公共服务均等化视阈下的湖北城乡义务教育均衡发展研究

李名峰，李军超

（1.华中师范大学，湖北 武汉 430079；2.河南财经政法大学，河南 郑州 450046）

党的十八大报告指出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”城乡义务教育均衡发展作为基本公共服务均等化的重要组成部分，不仅是实现社会公平的基础，也是实现基本公共服务均等化的重要途径，更是全民建设小康社会、实现中华民族伟大复兴的必然要求。“普九”工作基本完成以后，如何实现义务教育公平是当前教育领域面临的基本问题。为此，《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出：“均衡发展是义务教育的战略性任务”。2010年，教育部下发的《关于贯彻落实科学发展观，进一步推进义务教育均衡发展的意见》进一步指出要“以提高教育质量为核心，通过制度建设和机制创新，整体提高教育教学水平，促进义务教育的内涵发展从而完成义务教育均衡发展”。作为教育大省，湖北对于推进城乡义务教育均衡发展，给予了高度重视。2009年就在全省启动实施“湖北省义务教育均衡发展行动计划”。计划实施3年多来，全省城乡义务教育均衡发展工作取得了一定的成绩，但是与北京、上海、江苏等经济发达省市相比，城乡义务教育均衡发展水平还存在一定的差距。为了探寻湖北省义务教育科学发展的有效途径，本文把城乡义务教育的均衡发展问题置于城乡基本公共服务均等化的政策场域进行深入研究，以期为湖北省的城乡义务教育均衡发展提供有力的理论支撑和有益的决策参考。

一、湖北省城乡义务教育非均等的现状

本研究以城乡义务教育均等化的内涵为基点，从义务教育的起点、过程和结果三方面入手，尝试构建一个相对完整的衡量教育均衡发展的指标体系，对湖北省的城乡义务教育可及性、办学条件和教育经费等方面的非均衡现状进行全面测度。

（一）城乡义务教育可及性差异

1.入学率

由表1可以看出，2006年—2010年湖北省城乡学龄儿童的入学率一直保持在98%以上。虽然城乡入学率差距在逐年缩小，但是考虑到农村地区的学龄儿童基数远高于城镇，因此农村未入学适龄儿童人数的绝对数量仍然大大高于城镇。

表1 湖北省学龄人口入学率

2.辍学率

除了在入学机会上城乡存在差距之外，湖北省城乡义务教育学校的辍学率也存在明显的差异①由于现可查证的数据中没有辍学率指标的具体数值，本研究根据如下公式来衡量城乡义务教育辍学率的高低：辍学率=（1-保留率）×100%（其中：小学保留率=当年小学毕业生数/六年前小学招生数×100%；初中保留率=当年初中毕业生数/三年前初中招生数×100%）。由于部分农村学生到城镇学校就读，致使城镇学校的保留率大于100%，从而辍学率出现负值。在进行城乡辍学率数据比较过程中，我们将负辍学率按照零辍学率计算。。如表2所示，在2008年—2010年间，湖北省城镇普通小学和初中一直保持着零辍学率，而农村普通小学辍学率则逐年上升，2010年农村普通小学的辍学率达到了13.72%，而农村普通中学的辍学率则一直高于15%，可见湖北省农村普通小学和初中的辍学率持续远高于城镇。

表2 湖北省城乡普通小学和初中辍学率

（二）城乡义务教育办学条件差异

表3 湖北省城乡普通小学和初中生均硬件设施差异（2010年）

1.硬件设施差异

如表3所示，在生均校舍面积方面，2010年湖北省普通小学和初中生均校舍面积的城乡比分别为0.62∶1和0.78∶1。农村小学和初中在生均校舍面积虽然超过了城镇小学，但农村普通小学和初中的生均危房面积的指标也大大高于城镇，这反映出与城镇学校相比，农村小学和初中的校舍质量较差。在生均计算机数量方面，2010年湖北省小学的生均计算机拥有量的城乡差距较大，城镇小学的生均计算机拥有量达到了农村小学的两倍；城镇和农村普通初中的生均计算机拥有量基本相当。笔者在调研中发现湖北省农村普通小学和初中由于计算机专任教师的缺乏，其计算机利用率要远远低于城镇小学。在生均图书藏量方面，2010年，湖北省普通农村小学和初中的生均藏书量均超过了城镇，但是，笔者在调研中发现农村小学和初中的藏书数量虽多但质量却不高，具体表现为藏书版本陈旧，书籍更新不及时，学生感兴趣的藏书不足等。在生均仪器设备总值方面，2010年湖北省小学的生均仪器设备总值的城乡比为1.63∶1，普通初中的生均仪器设备总值的城乡比为1.25∶1，这说明湖北省城镇学校的教学仪器设备配置比农村普通小学和初中更完备。

2.师资力量差异测度

如表4所示，从2006年到2010年间城镇和农村普通小学的生师比均呈下降趋势，而且城镇普通小学的生师比持续高于农村普通小学6%左右，造成这一现象的原因是一部分农民工子女随父母到务工城镇就读，以及部分农村居民为了让子女受到更好的教育，把子女送到办学条件较好的城镇小学上学。此外，农村普通小学还存在代课教师比例偏高的问题，尽管2006年以来湖北省农村小学代课教师占专任教师的比例逐年下降，但是到2010年，这一比例仍有8.24%，远高于城镇小学4.66%的比例，且大部分代课教师来自农村小学①由于《中国教育统计年鉴》把初中和高中教师人数合并统计为普通中学教师人数，因此无法得到城乡普通初中的代课教师的具体人数，此处有关代课教师的分析仅涉及小学教师。。

从教师流动的角度来看，湖北省普通小学和初中专任教师的城乡差距就显而易见，如表5所示，从2007年到2010年间，湖北省城镇普通小学和初中专任教师数量每年都在增加，年均净增加额分别为4755人和4333人，而同期农村小学和普通初中专任教师数量则每年都在减少，年均净减少额分别为5857人和6994人。笔者在实地调研中发现，农村普通小学和初中流失的专任教师多为学历较高或具有丰富教学经验的优秀教师，且大多数流向了城镇学校，这种教师资源的城乡逆向流动进一步加剧了湖北省城乡普通小学和初中师资力量的不平衡。

表4 湖北省城乡普通小学生师比及代课教师占专任教师比

表5 湖北省城乡普通小学和初中专任教师变动状况

表6 湖北省城乡普通小学和初中教师学历合格率

比教师数量更重要的是教师质量，由表6可以看到，虽然湖北省农村小学和初中教师的学历合格率呈现出逐年提高的态势，且教师学历合格率的城乡差距在逐年缩小，但就城乡比较而言，教师的学历差距依然存在，而且农村中小学中研究生以上的高学历教师仍然十分匮乏①小学教师学历合格率，是指具有中师和高中及以上学历的专任教师数占专任教师总数的比重。用公式表示为：小学教师学历合格率=（具有中师和高中及以上学历的专任教师数÷专任教师总数）×100%；初中教师学历合格率，是指具有大学专科及以上学历的专任教师数占专任教师总数的比重。用公式表示为：初中教师学历合格率=（具有大学专科及以上学历的专任教师数÷专任教师总数）×100%。。

（三）城乡义务教育经费差异测度

如表7所示，近年来，湖北省城乡小学和初中的生均教育经费的城乡比值均大于1，这说明湖北省教育经费的城乡配置呈现出偏向于城镇的特征。从比值的变动趋势来看，湖北省城乡义务教育经费的相对差距在不断缩小，2006年，城镇小学和普通初中的生均教育经费是农村的1.52倍和1.45倍，到2008年该比值减少为1.26倍和1.13倍。但是，从生均教育经费的绝对差额衡量，城乡义务教育经费差距并未减小。表7显示，近年来湖北省城乡小学的生均教育经费绝对差额在700元—900元之间波动，普通初中的生均教育经费的绝对差额在600元—800元之间波动。

表7 湖北省城乡普通小学和初中生均教育经费差距

二、湖北省城乡义务教育不均等的制度成因I：体制环境制约

1.中国式的财政分权抑制了地方政府的义务教育投入

西方主流财政分权理论认为，民众可以通过“用手投票”（民主选举）和“用脚投票”（自由迁徙）两种机制来提高社会福利水平。而在我国，由于官员委任制和户籍制的存在，使得我国的财政分权与西方的财政联邦主义有着本质的不同，“中国式财政分权”的核心特征有三个。一是经济分权与政治集权相结合。我国的财政分权在中央的政治集权框架下进行，由此导致地方政府行为的“唯上”而非“唯下”，西方的“用手投票”机制失灵。二是“自上而下”供给主导型分权。我国中央政府为了保证足够的财政资源和宏观调控能力，实施的中央政府做决策，地方政府负责执行的“自上而下”的公共服务供给模式。三是居民对政府行为缺乏约束。由于我国户籍制的长期存在，限制了居民自由流动，从而导致居民通过流动来约束地方政府行为的“用脚投票”机制缺失[1]。

尽管中国式财政分权使地方政府拥有了较大的经济自主性和根据自身利益进行资源配置的权力，但是中央政府仍可通过官员的升迁及任免权来控制地方政府行为。相关学者研究表明，我国地方官员的晋升与经济绩效之间存在显著的正相关，从而在一定程度上印证了在中国式财政分权体制下，中央政府通过政绩考核和晋升激励鼓励地方政府发展经济的事实[2]。但是，中国式财政分权在促进经济持续增长的同时也带来了公共服务供给的相对滞后。面对中央政府的政治激励，地方政府必然将有限的资源优先用于与中央目标一致的发展经济领域，从而挤占用于社会公共服务供给的支出，“重固定资产投资、轻公共服务”的财政支出结构成为地方政府的必然选择[3]。因此，中国式的财政分权在促进我国经济持续高速增长的同时，抑制了地方政府对包括义务教育在内各项公共服务的投入，从而形成了经济增长与民生改善的反向替代，财政投入的不足也使得城乡义务教育的差距难以消除。

2.城乡二元体制阻碍了义务教育均衡发展

城乡二元体制催生的城乡二元的户籍制度、教育结构和经济结构严重阻碍了城乡义务教育的均衡发展。首先，建立在城乡二元户籍制度基础上的义务教育就近入学制，使农村学生不得不接受农村相对落后的教育，变相助长了高价择校的不正之风。同时，植根于户籍制度的学籍制度要求在城市就读的农民工子女，只能回家乡参加升学考试，这种户籍管学籍的制度安排使平等接受义务教育的法律规定成为一纸空文。其次，二元体制的长期存在，使城乡义务教育在发展目标定位上存在显著的差异。农村义务教育的目标长期定位于“为农”服务，而城市义务教育的目标定位于“为城”服务。随着统筹城乡发展浪潮的到来，农村义务教育的发展目标又出现“离农”与“为农”的悖论[4]。发展目标的城乡二元取向，使城乡义务教育在最根本的价值选择方面出现了二元分割，出现城乡义务教育发展的分离也成为一种理所当然。第三，站在经济二元结构的角度看，我国城乡居民教育投入与城乡教育差距之间存在明显的协整关系，其协整系数高达4.0，即我国城乡居民对教育的投入差距每提高1个单位，城乡教育的差距将扩大4个单位，且该协整关系是一种长期均衡，其修正也需较长时间[5]。笔者在湖北省多地调研时也发现，在城乡二元经济的动态结构中，随着农村劳动力向城市的大量流动，农村空巢家庭日益增多，农村留守儿童家庭的义务教育投入远远落后于城市家庭，而随父母进城就读的农民工子女在城市就读时也常受到学籍歧视，农村居民子女享受到教育资源因此远低于城市学生。

3.“以县为主”的管理机制使农村义务教育经费严重不足

改革开放后，我国义务教育管理体制发生了两个变化，一是进一步强调地方政府在义务教育中的责任，二是确立了义务教育分级管理的原则。1986年颁布的《义务教育法》以法律的形式确立了“地方负责、分级管理”的义务教育管理制度。这一制度打破了前一阶段义务教育国家包办的格局，把义务教育的管理责任由中央政府转移到地方政府，实行“县、（市辖区）办高中，乡镇办初中，村社办小学”的“以乡为主”的义务教育投资责任体系。2001年国务院在全国推行农村税费改革，取消了农业税及其附加，农村义务教育办学经费的主要来源被斩断。在此背景之下，2001年5月，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，要求“进一步完善农村义务教育管理体制，实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”。通过此次体制的调整，农村义务教育管理体制由农民集资办学“以乡为主”转向了政府出资办学“以县为主”，。2006年修订的《义务教育法》，则以法律的形式确认了义务教育“以县为主”的管理体制。“以县为主”的义务教育管理体制，强化了县级政府的管理责任，在一定程度上缓解了农村义务教育“以乡为主”所带来的矛盾，改变了“农村教育农民办”的窘境。但是，责任主体由乡镇政府到县政府的上收，并不能从根本上解决农村义务教育经费不足的问题，特别是对于湖北省一些还属于“吃饭财政”的欠发达地区，要县级财政保障辖区内农村义务教育发展的经费需要实属勉为其难。

三、湖北省城乡义务教育不均等的制度成因II：非正式制度嵌入

在社会的运行过程中，非正式制度能够弥补正式制度的不足，在正式制度之外对社会经济活动施加一定的影响。非正式制度对湖北省城乡义务教育均等化的影响主要体现为传统社会文化的影响和家庭思想观念的影响两个方面。

1.中国传统社会文化对城乡义务教育均等化的影响

中国几千年历史形成的等级文化观念，导致了部分公众的城乡义务教育公平意识缺失。不少家长受等级文化观念的影响，把子女上重点学校、名牌学校当作体现自身社会地位的需要。而重点学校、名牌学校较为稀缺，家庭条件相对较差的农村孩子自然难以享受这类优质教育资源，长此以往，义务教育等级化的问题也越来越严重。与此同时，各级政府及教育职能部门为了彰显自身的教育政绩指标，热衷于城市名校的塑造和教育强区的建设，这在一定程度上又挤占了本应投入农村中小学教育资源，进一步加剧了城乡义务教育的等级分化。

挥之不去的精英教育情结，使城乡义务教育选拔功能扩大化。当前，“学而优则仕”、“朝为田舍郎，暮登天子堂”等中国传统思想并未随着封建科举考试的终结而泯灭。“考试”仍然是社会公众认可的人才选拔方式。以“选拔”为目的的应试教育其实就是以培养少数精英为目标的“精英教育”。在应试教育价值观的引导下，处于教育初始阶段的义务教育也被赋予了“选拔精英”功能。多数孩子的家长都希望自己的孩子能够通过教育出人头地，成为“精英”。“精英教育”情结与应试教育模式相结合，共同助推着湖北省当前“择校”热的不断升温，阻碍了城乡义务教育均衡发展文化心理的形成。

农村贫困文化的禁锢，使城乡义务教育均等化面临很大阻力。农村社会学的研究告诉我们，中国农村的现实贫困不仅仅是一种经济现象，其背后还伴随着一套自我维持的文化体系。与贫困经济相伴而生的贫困文化不能简单的说是农村文化，而是指与农村贫困经济相关联的一种消极的、负面的农村文化，其对教育的负面影响表现在两个方面：一是贫困文化固化了农村教育功利化的价值取向，不少农村居民囿于自身文化水平难以深刻理解教育对于个人发展的重要作用，认为孩子如果考不上大学，早晚要回家种地，还不如早点退学赚钱；二是在贫困文化影响下，不少农村居民认为教育是国家的事情，发展教育与己无关，其对教育的参与更多的出于“光宗耀祖”和子女“跳龙门”的目的。在此动机下，一旦感觉子女升学无望，便会对子女辍学听之任之。

2.城乡家庭教育观念差异对城乡义务教育均等化的影响

早在 20世纪 60年代，美国的科尔曼报告（Coleman Report）就指出：家庭背景在孩子教育成就的取得过程中比学校因素更为重要。其中家庭教育观念差异是家庭背景因素中影响城乡义务教育非均衡发展的重要因子。一方面，家长对子女教育预期差异在很大程度上影响城乡义务教育均衡发展。从心理学的角度讲，教育预期源自对子女现有教育成绩的认知和对子女未来教育水平的渴望。因此，家长对子女教育预期的不同反映的是，家长在孩子现有教育成绩的基础上对孩子未来学业成就的推测。笔者在调研中发现农村家庭由于受文化氛围的影响，其教育预期所产生的“皮格马利翁”效应要低于城市家庭①皮格马利翁效应（pygmalionEffect）在教育心理学上又被称作“期待效应”、“罗森塔尔效应”，指教师对学生的期待不同，对他们施加的方法不同，学生受到的影响也不一样。家长对子女教育期待也有同样效果。。城市家庭对子女教育的更高预期，带来了城市家庭对子女的教育的更高投入，这也在一定程度上减少了农村学生教育机会的获得。另一方面，城乡学生家长的文化资本差异也是造成城乡义务教育非均衡发展的重要因素。根据布迪厄的观点，资本有三种基本类型：经济资本、文化资本和社会资本。所谓文化资本，是指一种权利、地位和文化知识积累等社会关系的总和，以文凭、学衔和作品等为符合，以学位为制度化形态[6]。文化资本虽然不能如经济资本一样直接进行代际传递，但是可以通过家庭环境的熏陶对子女产生潜移默化的影响。家学渊博的孩子有更多的机会参观展览馆、聆听音乐会和接触世界名著，其在学校更容易获得成功。而文化资本匮乏家庭的子女所养成的文化惯习更容易受到学校教育的排斥②惯习是皮埃尔·布迪厄最具原创性的概念，指各种既持久存在、又可变更、开放的性情系统，是对外部世界的判断和感知图式，由“积淀”于个人身体内的一系列历史的关系所构成，其形式是知觉、评判和行动的各种身心图式。。总体而言，城市家庭家长相对于农村家长而言，拥有更多的文化资本，这使得城市的孩子在教育起点上就与农村孩子拉开了距离。

四、以均衡发展促进湖北省城乡义务教育均等化的政策建议

1.明确各级政府财政责任，多渠道筹集义务教育经费

当前，县级政府承担了与其财力不相称的发展义务教育的责任，是实行“以县为主”管理体制后，湖北省农村义务教育难以走出困境的根本原因之一。为了解决这一问题，建议湖北省政府从以下几个方面着力：第一，确定义务教育生均经费基本标准，并逐县核实财力，作为确定分担责任的依据；第二，坚持以省、地市为主保运转，充分调动县的积极性，即省、地市按省定标准共同分担公用经费资金，县根据财力实际适当上浮公用经费标准；第三，坚持以县为主保发展（含学校建设、日常维修及设施投入），充分调动乡镇积极性。关于各项义务教育经费的具体分担比例，省政府要在统筹考虑包括中央转移支付资金在内的各级财力资源的基础上进行合理安排。对财力困难的地区，可暂不承担责任，所需资金由上级财政安排，避免出现配套资金越多、地方压力越大、财政愈加困难的情形。对财力较好的地区，可鼓励其在落实规定投入职责的基础上进一步增加教育投入。另外，湖北省作为我国的劳务输出大省在承担大量农村留守儿童的义务教育经费支出的同时，却未享受到外出劳动力创造的包括税收等在内的可观经济利益。因此，湖北省政府应积极争取中央财政按照湖北省当年预算内生均教育事业费的标准额度，对湖北省留守儿童的义务教育经费予以专项转移支付。

2.破解城乡教育二元结构，推进城乡义务教育一体化

城乡义务教育一体化其实质是将城市义务教育与农村义务教育视为一个整体统筹发展，这就需要打破城乡二元经济社会结构的限制，以系统思维方式，整体谋划，通过城乡教育相互融合、相互促进，最终实现二者的优势互补和整体提升。湖北省构建城乡一体化的义务教育发展体系应该着眼于“尊重基本人权，促进城乡发展”。第一，明确划分各层级政府的职责。省政府应根据不同地区的具体情况，明确划分各层级政府的职责，充分调动乡镇政府、市级政府以及省级政府的积极性，以减轻县级政府的统筹压力，做到各级政府的事权与财力相互匹配。第二，切实解决农民工子女平等接受义务教育的问题。具体而言，一方面要逐步废除现行城乡二元户籍制度下的城乡分隔的学籍管理制度，建立以“纳税证明”和“社保证明”为依据的新型义务教育学籍管理体制。另一方面，各级政府还应该承担起更多的义务教育责任，把外来务工人员子弟学校和民办简易学校纳入城乡义务教育一体化的规划布局当中去，对其实施统筹管理。对这些学校的发展设立符合实际的标准和规范，并在办学场地、办学经费、师资培训等硬件和软件方面给予大力的支持。

3.树立平等的教育观，消弭教育等级化

毋庸置疑，教育公平的推进需要全社会的共同努力，但是，在现实社会背景下政府作为推进教育公平的核心主体的地位是其他社会力量所无法替代的。现代教育中存在的众多不公平问题，最终都可以归因于教育政策或者是制度的缺失。前文所述传统的城乡二元社会结构及其背后隐含的二元思维、“城市优先”的教育政策等，对湖北省当前的城乡义务教育非均衡发展的影响尤为深刻，甚至在一定程度上决定着地方性教育政策法规的制定与执行。城乡教育作为教育体系的不同组成部分，理应公平对待、协调发展，如果厚此薄彼，只会加剧城乡差距及社会不公。要真正实现教育公平，必须重铸政府教育发展理念，强化“公平正义”的公共行政主导价值，破除城乡二元对立思维模式，消除“城镇优先”的传统思想，加大对农村义务教育的资金和资源投入，着力消弭城乡教育等级分化的鸿沟。同时，各级政府和教育主管部门应着力建设崇尚教育公平正义的非正式制度，让教育公平价值观念和伦理规范深入民心，形成全社会自觉遵守和舆论大力宣传的公平教育氛围，让政府推进义务教育均等化的各项方针政策得到社会公众的真心理解和大力支持。

[1]于长革.中国式财政分权激励下的经济社会非均衡发展[J].当代财政，2009，（6）.

[2]吕炜，王伟同.政府服务型支出缘何不足——基于服务性支出体制性障碍的研究[J].经济社会体制比较，2010，（1）.

[3]傅勇，张晏.中国式分权与财政支出结构偏向：为增长而竞争的代价[J].管理世界，2007，（3）.

[4]邬志辉，马青.中国农村教育现代化的价值取向与道路选择[J].中国地质大学学报（社会科学版），2008，（11）.

[5]刘云忠，徐映梅.我国城乡教育差距与城乡居民教育投入差距的协整研究[J].教育与经济，2007，（4）.

[6]薛晓源，曹荣湘.全球化与文化资本.北京：社会科学文献出版社，2005.