中国行政道歉制度的法规范梳理

王 晨，杨宝成

(1．哈尔滨理工大学，黑龙江 哈尔滨150040;2．河南行政学院，河南 郑州450002)

行政道歉，即行政主体及其工作人员基于行政权的违法或者不当行使以及其他影响行政主体良好形象的违法或者不当行为而向社会公众或者特定行政相对人表达歉意的行政责任方式。就致歉对象而言，行政道歉能够起到精神抚慰、平复心灵创伤、“拨乱反正”、恢复原有社会评价的作用;对于致歉主体，行政道歉则可以帮助实现惩戒、救赎以及树立责任政府良好形象的目的;而相对于全社会来说，适当的行政道歉能够平息怨气，降低社会成本，告戒和教育其他行政主体，推行社会责任感，保障稳定，促进和谐。〔1〕

2002年3月7日国务委员吴仪就“假种子、假化肥、假农药”问题道歉;2003年1月29日湖北省房县公安局因21 位重庆“驴友”在当地遭受不公、警察拒不出警而发表致歉信;2004年吉林省省长洪虎就“2·15”特大火灾道歉;2005年6月25日山西省榆社县就该县高考升学率滑坡通过电视公开向全县人民道歉;2006年10月彭水县政法机关就“彭水诗案”当面向受害人致歉;2007年10月10日卫生部就推迟两类执业医师考试通过新闻发布会致歉;2008年7月18日深圳市副市长张思平以3 公里路被堵3 小时的亲身经历痛斥交通拥堵，并在会上向龙岗市民真诚致歉;2009年10月26日上海浦东新区区长姜梁就“钓鱼式执法事件”中浦东新区城市管理行政执法局之前公布的调查结论与事实不符、误导公众和舆论一事，在上海市政府常务会议上致歉;2009年11月27日昆明市便民服务中心建设局窗口的一名女工作人员因在接待来访群众时手拿橙子和水果刀，服务态度差，而致该建设局及该工作人员以网络回贴的形式正式道歉;2010年7月27日河南栾川县政府因伊河大桥垮塌事故登报致歉;2011年4月9日深圳市卫生和人口计划生育委员会因没有履行卫生监管职责而向当事人赵晓光、赵娟致歉;2012年11月23日云南省昭通市彝良县副县长兼公安局局长李加俊等10名公安局工作人员向曾因跪访总理而被行政拘留的农妇梁永兰登门致歉。

上述事例只是冰山一角，行政道歉业已成为一个普遍的社会现象。遗憾的是，除个别情形下是制度使然的结果外，大多数行政道歉只是致歉人自发或者被迫而生的。就总体而言，目前中国行政道歉的实际运作情况良莠不齐，非制度化、随意性的特点尤为突出。而事实上，中国行政道歉制度的法律依据和法律制度的表现形式，还是较为丰富和明确的，只是相关的研究不多、尤其是重视程度不够，最终导致视规范而不见、“有法不依”的情形大量出现。因此，有必要就中国行政道歉制度的不同层面的法规范的表现加以梳理，以力促中国行政道歉制度得以“有法必依”，并保证其实际运作效果。

一、中国行政道歉制度的法律规范

1994年5月12日第八届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过的《中华人民共和国国家赔偿法》第30 条首次规定了行政道歉，即在行政赔偿中，如果赔偿义务人侵害了受害人的人身自由权，并造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉。该法的修正案(2010年)则在第35 条扩大了行政道歉的适用范围——如果行政赔偿义务人侵害了受害人的人身自由权或者生命健康权，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响、恢复名誉、赔礼道歉;造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。

《中华人民共和国公务员法》第103 条规定，行政机关因错误的具体人事处理对公务员造成名誉损害的，应当赔礼道歉、恢复名誉、消除影响;造成经济损失的，应当依法给予赔偿。

2006年3月1日起施行的《中华人民共和国治安管理处罚法》第117 条要求，公安机关及其人民警察违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉;造成损害的，应当依法承担赔偿责任。

2010年6月25日经由第十一届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议修正的《行政监察法》新增加了一个条款，即第23 条规定监察机关根据检查、调查结果，认为需要给予责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职等问责处理的，可以提出监察建议。

二、中国行政道歉制度的行政法规规范

目前只有一部行政法规提及行政道歉，即《中华人民共和国行政监察法实施条例》①2010年《中华人民共和国行政监察法》修正案获得通过，但相应的“实施条例”尚且没有予以修正。所以《中华人民共和国行政监察法实施条例》(2004年)目前依然有效。(2004年)，其第22 条规定了行政机关承担行政责任的若干补救措施，其中包括消除影响、恢复名誉、赔礼道歉、给予赔偿等。

三、中国行政道歉制度的地方性法规规范

《内蒙古自治区各级人民法院、人民检察院、公安机关错案责任追究条例》(1997年)第33 条规定，对办案责任人处理错误的，应当及时予以纠正;造成名誉损害的，应当恢复名誉，消除影响，赔礼道歉;造成经济损失的，应当赔偿。邯郸市人大常委会通过的《邯郸市城市规划管理条例》(2005年修正)第29条规定，城市规划行政主管部门及其工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其他组织合法权益的，应当赔礼道歉;造成损害的，应当依法承担赔偿责任。《浙江省城市管理相对集中行政处罚权条例》(2009年)第31 条规定，执法部门和相关行政管理部门违法行使职权，侵犯当事人合法权益的，应当赔礼道歉。《南京市城市治理条例》(2012年)第83条规定，城市管理相关部门及其工作人员的执法行为存在过错，致使公共利益或者公民、法人、其他组织的合法权益受到严重损害，造成恶劣社会影响的，城市管理相关部门及其工作人员应当通过报纸、电视、广播、网络等媒体公开道歉。《重庆市实施〈中华人民共和国国家赔偿法〉办法》(2012年)第45条第3 款规定，(行政机关)致人精神损害的，应当根据具体情况和受害人要求，在侵权行为影响范围内赔礼道歉、消除影响、恢复名誉;造成严重后果的，还应当支付精神损害抚慰金。

四、中国行政道歉制度的部门规章规范

1998年7月24日公安部下发的《办理户口、居民身份证工作规范》第5 条规定，各级公安机关要采取定期检查、抽查和走访群众等多种形式加强监督，及时发现、纠正存在的问题。对违反本规范的，由直接责任人和主管领导登门向群众赔礼道歉，并根据情节给予通报批评、扣发奖金、离岗培训、行政处分等。《国土资源执法监察错案责任追究制度》(2000年)第10 条第2 款规定，对错案责任人，应根据其过错情节及造成危害的程度，采取通报批评、责令向当事人赔礼道歉、责令依法承担全部或者部分对当事人的赔偿费用、暂停执法监察工作或者收回执法监察证等处理措施。海关总署《中华人民共和国海关行政赔偿办法》(2003年)第60 条规定，对造成受害人名誉权、荣誉权损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。2005年12月23日《民航行政机关行政赔偿办法》第49 条规定，民航行政机关及其工作人员行使职权的行为造成受害人名誉权、荣誉权损害的，赔偿义务机关应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉。工业和信息化部印发的《工业和信息化部党政领导干部问责暂行办法》(2009年)第9 条明确问责方式包括责令公开道歉、停职检查、责令辞职等;第16 条进一步说明，责令公开道歉的决定应指明公开道歉的方式、范围等。国家税务总局下发的《纳税服务投诉管理办法》(2010年)(试行)第34 条规定，纳税人当场投诉且事实成立的，被投诉人应立即停止或者改正被投诉的行为，并向纳税人赔礼道歉;投诉事实不成立的，处理投诉的人员应当向纳税人解释说明。

五、中国行政道歉制度的地方政府规章规范

我国省级及市级的地方政府规章关于行政道歉的规范是较为丰富的。《福建省行政执法监督管理暂行办法》(1990年)要求行政执法机关及其工作人员，因执法不当而侵害行政相对人合法权益的，应立即纠正。同时应向被侵害人赔礼道歉，消除影响，并承担相应的赔偿责任。《重庆市政府部门行政首长问责暂行办法》(2004年)第14 条规定了通过市级主要新闻媒体向社会公开道歉的追究责任方式。《苏州市企业信用信息管理办法》(2004年)第27条指出，对信息确有错误以及被决定或者裁决撤销记录的，信息提供单位应予变更或者解除该记录;因重大信息错误给企业造成损害的，企业有权要求责任单位消除影响、赔礼道歉，并予以赔偿。

此外，《深圳市人民政府部门行政首长问责暂行办法》(2005年)第17 条、《宁夏回族自治区行政责任追究办法》(2008年)第5 条、《广州市党政领导干部问责暂行办法》(2009年)第14 条、《郑州市行政败诉案件过错责任追究暂行办法》(2010年)第15 条、《辽宁省行政执法监督规定》(2010年)第25条、《天津市安全生产责任制规定》(2010年)第20条、《北京市行政问责规定》(2011年)第11 条、《山东省行政程序规定》(2011年)第135 条、《甘肃省行政效能监察办法》(2012年)第24 条、《哈尔滨市行政问责规定》(2012年)第12 条、《济南市行政过错问责暂行办法》(2013年)第16 条等地方政府规章均规定责令公开道歉是行政问责的方式之一。

需要格外说明的是，有些地方规章对于行政道歉制度的具体运作予以了较为详细地规范，实属难得。《深圳市政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》(2007年)作为对行政道歉规范的较为细致、影响较大的地方规章，其要求实行政府部门失职道歉制度。政府部门不履行或者不正确履行职责，造成严重后果或者严重社会影响的，应当向公众道歉。政府部门向公众道歉，应当采取召开新闻发布会、在市级主要报纸刊载道歉书等形式，且其道歉内容应当包括履责不力的原因、整改具体措施及进度安排。《深圳市行政过错责任追究办法》(2009年)第7 条指出，不履行或不正确履行职责，造成严重后果或者严重社会影响，不按规定向公众道歉的，应当追究行政机关及有关责任人的行政过错责任。

《苏州市实施行政许可规定》(2005年)第42条详细列举了行政机关及其工作人员有可能承担赔礼道歉责任的情形:(1)应当设立行政许可服务窗口而未设立的;(2)擅自恢复或变相恢复已被法律法规明令停止执行的行政许可事项的;(3)无许可实施权或者越权实施行政许可的;(4)在法定的许可条件和标准之外，擅自增加影响行政许可申请人行使权利的其他条件的;(5)违法以内设机构名义实施许可的;(6)以规范性文件的形式违法授权有关组织实施许可的;(7)无法定依据擅自委托其他行政机关或者委托有关组织实施许可的;(8)对应予受理的许可申请不予受理的;(9)不依法在办公场所公示应当公示材料的;(10)在行政许可的全过程中，未向申请人、利害关系人履行告知义务的;(11)不依法履行一次性告知义务的;(12)不受理行政许可申请或者不予行政许可时，未依法说明理由的;(13)不依法举行听证的;(14)对符合法定条件的申请人不予行政许可或者超期作出准予行政许可决定的;(15)对不符合法定条件的申请人准予行政许可或者越权准予行政许可的;(16)对涉及多个行政机关的行政许可事项，相互推诿或者拖延不办的;(17)违反行政许可的特定程序要求的;(18)不以书面形式作出准予或者不予许可决定的;(19)向申请人提出违法要求的;(20)不依法监督或者监督不力的;(21)未履行之前做出的服务承诺的。

六、中国行政道歉制度的其他层面规范

行政道歉还散见于其他规范性文件，且数量是最大的。国务院于2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》指出，行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任，实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。2009年6月30日中共中央办公厅、国务院办公厅印发《〈关于实行党政领导干部问责的暂行规定〉的通知》，其中第7 条规定，对党政领导干部实行问责的方式分为:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。2010年10月10日国务院发布了《关于加强法治政府建设的意见》，其中强调严格行政问责，加强政府内部层级监督和专门监督。①参见《关于加强法治政府建设的意见》第21 条和第22 条。

《南阳市行政机关限时办结制》(2007年)第5条要求，对能够马上办理的事项，拖延不办的，或者故意刁难而拖延办理的，责令有关工作人员向行政相对人赔礼道歉，并给予有关工作人员行政告诫处理。巴中市人民政府办公室《关于实行“首问负责制、限时办结制、责任追究制”三项制度的实施办法》(2008年)指出，(行政机关工作人员)主动赔礼道歉，公民、法人或其他组织已谅解的，可以对其从轻、减轻或免予处理。天津市城乡建设和交通委员会《领导干部接待群众来访和干部下访工作安排》(2009年)明确规定，对过去工作上或处理上确有瑕疵的，要诚恳地向群众道歉，争取群众的谅解，并积极加以解决。2012年的《唐山市国土资源局行政执法人员文明用语规范办法》(试行)第6 条指出，如果行政执法人员当月内，出现举报与群众发生争吵一次或不文明用语行为的，将受到批评，责令改正，并向当事人道歉。2012年12月29日杜尔伯特蒙古族自治县人民政府办公室在《关于上报行政绩效评估指标完成情况的通知》中提出，有关行政机关如果曾以责令公开道歉、停职检查的形式被行政问责的，则在绩效考核中扣除10 分，以示惩戒。

此外，个别被授权组织也进行了行政道歉一般规范的尝试。《武汉生物工程学院道歉制度》明确规定实行行政部门失职道歉制度。行政部门不履行或者不正确履行职责，且造成较为严重后果或者较大影响的，应当进行道歉。且道歉遵循主动、及时和真诚等原则，并与纠正错误、健全制度、改进工作、实施问责相结合。行政部门严重失职的，除实施检讨及道歉制度外，还应当追究有关责任人的其他法律责任。发生重大事故和事件后，需以学校名义致歉的，对负有直接责任或管理责任的部门应当自事故和事件发生起7个工作日内完成检讨工作，并向学校提交专门报告。行政部门经自查发现或经学校有关部门认定有失职行为的，应当公开向学校及受害人致歉。行政部门如果公开道歉，可以采取校内召开新闻发布会、行政会议、在校园媒体上刊载道歉书、部门内道歉等形式进行，但是因失职在较大范围内给教职工或学生造成损失的，必须在校园媒体刊载书面道歉书。失职行为是由多个行政部门做出的，则由涉及的所有行政部门共同公开道歉。之前经自查发现失职已公开道歉的，不再重复道歉。违反上述道歉规定的，由纪律监察部门责令其道歉。致歉后，未能依承诺落实整改措施的，应当追究有关责任人员的行政责任。

总的来说，中国行政道歉制度的法规范虽然体系化有所欠缺、高位阶的法规范严重不足，但是毕竟已然汇成了源头，意味着中国行政道歉制度业已成型，并悄然、默默地实际运行着，起到了一定的良好作用。因此，基于法治精神，应该唤醒更多行政活动参与者、尤其是行政主体的规范意识，严格执行既有的行政道歉法规范，并在实践经验不断丰富的基础上进一步完善中国行政道歉制度，以真正发挥行政道歉的应有功能。

〔1〕王晨．法治视野中的中国行政道歉制度研究〔M〕．哈尔滨:黑龙江大学出版社，2012．25．