中国城市交通治理政策研究

宋朝丽

（河南商业高等专科学校，河南 郑州 450044）

随着经济的发展，中国的城市化进程不断加快，交通问题成了很多城市必须面对的“城市病”。交通拥堵、环境污染等问题在给人们的出行带来不便的同时，也给城市造成了巨大的经济损失，影响了城市的可持续发展。城市交通政策对城市交通起着引导作用、协调作用和控制作用，是影响城市交通问题的一个重要因素，城市交通政策的不完善、规划主旨与具体政策的脱节以及体制性缺陷等，是造成城市交通问题滞后与低效的重要原因。[1]

一、中国城市交通治理政策概述

城市交通政策，是城市交通建设的原则，也是其内部投资分配、交通网络规划设计、交通经营与管理等一系列方案和措施实施的依据。[2]城市交通政策应与城市的发展目标相一致，应综合考虑城市的地理位置、经济状况、风俗习惯等因素，但在城市集聚和扩展的过程中，受城市人口和机动车数量激增的共同影响，我国很多城市所采取的措施具有一定的共同性，主要概括为以下几类：

1.增加道路等基础设施建设

随着城市人口和机动车数量的不断增加，城市不断拉大框架，并通过新修和扩建环线、主干道、次干道和打通支路以及修建立交桥等方式来提高道路的承载力。这是每个城市在交通拥堵治理初级阶段首先采取的措施。2011年郑州市修建主干道19条，结合轨道交通建设主干道下穿隧道7处，新建50多条道路，三环路立交11座，中心城区规划泊车位15万个①郑州市政府.郑州市城市综合交通规划[S]，2011年11月23日.。中国与欧美国家不同，很多城市在城市化和工业化来临之前，就已经形成了高度集中的城市规划体系，在此基础上，无论是路面的拓宽、道路的重建还是地下交通轨道的铺设，都会付出比欧美国家高出很多的成本。中心城区交通道路的每一次改善都会诱发更大规模的交通拥堵，因此，单纯依靠增加道路来解决交通拥堵问题是不现实的，这就是交通管理中著名的“当斯定律”。

2.优先发展城市公共交通体系

2006年，建设部出台了《关于优先发展城市公共交通若干经济政策的意见》（建城[2006]288），在意见中，提出了关于优先发展城市公共交通的若干政策，包括加大城市公共交通的投入、建立低票价的补贴机制、认真落实燃油补助及其他各项补贴、规范专项经济补偿等政策，为公共交通的发展提供了政策和财政保障。全国各城市结合本市实际，纷纷出台了公交优先的政策措施，如北京市对地面公交系统进行提升改造，对公共交通施行设施用地、投资安排、路权分配、财税扶持的“四优先”政策。郑州市建立“环形加放射的快速公交系统”，拉大公交线网布局，引进公交智能化、信息化系统，加快城市地铁、城际公交、轻轨等基础设施建设，极大提高了公共交通的承载力。

3.限制私家车的发展

随着生活水平的提高，私家车的数量迅速增长，这是造成交通拥堵的直接原因。国家发改委于2011年出台《节能中长期专项规划》，明确指出：特大城市要加快城市轨道交通建设，提高公共交通效率，抑制私人交通工具对城市交通资源的过度使用。在此之前，很多城市已经意识到私人交通工具对城市交通造成的影响，制定了许多地方法规来限制私家车的发展。如上海采取私家车牌照拍卖制度来控制私家车拥有的数量，北京从2008年开始实行私家车单双号限行政策，并制定市中心区停车规划，利用停车费调整私家车的使用，这意味着养私家车的成本会越来越高，各地通过征收燃油税、车船税、实行道路收费制度等手段来限制私家车的发展。

二、我国城市交通政策中存在的主要问题

交通拥堵是一面镜子，它反映出的是一个城市的交通政策、法律法规是否合理健全，中国的很多城市还没有做好充分的准备，在交通管理中存在着各种各样的问题，其中有共性的问题主要包括以下几个方面。

1.国家宏观政策导向不明确

主要表现为鼓励公共交通的政策与支持汽车工业发展的政策相矛盾。我国一直鼓励汽车工业的发展，早在1994年颁布的《汽车工业产业政策》中就明确提出，到2010年汽车工业将成为支柱产业。2004年修订版的《汽车工业产业政策》提出汽车工业对国民经济的拉动作用日益明显，对扩大内需、拉动消费也做出了重大贡献。2009年修订版的《汽车产业发展政策》的政策目标是推动汽车私人消费，在2010年前使我国成为世界主要汽车制造国。①国家发改委第8号令.汽车产业发展政策[S]（2009修订版），2009年8月15日发布.“十一五”期间，我国交通运输设备制造业固定资产投资4347.65亿元，而城市公共交通业的固定资产投资仅为1146.51亿元②中国网.各行业固定资产投资[S]（2011-07），www.china.com.cn.。由此可见，汽车工业在我国的蓬勃发展，与国家政策的支持是密切相关的。

汽车工业对国民生产总值的增长做出了巨大的贡献，但仅从城市交通拥堵的角度来看，汽车工业发展的推动政策，尤其是鼓励小汽车进入家庭的政策，是造成交通拥堵的直接原因之一。工业化、机械化阶段到来早的国家也大多经历过大力发展私家车的阶段，但经验表明，私家车的无节制发展，只会导致城市环境的破坏、交通系统的瘫痪以及城市资源和能源的大量浪费，因此日本、美国等国家在上个世纪90年代就开始鼓励发展公共交通工具，限制私家车的发展。我国很多城市虽然也已经意识到了这个问题，但在国家发展策略层面还未作出根本性的调整。

2.城市管理交通理念不科学

突出表现为注重交通技术管理，忽视交通理念建设。目前，国内许多城市的交通政策都过于注重技术层面，交通政策几乎等同于道路建设政策，包括新建道路、增加停车场、建立立交桥、引进智能交通系统等，哪里出现拥堵就在哪里扩建道路，缺乏系统全面的规划和明确的指导主旨，更没有能够上升到理论层面，政策的短期行为明显。一些专家把国外的先进技术经验引进了国内，但国外的交通理念在中国还没有能够被领悟透彻。这本身就有些本末倒置。国外成功的经验虽然可以借鉴，但由于不同城市产业结构不同，地理位置不同，文化背景和价值观念不同，造成不同的交通政策不能在不同城市间简单照搬，因此，我们应该把学习的重点放在国外先进的交通理念和政策法规上。同时，国外交通实践也证明，单纯将解决交通问题的思路放在技术领域并不能从根本上解决城市交通拥堵问题，宏观的整体规划、正确合理的交通理念才是治理城市交通拥堵的关键。

3.城市交通政策体系不完善

城市的交通政策缺乏系统性和科学性，这主要表现在两个方面：

一方面是城市的交通政策不够清晰和连贯，并且很少与其他政策有效衔接。交通政策基本上是“头痛医头，脚痛医脚”，很少考虑城市发展战略规划。中国的很多城市都是在原有规模的基础上不断扩建发展起来的，基本上没有城市配备综合型的整体城市交通规划，对于城市交通的导向问题、不同运输方式的结构问题、与汽车产业的政策关联问题，都没有系统的、综合的研究，环路的建设通常很少考虑怎样将其用来改善公共交通，而地铁和其他城市轨道项目的建设则很少考虑怎样将之融入到整个（公共）交通网络。

另一方面，制定交通政策的各部门之间缺乏统一的协调机制。纵向上，各城市的交通规划很少与国家的战略规划相统一。中央政府缺乏统一的交通政策规范机制，缺乏有效的信息交流与分享机制，同时，分税制使得地方政府部门只考虑个体短期利益，而不制定长期战略规划，中央和地方出现了政策上的断层。横向上，多数城市的交通项目由不同的部门负责立项和审批，各部门之间并未将不同的交通计划予以整合。据由世界银行资助、在深圳进行的一项综合交通规划研究中发现，有大约40%的交通子规划存在相互抵触的标准。大部分的地铁规划和公共交通规划都是单独实行的[2]。

三、构建城市交通政策体系的建议

城市交通政策应该构建一个综合的、动态的交通体系，不能一味地仅仅靠颁布政策来进行管理，应该看到政策背后的制度问题、文化问题和社会问题。2006年10月，恩里克在美国曼哈顿交通政策会议上说：“今天，我们不是在谈论交通问题，我们真正在谈论的是：我们需要什么样的城市？我们必须做一个集体的决定来回答我们要怎样组织我们的生活。交通不是一个技术问题，它是一个政治问题。”从这个意义上讲，治堵实质上是一个空间资源有效分配的政治话题[3]。

1.城市交通政策制定中应具备科学的理念

理念是政策制定的前提条件，是一切政策制定的根本依据和出发点，理念贯穿于政策制定的全过程，因此，完善系统的综合交通管理体系首先应该明确的是科学理念问题。

（1）树立“以人为本”的制度理念

城市交通政策的根本目的是为居民的出行提供便利，因此不应该忽视城市交通的目的和服务对象，以居民的出行便利作为政策制定的唯一出发点。让公众参与到交通政策及体系制定的各个阶段，让交通政策符合本地实际，切实为公众出行提供服务。一些专家提出我国可以效仿西方一些成功的交通管理政策，如道路收费政策、限制市区停车位的政策、部分区域限行政策等，在我国大部分城市是不可行的，这些政策要求城市有完善的路网系统、足够满足交通需求的公共交通系统，顺畅的公共交通道路、拥挤收费区外存在相对空闲路网以满足拥挤收费路段转移的交通量等，我国很多城市显然不具备这样的条件，盲目施行这样的政策只会给居民的出行带来不便，不能体现“以人为本”的管理理念，也必定会因民众的反对而难以施行。

（2）树立“交通公平”的制度理念

城市交通建设作为政府公共服务的一部分，在政策制定上应该体现出政策的普惠性，对所有公民一视同仁，即交通公平。城市交通公平要求在城市交通政策制定时，既要考虑到私车拥有者的出行，也要考虑到无车公民的公共交通需求、弱势群体的交通需求。一般来说，交通公平的内涵可以从横向交通公平和纵向交通公平两个层面进行分析。前者主要评价标准是同一交通政策向同一居民群体所提供的交通机会和成本是否一致；后者主要以不同的居民群体和社会阶层交通资源分配的公平程度和可达性进行衡量。城市交通的可持续发展，还要求特别关注城市交通中弱势群体（残疾人、老年人、孕妇、儿童等）的交通利益[4]。

2.明确交通管理中的政策导向

政策具有导向作用，因此在交通政策制定和执行中要把政府的价值观和导向充分展现出来，对于政府鼓励的行为，应采用激励的政策进行正强化，对于政府限制的行为，可采用增加税收等行为进行引导，对于政府禁止的行为，可采取罚款等政策进行规范，以此来引导公众的交通行为和交通理念，从而使交通供需达到平衡。具体包括：

（1）交通政策中应鼓励的交通行为

为了解决城市交通拥堵问题，政府鼓励的交通行为包括公共交通优先政策，大力发展公共交通，加大公共交通基础设施建设，支持发展轨道交通、公交、地铁及城际轻轨；提倡绿色环保的交通理念，鼓励自行车及步行，为换乘公共交通工具提供便利；鼓励错时上下班、货车夜间运行等措施，使得交通流量尽可能均衡地分布于道路网；鼓励小排量车的使用，以减少能源消耗及环境污染等。

（2）交通政策中应限制的交通行为

交通政策中的限制行为主要表现在对小汽车的拥有和使用上。宏观上降低汽车工业在国民经济中的比重，微观上提高私人汽车的使用成本，最终引导公众选择公共交通工具。具体措施包括提高私人汽车购置税、车船税、限制牌照发放等方式限制私人汽车的拥有；通过单双号限行、停车场分路段收费、道路单行及限行等方式限制私人汽车的使用。由于我国很多城市公共交通不够发达，对私人交通更多应该是引导而非强制限制。

3.制定明确统一的交通政策体系

要改善中国城市交通系统的规划和发展进程，依靠单一的组织是不行的，需要建立全国统一的指挥中心和专家小组，对交通问题进行全面综合的协调和规划。具体要求包括：

（1）建立一套综合制度制定流程

通过制定明确的政策和程序来确保交通政策的执行力，可采取的手段包括战略规划、工作状况评估以及战略成本评定等。以往的交通政策法规往往被当作形式挂在墙上，很少被认真执行，原因在于政策本身的可行性及操作性不强。这里我们可以借鉴世界其他国家的做法，制定统一量化的考核标准，对政策的执行采取目标管理的方法，从中央到地方形成层次分解的考核目标，使地方政府树立明确的政策目标。

（2）建立可持续发展的城市交通规划方案

每个城市都应该建立可持续发展的城市交通规划和发展进程，改变过去盲目无序的发展状态，以此确保作出理性的决策。以往很多城市缺乏统一的规划，随着人口和城市规模的扩大，城市建设往往采取摊大饼的方式，不断向周边扩展，路网建设不够科学合理，在今后的建设中应在城市原有基础上，尽量减少盲目扩建，从愿景、规划、问题识别、选项分析、决策、投资、运营、管理和监测等方面进行全盘考虑。

（3）协调政府各级相关部门间的共同运作

对各部门的职责进行明确的界定，避免政出多门或者互相推诿扯皮的现象发生。中央政府应当研究城市交通发展的综合性政策体系，建立城市交通政策的统一形成机制，使下级部门及时明确城市交通的政策导向，引领城市交通的发展方向和路径。地方政府在不违背全国统一规范的基础上，因地制宜地制定地方交通政策，在政策取向和价值观上必须与中央保持一致。同时，各级部门要统一标准，及时进行有效的沟通协调，避免出现政策上的相互矛盾和推诿扯皮。

城市交通问题不是单纯的技术问题，而是一个政治问题，科学完善的城市交通政策体系，对于城市交通拥堵问题的解决起着决定性的作用，因此构建综合交通体系的问题必须引起相关部门和专家的高度重视。同时，城市交通政策体系的构建是一个复杂动态的过程，每个城市都需要制定出适合本地区的交通政策，任何复制和模仿都不能解决实际的城市交通问题，学习和探索是城市交通政策制定中必备的精神。

[1]欧国立.关于构建城市交通政策综合体系的理性思考[J].上海城市管理职业技术学院学报，2007，（5）.

[2]刘冰.我国城市交通建设转型时期的几点思考[J].城市规划会刊，1996，（2）.

[3]宗延.中国城市交通政策问题分析[J].综合运输，2009，（7）.

[4]郝忠娜.城市交通拥堵治理的社会性途径[A].汽车社会蓝皮书：中国汽车社会发展报告（2011）[C].北京：社科文献出版社，2011.

[5]陈方.城市交通政策对交通公平的影响分析[J].昆明理工大学学报（社会科学版），2011，（2）.