在很大程度上提高基本公共服务均等化的覆盖率，也可以很大程度上改善公共基础设施，还可以提高社会保障的标准。但是，当前我国公共财政制度存在两大与基本公共服务均等化相冲突的弊端：一是公共财政纵向支出结构不合理，亦即中央政府在基本公共服务均等化领域的资金投入明显偏低，导致中央政府的实际行为与其应该肩负的职责明显不对称，无形中将基本公共服务均等化的重担推卸给了地方各级政府；二是以“税收返还”和各种“体制性补助”为主体的财政转移支付制度明显不合理。这样导致经济发达省份可支配的基本公共服务转移支付经费比较充裕，反之，经济欠发达地区的基本公共服务可支配经费则非常匮乏。因此，我国基本公共服务均等化法律内容势必应该调整和规范我国的公共财政制度，一方面要强化中央政府在基本公共服务均等化过程中的责任担当，提高其基本公共服务的经费支出比重；另一方面，要逐步取消以“税收返还”和各种“体制性补助”的歧视性转移支付制度，从而促使各级政府构建与基本公共服务均等化相匹配的公共财政制度。

3.制定基本公共服务均等化的标准体系

当前，我国基本公共服务供给缺少一套全国性的均等化标准尺度，在实践运行中导致地区之间、城乡之间以及群体之间产生了差异性的标准。一般而言，发达地区基本公共服务均等化的水平和标准明显高于欠发达地区；国有机关事业单位的基本公共服务均等化水平和标准明显高于企业的水平和标准；城镇居民的基本公共服务均等化水平和标准高于农村居民的水平和标准。因此，制定全国统一性的、低标准的基本公共服务均等化标准，是我国进行基本公共服务均等化立法不可回避的必然命题。因此，“确立全国性基本公共服务的范围、种类、标准，包括设施、设备和人员配备以及相关财政投入标准。在此基础上建立我国全国性的基本公共服务的技术支持系统，明确界定基本公共服务上需要均等化的地区和领域，为计量实现基本公共服务均等化所需要财政支出需求奠定技术基础”[6]。对不同类型的基本公共服务制定相应的具体统一标准，才有可能实现“全国一盘棋”，防止各地区之间自行出台千差万别的地方标准。这样方能有的放矢，便于全国各地贯彻执行下去。

4.确定基本公共服务的绩效评估制度

由于我国提出“基本公共服务均等化”政策的时间不是太长，改革任务尚处于起步阶段。当前国家和政府的工作重心在于如何提高基本公共服务均等化的覆盖面。因此，还没有建立相应的基本公共服务绩效评估制度。事实上，当前很多地方政府在政府职能结构中还是将经济职能置于政府所有职能之首，而将公共服务职能置于比较靠后的位置，仍然推行“经济总量增长为导向”的发展模式。这种发展观势必会挤占公共服务职能在政府职能结构中的应有地位，无形中会忽视和弱化基本公共服务均等化的顺利推进。因此，我国进行基本公共服务均等化立法，势必应该将考核基本公共服务数量与质量的绩效评估指标体系纳入到政府绩效评估体系中来，并逐步增加其在政府绩效考核中的权重，并将其作为一项刚性的法律制度，使其成为约束和引导各地政府推进基本公共服务均等化的法律准绳。目前我国基本公共服务均等化践行不到位的主要原因之一也就在于缺乏基本公共服务均等化的绩效评估指标体系，从而无法对基本公共服务资金的投入、产出以及均等化效果进行有效评估。

5.建立基本公共服务均等化的问责制度

基本公共服务均等化领域的法制缺位导致一系列的连锁反应。因为没有构建基本公共服务绩效评估体系，导致无法对各级政府践履均等化的效果进行行政问责。由于缺乏权威性的刚性法律制度的规范和约束，导致各级政府及其领导官员往往将基本公共服务当作是一种敷衍性的、被动性的政府职能。由于尚未启动问责制度，若某些政府践行该项职能不到位，也顶多是追究其行政责任；即便情节严重，也不会追究其刑事责任。相对而言，这种象征性的行政问责并不能起到很好的警示效应，因此，并不能起到很好的惩戒效应。在我国基本公共服务均等化的法律内容中，应该载入基本公共服务问责制度，并明确规定基本公共服务的问责主体、问责范围、问责程序、问责方式以及问责途径，等等，以便对基本公共服务均等化过程进行有效监督和管理。

[1]中国（海南）改革发展研究院.百姓·民生——共享基本公共服务100题[M].北京：中国经济出版社，2008.

[2]范健.试论实现“基本公共服务均等化”的法制基础[J].甘肃理论学刊，2008，（5）.

[3]联合国开发计划署.2000年人类发展报告:人权与人类发展[R].北京：中国财政经济出版社，2001.

[4]中国（海南）改革发展研究院.基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务[A].中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图[C].北京：世界知识出版社，2010.

[5]中国（海南）改革发展研究院.加快基本公共服务均等化的制度建设[A].中国（海南）改革发展研究院.中国基本公共服务建设路线图[C].北京：世界知识出版社，2010.

[6]中国（海南）改革发展研究院课题组.基本公共服务体制变迁与制度创新——惠及13亿人的基本公共服务[J].财贸经济，2009，（2）.

[7]唐铁汉.健全基本公共服务体系要有硬约束[J].行政管理改革，2011，（8）.