官义合作，委托救灾——1917年京直水灾救济方式探析*

王 林

(山东师范大学历史与社会发展学院，山东济南，250014)

1917年7至9月间，直隶、京兆一带发生特大水灾①①京兆:清代为顺天府，1914年10月改称京兆，设京兆尹，治所北京，辖20县。直隶名称沿袭清代，省会设天津县，1914年6月置津海、保定、大名、口北4道，辖119县。当时的文献习惯将这一区域简称为京直、顺直、京畿一带等。，灾区达103县，受灾村庄19045个，受灾人口625万余人，成灾田亩254823顷②《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，1921年印本，殷梦霞、李强选编《民国赈灾史料续编》第9册(下称《续编》)，北京:国家图书馆出版社，2009年，第170页。。灾情发生后，北京政府设立督办京畿一带水灾河工善后事宜处(以下简称督办处)，任命熊希龄为督办，主持赈济和河工事宜。为联合中外各慈善团体筹议赈济及处理善后事宜，又设立京畿水灾赈济联合会(以下简称联合会)。由于这次水灾发生在清朝荒政解体而新的救灾体制尚未建立之际，又处在一个弱势政府统治时期，救灾面临巨大的困难。但在各方努力下，这次水灾救济仍取得了显著的成绩，特别是其官义合作、委托救灾的救灾方式，为民国时期的灾荒救济提供了有益的经验，故颇有值得探究之处③目前相关成果主要有:王秋华:《1917年京直水灾与赈济情况略述》，《北京社会科学》2005年第3期;池子华:《中国红十字会救济1917年京直水灾述略》，《淮阴师范学院学报》2005年第2期。。

一、急赈由义赈承担

1917年夏秋间，因连日暴雨，北运河、永定河、大清河、子牙河、南运河等接连发生漫口或溃决，京直一带均成泽国，天津先后遭遇两次大水，租界被淹，《大公报》被迫停刊，酿成了数十年未有之巨灾。

灾情发生后，京直官绅各界纷纷成立义赈机构，向社会各界募捐救济灾民。8月11日，直隶官绅及各机关在省议会设立赈抚总机关，名为顺直义赈会(又称顺直水灾义赈会)，设会长一人主持全会事务，下设总务股、文牍股、会计股、庶务股、交际股、查放股，各股人员均为名誉职，不支薪费，凡本会人员均有劝募捐款之责④《顺直水灾义赈会章程》，《大公报》1917年8月12日。。顺直水灾义赈会布告称，本会办理义赈原为拯救被水灾民，以成灾至六分者始行赈抚，务各安心静候，毋得自相纷扰⑤《天津大水灾详记》，《大公报》1917年8月14日。。此机构后来还被督办处委托办理春赈。

直隶另一个义赈机构是由警察厅出面组织的天津水灾急赈会。事务所就设在警察厅内，一切费用由警察厅担任，查放人员由警界酌派，概尽义务。赈款全赖劝募，倘有不足，请官补助。其劝募办法由各区警署联合地方绅董劝告商民量施助款，由该管警界代收。所进捐款先就天津施放，如有余款用以补助外县灾区。由发起人中举常川董事或办事员若干人，以便分任筹办，各专责成，不设会长名义。此次灾情虽重，仍援历次办法，事毕不请奖励，以重义务。将来安置灾民办法，预拟以工代赈，以免坐食赈款，养成游惰之流弊①《筹办天津水灾义赈大概办法》，《大公报》1917年8月16日。。8月26日，水灾急赈会在警察厅开会，由厅长拟定救济灾民办法如下:灾民凡有能力自食其力者，每户可由义赈款内拨借十元，俾其租房营生，此项借款分五个月无利归还，灾民借用赈款，必须先觅连环妥保，到期不还由保人负责，借款不得再领赈济②《警察厅董事会议救济灾民办法》，《大公报》1917年8月27日。。

天津水灾急赈会是这次天津水灾救济最重要的义赈团体。据统计，该会赈济灾民食物并窝铺苇席及救生渡船等项共计现洋246863元余，其各善团捐助之米面馒头衣物等项，均就原物散放，未计在内③《京畿水灾善后纪实》卷八，民国间印本，《续编》第7册，第292页。。

9月下旬天津第二次水灾发生后，直隶督军曹锟在天津预备大锅30口，每日蒸作馒首，警察处长预备大锅8口，合计每日可蒸馒首2万斤，散给被水灾民④《京讯中之天津水灾近况》，《申报》1917年10月4日。。

9月27日，在京各机关各界发起成立京师筹办天津水灾急赈会，设于京师警察厅内。计划购制馒首20万斤，并与京奉路局商定，特备专车装运赴津以便散赈灾黎。29、30两日均已特开专车2次，两日共运去馒首85000余斤⑤《专车装运馒首》，《大公报》1917年10月2日。《京讯中之天津水灾近况》，《申报》1917年10月4日。。

至10月初，津埠灾民约有10余万，由官厅收容者约4万余人。官厅安插灾民之法，系将无水之区所有公共场所如会馆、祠庙等为之收容，仍不足则将小学堂一律停课以其房屋充用，又不足则更新搭土栅篷屋若干处，每处可容10余人。至灾民食品，则除官厅赶造馒首散放外，更有各慈善家亦往施放。⑥《天津水灾之筹画与报告》，《申报》1917年10月5日。

在本地官绅对灾民急赈的同时，上海各慈善团体也积极参与救灾，它们一方面在上海多方筹款，一方面派员到灾区直接放赈。当时影响较大、屡见报端的上海慈善团体有中国红十字会、中国济生会、京直奉水灾义赈会等。

天津第二次水灾发生后，中国红十字会副会长沈敦和就迭接曹督军、王京兆尹暨旅津浙绅函电乞赈，当即电准中央政府在红会青岛灾赈余款项下先拨1万元，并自助巨款分汇散放，一面派员分往京直各灾区调查⑦《沈仲礼、朱葆三谨募京兆直隶水灾急赈》，《申报》1917年9月5日。。

截至11月底，中国红十字会迭赴天津、武清、文安、沧县、东光、徐水，及获鹿县属之石家庄、津属之杨柳青等处查放急赈，计散粮食、棉衣10余万元，并搭盖窝棚，酌设工厂，留养灾民妇孺，以年终为限，于灾民衣食住三项完全担任⑧《中国红十字会急募京直水灾赈款棉衣并筹放冬春续赈》，《申报》1917年11月24日。。

文安是重灾区，也是红十字会放赈的重点，放赈员蔡天泰向本会报告说:我会办理文赈，加洋至四万元，棉衣万件。文县一、二、三区，计193村，衣粮均经散放，其四、五、六等区，粮亦起运在途。又筹办留养习工所二处，每处留养灾民百余人，附习织布编席等工艺，各以5个月为限。又在苏桥、左庄、滩里搭盖芦屋300余间，安置冲塌房屋无家可归之灾民⑨《汇录关于赈灾之电文》，《申报》1917年12月15日。。

红十字会在天津杨柳青施放急赈，成绩显著。当地绅耆特来电登报致谢:“敝镇决口当冲，受灾最烈。虽经就地筹赈一次，而杯水车薪。正虞青黄不接，幸蒙贵会查赈员姚衢笙先生惠临灾地，急济哀黎。查得极贫者六千七百余人，散放红粮五百余石，棉衣二千件，饼干药品十四箱。筹备至周，措施极当，并于孤寡产妇等四百余口特别赈济，尤为完善。”○10《拯救灾黎之声谢》，《申报》1917年12月3日。

中国济生会也积极参与急赈。10月26日该会驻津办事员佘桂笙向本会报告称:本会对于饶阳、献县一带已定一万五至二万元，津北急捐七千，再前次之面粉三千包，饼干四十一箱及药品等物，约计已达三万余元。此间急赈已函请熊督办补助，刻已蒙先拨到五千元，以后尚可续拨。有此后援，始放胆做去。惟以义赈而请官赈补助，未免不合，然为灾民起见，岂能坐视不救，不得不稍为权宜之计①《济生会驻津办赈员之报告》，《申报》1917年10月28日。。

京直奉水灾义赈会是由淞沪护军使卢永祥发起，在上海绅商各界颇有影响。该会曾与上海绅商各界假哈同花园开筹募京直奉水灾赈济大会，各团体在会场担任售物，均将本利完全助赈。原定四天，后又展期三天。收入总数计4万余元，除去开销约得3万元左右②《爱俪园筹赈会之结束》，《申报》1917年10月6日。。至10月初，该会捐款所入及爱俪园游览收入，统计已达85000余元。鉴于济生会放赈员早经出发且多热心任事之人，该会决定与济生会联合放赈，以图迅速③《水灾义赈会会议放赈办法》，《申报》1917年10月12日。。该会作为义赈组织，放赈员除政界外，商界均选热心殷实者充任，自出发起至散竣返沪，一切开支均系自备资斧，以示涓滴归公之意④《赈务消息汇志》，《申报》1917年10月16日。

另外，据《京畿水灾善后纪实》统计，参与京直水灾急赈的还有江苏仁德堂义赈公会。该会在东光急赈129村，6113户，34106口，发放棉衣、面粉、招留灾民食宿、转运赈物及调查散放费用，共计18371元;沧县急赈56村，3206户，18894口，共放洋10176元;青县急赈87村，4080户，24683口，共放洋8865元;霸县急赈放洋1489元⑤《京畿水灾善后纪实》卷八，《续编》第7册，第269页、第270页、第271页。。

尽管上述慈善团体积极参与京直水灾急赈，但由于灾区广大，能得到外地慈善团体赈济的毕竟只是少数，大部分受灾县只是靠本地力量自救。如涿县急赈即由当地驻军和官绅自行救济。驻涿县王旅长向记者讲述:“水来时，水头有高至十丈余，势极汹猛，且在夜半，令人猝不及防，俄顷之间，房屋倒塌，化为乌有。由余捐洋二千，同时地方官吏绅商暨诸慈善家亦多乐输巨款，成立急赈事务所，广设粥厂，多备面包。后直隶曹督军送来馒首等件，亦分致各乡灾区。复清检旅部兵士残废之衣，分给赤身露体者。”⑥《涿县水灾惨状纪闻》，《申报》1917年9月15日。

水灾具有突发性的特点，救济也必须快捷及时。因此，灾害发生之初的急赈最为关键。可1917年京直水灾发生之初，刚刚经历府院之争和张勋复辟的北京政府政局未稳，财力艰窘，对发生在眼皮底下的大灾并无具体的救济措施。直到9月29日才任命熊希龄为督办，9月30日才由大总统发布命令，着财政部发帑银30万元，交熊希龄会同直隶省长遴派廉正官绅分赴灾区赶办急赈，可这区区30万元也没有如数拨付，最后只拨给10万元⑦《京畿水灾善后纪实》卷十九，《续编》第8册，第373页。。

这次水灾急赈主要由各慈善团体承担，对此熊希龄也很清楚。他在10月底的谈话中就说:“现在各处急赈，均系由红十字会及诸慈善团体经手散放。”⑧《京畿水灾筹赈治河之进行》)，《大公报》1917年10月20日。故他上任之后仍将急赈寄希望于各慈善团体，直接筹划冬赈事宜。他在《呈大总统汇报筹办赈务情形文》中提出六条筹赈计划，包括委托士绅筹办冬春两赈、修复官民堤埝、设因利银号及收买布匹、筹设慈幼局、筹办平粜、设河工讨论会等，其中并无涉及急赈事宜。急赈是水灾救济的第一步，若急赈不力，灾民或葬身洪流，或冻饿毙命，后果极为严重，也会使以后的冬赈、春赈更加困难。可见，1917年京直水灾的救济一开始就极为被动。

二、冬春两赈委托义赈办理

10月4日，督办处在北京设立，下设总务、赈务、编译、会计四股。10月7日，又在天津设立办公处，下设总务、河工、会计三股。此后，督办处就成为领导这次水灾救济和河工事宜的总机构。但在此后的救灾中，督办处并未直接查放赈款，而是分别委托两个义赈组织来具体实施冬赈和春赈，这也成为这次水灾救济的最大特点。

熊希龄上任伊始，面临的最大困难就是冬赈即将开始，可督办处既缺钱又缺人，无法直接实施。为了能在最短时间内实施冬赈，他不得不求助于当时正在参与救灾的各慈善团体。熊希龄最后选中了顺直助赈局来实施冬赈，顺直义赈会来实施春赈。他在10月下旬对记者谈话时说:“此后将放冬赈，时期甚长，为费甚巨，在灾区之广达一百零五县之多，如由政府派员散放，财力人力均所不及，为委托当地绅士办理，则素无接洽，亦苦莫有委托。因是决定托顺直赈捐局(即顺直助赈局)经手散放。”他之所以选中此局，是因为“该局系直省公正士绅组织，办理数年，信用素著，与各县绅士均有联络，此事托其主持，最为适当”①《京畿水灾筹赈治河之进行》，《大公报》1917年10月20日。。除时间紧迫，缺人缺钱外，熊希龄委托义赈机构办理冬春赈，还有主观的考虑，那就是藉资于绅。他在向大总统汇报筹办赈务情形时明确表示“委托士绅以筹办冬春两赈”，其理由是:“当水灾发生之时，京畿有顺直助赈局而天津亦设顺直义赈会以应之，其用意皆辅官力之不足，而实则与官绝不相谋。念自来办赈之事莫不藉资于绅，官中所委各员无论如何洁己爱民，要之人地生疏，即不免情形隔阂，且灾区太广，考察难周，安得多数勤廉之吏以供驱使?”②《京畿水灾善后纪实》卷三，《续编》第7册，第110页。

督办处作为官办赈济机构，将本属自己的查放业务委托给义赈机构来具体实施，它又如何能保证被委托的义赈机构能及时地实施冬赈呢?熊希龄采取的措施是由督办处另设各路委员长对义赈机构的查放进行监督，这样做就能使官赈与义赈机构各尽其职，“在该局纯用士绅，殷怀桑梓，有休戚相关之谊，自不蹈侵欺遗漏之嫌;在本处但筹款项从事监督补助，无直接争名之心，仍不失相助为理之意”③《京畿水灾善后纪实》卷三，《续编》第7册，第111页。。

至于具体放赈办法，督办处和顺直助赈局都明确表示按义赈办理。熊希龄在布告中称:“本督办会商直隶省长、京兆尹意见相同，即将官办冬赈事宜完全委托该局按照义赈办理，以期周至。”④《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第176页。顺直助赈局在《查放赈务规条》中也明确规定:“本局所办系属义赈，本年又受官府委托专办此事，责任尤重。在事诸君子皆宜顾名思义，务使义声昭著，遐迩同钦，以尽吾等效力桑梓之天职。”⑤《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第178页。

从顺直助赈局制定的各项章程及发布通告来看，它确实是严格按照义赈来办理冬赈的。其中规定:一、查赈员挨村分查。查赈员每到一县，先调取官署中准灾册藉，凡各村成灾分数咸以此为标准。每大路设查员12人，每一县查员6人，分三支路，逐日黎明分头挨村分查⑥《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第179页。。二、查放分离。每路查赈员查毕一、二县后，即另派放赈员督率佐理各员前往散放⑦《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第181－182页。。三、查放费用均由本局供给。《顺直助赈局通告》第1号告知各县:“所有查放各员皆系本局聘请正绅，一切津贴、伙食、煤、茶、纸墨、车船、骡马各项费用，全由本局自备。”⑧《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第185页。这些都是近代义赈惯用的方法，也是义赈与官赈的最主要区别。

顺直助赈局分十四路查放，每路设总办一人，综理查放赈务一切事宜，局员一人，佐理文牍庶务册藉等事。与此相对应，督办处也将灾区分为14路，每路设委员长一名及委员若干名，委员长承督办之命，总理本路查赈事宜，委员辅助委员长调查赈务。查赈委员应行调查之事极为广泛，有26项之多，可以说与灾情及救灾有关的事项无所不包。为了明确责任，突出重点，督办处在发给各路委员长命令中强调:“凡助赈局查报灾情是否确实，散放有无遗漏，该管知事筹办善后各事能否周妥，均应随时随地详细调查，就近会商，据实呈报本处，俾情形不致隔阂。该委员长不得拘泥查赈二字，逐户调查，徒费时日，转致筹划不周。”⑨《京畿水灾善后纪实》卷五，《续编》第7册，第163—164页。

为切实履行监督职责，熊希龄还电令各路委员长在助赈局放赈时“督同委员眼同监放，并于局收赈票加盖监放委员名章，并核记散放款数，随时电呈备案”①《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第187页。。顺直助赈局认为这一条规定“难免稽延时日，且日间放款，晚间结账，在势亦难办到”。熊希龄不得不致电各路委员长:“如遇同时散放两地点时，可加派委员同时会放，以期迅速。如职员有时不敷分配，并可临时委托正绅代办，仍报本处备案。至日间放赈，晚间结账，在势容有困难，亦可通融办理。”②周秋光编:《熊希龄集》第6册，长沙:湖南人民出版社，2008年，第384—385页。当大名路委员长告知助赈局拒绝监督时，熊希龄电令该路委员长重申监督之意:“本处补助赈款，颁出政府，宜有监放之责。除函知该局饬遵外，仰该委员长仍遵前令办理。”③周秋光编:《熊希龄集》第6册，长沙:湖南人民出版社，2008年，第388页。

在督办处和顺直助赈局的合作下，冬赈得以顺利实施。原商定督办处补助80万元，顺直助赈局自筹50万元，因不敷分配，熊希龄又请大总统命财政部加拨40万元。据放竣后统计，顺直助赈局津局与京局共散放各县六分以上灾区冬赈1488917元。另外，因各县四五分灾村不在助赈局查放之列，另由督办处拨洋140100元，交由各该县知事会同该路查赈委员长分别查放。天津一县由督办处拨给红粮8000石，交由天津警察厅(委托急赈会)散放，因存粮不敷，实发红粮459413斤。通县冬赈由中国济生会散放义赈，由督办处补助3万元。唐山、隆平、柏乡、任县由上海京直奉义赈会完全担放④《京畿水灾善后纪实》卷六，《续编》第7册，第192－194页。。

冬赈之后即是春赈，按督办处之前与慈善团体会商的结果，春赈改由顺直义赈会办理。不过，顺直义赈会的春赈办法与冬赈办法完全不同，它是按照顺直各县灾民多寡、灾情轻重将赈款发交各该县知事会同公正士绅分别散放，不再另派查员。至于为何要采取这种办法，顺直义赈会在《春赈责成县知事查放文》中说:“本会自成立之始，当即开议公决，对于筹募赈款，自应由敝会及各机关行政长官公同担任;对于查放赈款，拟请省长责成各县知事担任。良以各县知事为亲民之官，于各县情形较为熟悉，办事手续亦较便利，若另委员查放，亦须由县知事公同负责，而川资车马等费所费不赀。”⑤《京畿水灾善后纪实》卷七，《续编》第7册，第219页。其具体查放办法主要有两点:一是查赈标准不论成灾分数，凡属积水未消、未经播种或曾已播种之户，而于青黄不接之际，实难自给者，均应普与赈抚。二是查放赈款应由各县知事督同各地方团体或公正绅耆切实调查散放，不得专任村正副担任，以杜弊端。直隶各县由督办处、直隶省长派员监放，京兆各县由督办处、京兆尹派员监放，监放员随时监察，以期核实⑥《京畿水灾善后纪实》卷七，《续编》第7册，第225页。。据事后统计，这次春赈由顺直义赈会自筹20万元，督办处补助50万元，实放天津等102县春赈615700元⑦《京畿水灾善后纪实》卷七，《续编》第7册，第246页。。

从以上叙述可以看出，这次冬赈和春赈的最大特点就是官赈与义赈合作，委托救灾。督办处作为官赈机构，直隶省长和京兆尹作为灾区最高行政长官，均不直接放赈，而是委托顺直助赈局按义赈办法实施冬赈，委托顺直义赈会实施春赈，督办处只负监督补助之责。这次冬赈和春赈进展比较顺利，但也存在以下问题:

1.冬赈按灾分查放不尽合理。顺直助赈局原定办法不查四五分灾村，后虽经督办处另款补赈，而灾民冻饿致毙者所在多有，其中尤以五分灾为最。因五分灾情本与六分无甚区别，况且“各县所定灾分系以村庄被淹多少为准，并未亲勘，全凭村正副与差役查报，据以转呈，其狡猾者则轻可为重，愚憨者则重转为轻，故往往有四五分各村灾况过于六七分灾情，一经限制遂致无告”⑧《京畿水灾善后纪实》卷七，《续编》第7册，第217—218页。。春赈不再按灾分查放就是为了纠正这一问题。

2.监督先紧后松。从规章上看，冬赈的监督应该说是比较严格的，而春赈就有名无实。由于督办处派出的各路查赈委员于冬赈结束后分别裁减，每路仅酌留一二员办理善后未完事件，监放事繁，不敷分配，于是另订监放春赈办法四条，其中第一条规定:“各县春赈由各知事遴选正绅担任查放，由直隶省长或京兆尹会同本处派员监放，本处委员长及委员亦得随时接洽，以免隔阂。”①《京畿水灾善后纪实》卷七，《续编》第7册，第228页。但直隶省对监放春赈办法又加以变通:“凡赈款数目在千元以下者，免于委派;其赈款在千元以上之县，即就各该县公正士绅择员委任，以资便利。”②《京畿水灾善后纪实》卷七，《续编》第7册，第230页。另外，监放员应需公费30元也由该县知事先行拨款垫给，同时函达顺直义赈会请领归垫。这样变通下来，监放的效果恐怕就很难保证。

3.赈款数额太少，灾民所得极为有限。冬赈在清代被称为正赈、大赈，是水灾救济的大宗，灾民过冬全靠此赈，而这次冬赈由顺直助赈局和督办处实放的赈款仅160余万元，平均一县不到2万元，最多的6万余元，最少的仅数百元。春赈赈款更少，102县仅放61万余元，每县平均仅6000元，天津所得最多，也只有49000元，最少的怀柔仅400元，其他各县为几千元或上万元不等。面对如此巨灾，每县所得实在太少，分到每个灾民手中的就更少了。

三、杂赈中的官义合作

熊希龄在担任督办伊始，鉴于政府缺钱缺人的严峻现实，就抱定了联合各慈善团体共同救灾的宗旨，而当时在京直灾区放赈的慈善团体有十几个之多，各不相谋，难免会有重复遗漏。为克服这一弊端，熊希龄召集各慈善团体商议，于10月15日在北京成立京畿水灾赈济联合会。根据联合会章程，此会以联合中外各慈善团体筹议赈济京畿一带灾区并一切善后事宜为宗旨，会员由各慈善团体及公益团体推定。其具体联合办法是:凡加入本会之各团体自行筹办之事务，均不受本会之监督，但宜将所办各事通知本会，如有必须联合筹划事项，仍应交由本会共同议决实行。其有办理赈务及其他善后事项欲要求本会之协助者，无论是否加入本会之各团体，均得将所拟办法陈述于本会，经本会可决即予以助力。联合会对于中外各界得设法捐募款项，其未经劝募迳以款项捐送者，亦收受之，其入款于指定银行储蓄，并随时刊登中外报纸③《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第183－184页。。联合会以熊希龄为会长，美国红十字会代表顾临为副会长，内设文牍股、会计股、庶务股。从机构设置来看，联合会只是一个募集捐款、协调各慈善团体赈济的联络机构，并不直接放赈。

联合会与督办处区别在于，督办处代表政府，其赈款来自政府拨付，称为官款;而联合会是各慈善团体的联合机构，其赈款全部来自募捐，称为民捐。尽管这两个机构之间也有合作，但其职能明显不同，特别是赈款收支完全是两条线。熊希龄既是督办处督办，又是联合会会长，一身两任，他就是要借助这两个机构，利用官民两方面资源来救灾。

1917年京直水灾的救济，除上文论述的冬赈、春赈外，还有平粜、赈煤、贷纱、寒衣、以工代赈等项，以及由地方官绅与教会设立的粥厂、义当、因利局、籽种借贷所、老弱留养所等杂赈。冬赈和春赈主要由督办处委托义赈机构办理，平粜、赈煤、贷纱、寒衣、以工代赈等项主要由督办处负责，杂赈主要由联合会提供经费补助。

平粜粮食为红粮、玉米两种，由工赈项下拨款44万元，在奉、吉等省采购。所购粮食随到随卖随购，前后共购粮84236石余，连装粮麻袋，共计支出858635元，支配59县分别平粜。因第二批粮食到时各县粮价已平，春收又丰，余粮的四分之一作为放赈之用。赈煤由开滦、井陉公司捐助及督办处自购，共计11281吨，散放41县。直隶数县民众以织布为业，水灾导致机户无力购纱停机。为救济机户，督办处向三井洋行贷纱100万元，委托天津商业联合会转发各县商会贷给布商，以10个月为限如数缴还，其息款则由督办处担任。寒衣则包括督办处以捐款制作者、将捐助单夹衣改制者、各处官民捐助者，共计461955件，支配散放103县。以工代赈修筑的马路有三条:一是由美国红十字会与督办处各出款10万元修筑的京通路;二是由督办处拨给京兆尹6万元修筑的西山路;三是由督办处代京兆尹向中法实业银行借款25万元修筑的门头沟路①《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第172－174页。。

由于冬春赈济有限，老弱贫困灾民仍难以生存。为了补官赈之不足，督办处迭令各县官绅劝募捐款，筹办杂赈，并由京畿水灾赈济联合会委托各县官绅教会办理。1921年1月，熊希龄在总结杂赈成绩时说:“委托教会及地方官民设立各杂赈机关而由本处补助或保息者，结果亦甚良善。统计共办成因利局三百零九处、义当二十九处、老弱留养所一百八十一处、粥厂五百九十三处、籽种借贷所四十九处，约共集款九十余万元，皆由本处补助及各地方自筹之款，而为之订立划一章程，使赈务之设置周密，辅官赈之所不及，亦极有益于无告者也。”②《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第174－175页。

各县设立的杂赈机关若需要联合会补助，应先由县知事或各路查赈委员长提出申请，经联合会议决同意即可补助。如安平县因水围不通，各村灾民亟需留养救济，由联合会酌拨2万元，交由胡牧师带往赈济③周秋光编:《熊希龄集》第6册，长沙:湖南人民出版社，2008年，第466页。。最后，安平县设立留养所两处，经费全由联合会补助，共计58000元又4000吊(中国红十字会留有赈款4000吊以备留养所遣散时用)，留养人数7869口，留养期限时间4个月④《京畿水灾善后纪实》卷十六，《续编》第8册，第73页。。再如，无极县筹办粥厂，县知事约集绅富认捐2000元，恳请联合会补助3000元。联合会同意补助，但要求先将开列预算，暨办理若干处，设立期限，详细报告后再行酌拨⑤周秋光编:《熊希龄集》第6册，长沙:湖南人民出版社，2008年，第513页。。最后，无极县设立粥厂九处，官绅捐助现洋2150元，仓谷变价折合洋519元，仓谷140石，合洋816元，联合会补助1375元，共计4861元，每日食粥2639人，设厂期限两个月又15天⑥《京畿水灾善后纪实》卷十六，《续编》第8册，第110页。。

各县杂赈机构的开办及维持费用一般分当地官绅自筹、督办处拨款及联合会补助三项。但各县情况不一，有三项都有的，也有只有一项或二项的，也有全由联合会补助的。如静海县设立留养所两处，当地移用赈款2000元，督办处拨款补助400元，联合会补助3400元，共计5800元，留养人数512名，留养期限5个月。天津县设立留养所两处，经费全由联合会补助，共47215元，收养人数7409人。⑦《京畿水灾善后纪实》卷十六，《续编》第8册，第82页，第62页。

联合会在这次水灾救济中，共收到国内外各处捐款93万余元，京钞13万余元，公债20万余元，另有日金、卢布、储蓄票、杂钞若干元。支出项目共有226项，全是补助各慈善团体及教会开办的各类赈济机构，以留养所、粥厂、慈幼局经费及开办慈幼院(即香山慈幼院)基金为大宗。⑧《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第447页，第486页。由此可见联合会在这次水灾救济的作用，其民捐民办的赈济办法也充分体现了义赈的特征。

四、民初救灾的新格局

1917年京直水灾的救济是在一个极其不利的环境下进行的。就国内而言，国家未统一，政局不稳，救灾期间国务总理和财政总长又先后辞职。民国建立后，清代的荒政体制自然解体，而新的救灾体制又未建立，出现了一个制度真空。特别是财政艰窘更使救灾几乎难以开展，截至11月5日，督办处仅收到财政部拨款10万元、银行借款96万余元、各处捐款16万余元及银700两，共计收入仅123万余元⑨《京畿水灾善后纪实》卷四，《续编》第7册，第133页。。1918年2月，熊希龄在给大总统的呈文仍明确要求“赈务之款尚须续拨”，并将这次救灾赈款与晚清顺天府尹周家楣办赈相比，“当时被灾不过二十一县，受灾之民不过一百三十余万人，而支出赈银及漕米等款已合银洋三百余万元之巨。今京畿灾区一百零三县，灾民五百余万，视周家楣时加至四倍，而支出官款仅一百九十余万元，即合之本省公款及各慈善团体所放并计，亦不过二百八十余万元。”而且，大总统和国务院均要求将所借日款“少拨赈务多拨河工”，为此，熊希龄深感愧对灾民，并尽可能多拨赈务，以惠及更多灾民①《京畿水灾善后纪实》卷十九，《续编》第8册，第340页。。虽然赈务结束时通过银行借款筹集的官款总数达425万余元，但其中用于赈济的也仅有242万余元②《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第175页。。就国际形势而言，欧洲正处于一战，无法对中国的救灾提供大力援助。天津英文《北华日报》对此感叹道:“吾人以欧洲战事，捐款协助伤兵残疾孤儿俘虏等，囊多告罄。今遇此巨灾，不能多施赈济，诚属恨事。”③《天津水势之外讯》，《申报》1917年10月4日。中国红十字会副会长沈敦和筹办赈务多年，也以今昔时势不同为恨，“当年曾筹集一百五十万元，大半来自外国，今则必须自行筹款”④《天津水灾之西讯》，《申报》1917年9月26日。。综合起来看，这场水灾救济面临的困难就是缺钱、缺人、缺制度、缺外援，救灾的难度可想而知。

但1917年京直水灾的救济除急赈仓促外，其余各类赈济竟能有条不紊地实施，而且还取得了明显的效果。熊希龄感到庆幸的有以下几点:一是冬春各赈办理迅速，灾民不至有冻饿毙命者;二是各河决口及伏秋两汛均经堵筑宣防，次年得免再罹水患，春收可获，赈期不用延长;三是平粜能全数收回粜本，鲜有失耗;四是贷纱竟皆保全信用，如期还款。他认为上述成绩的取得“全赖政府之大力主持，地方长官之和衷共济，中外各慈善团体之倾诚相助，同事僚友之匡襄辅翼，京畿人民之朴厚见信”⑤《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第177－178页。。熊希龄的这番表白并非全是客套话，这次水灾救济之所以能在困难的条件下取得明显的成绩，与它采取的救灾方式有直接关系，从中也能看出民国初年救灾体制的一些新变化。

1.委托救灾。这次水灾救济，虽成立了督办处，但具体的赈济活动，均采取委托的方式进行。正如熊希龄所言:“自六年九月奉命办赈之日起，以至善后事竣之日止，均系委托中外慈善团体代办，本处从未直接经手放赈，惟加派委员监视督查，以求实惠及民而已。”⑥《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第171页。

熊希龄之所以坚持委托放赈，除缺钱缺人时间紧迫这些客观原因外，主观上是为了杜绝官赈之弊。他在《呈大总统沥陈京畿工赈情形》一文中对此有明确说明:“希龄深鉴前清官吏藉赈入私之弊，故此次对于赈款严定界限，凡本处行政经费均请财政部拨发，办事人员多由各署咨调，仍留原薪，毫不于赈款内开支一文。放赈之事全行委托本地士绅及各慈善团体，本处仅居监察地位，毫不直接查放。至采办粜粮亦委津绅经理，并请国务院派员监察贷放，棉纱亦托商会经理，并请财政部派员会办。凡此者皆所以预防流弊，昭信天下，免负国家及中外助捐绅商之厚意也。”⑦《京畿水灾善后纪实》卷十九，《续编》第8册，第340页。他在1921年1月为《京畿水灾民捐赈款收支征信录》写序时，再次重申“委托地方士绅及教会办理赈济以杜官吏之侵蚀”⑧《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第171页。。从赈济的实际效果来看，委托救灾应该说是比较成功的，这也成为这次水灾救济的最大特点。

2.官义合作、官绅合作。官赈委托义赈办理实际上就是官义合作或官义合办。这种救灾方式在清末就已出现，且取得了明显的成效，最典型的就是1906年江北水灾的救济。当时江北发生大水，徐海淮安各属灾情奇重，难民尤多。由于地方官不作为，官赈陷入瘫痪状态，而与此形成鲜明对比的是，驻沪商务大臣吕海寰、盛宣怀选派士绅来灾区放义赈，随查随放，甚为简捷，兼可杜绝一切弊端。见此情景，正为缺钱缺人焦虑万分的新任两江总督端方不得已“将所有官发赈款交该绅等查照义赈章程一并核实散放，仍由地方官委员监视照料”⑨《江北工赈平粜办理完竣折》，《端忠敏公奏稿》卷八。。正是由于委托士绅按义赈办理，冬赈、春赈才得以顺利进行。熊希龄之前虽未主持过赈务，但他在晚清民初官场混迹几十年，对官赈之弊与义赈之利应该很清楚，他之所以坚持官赈委托义赈办理正是要杜官赈之弊，扬义赈之长。

1917年京直水灾救济的官义合作同以前相比，合作的程度更深，几乎做到了官义一体，合二为一。如前所述，各义赈团体参与了救灾全过程，是这次救灾的主要力量，而官赈机构督办处虽不直接放赈，但其在救灾的作用也不可忽视，其主要职责是制定赈济计划、筹集赈款、申请路电免费、协调、补助、监督各慈善团体的赈济，另外，各县知事在义赈团体放赈期间，也遵照督办处指示，给以协助和配合，为义赈提供方便。在具体的赈济过程中，官赈与义赈分工合作，义赈官助，义放官监，各司其职，各尽其责，使赈济得以顺利开展。正如熊希龄在1920年总结的那样:“民国六年办理赈务之次序，由政府担任者为急赈、冬赈、春赈、粜粮、赈煤、贷纱、施衣等项。由地方官民所担任者为因利局、收养所、义当、粥厂等项，而加以政府之补助。由中外各慈善团体所担任者，为急赈、收养所、粥厂、以工代赈等项，而亦加政府之补助。其联络支配之方法，全属之于水灾赈济联合会，故能分工并进，灾区普无偏枯向隅之患。”①周秋光编:《熊希龄集》第6册，长沙:湖南人民出版社，2008年，第378页。原文标点有改动。

官义合作从赈务人员的身份来讲，就是官绅合作。熊希龄作为这次救灾的核心人物，他本人的身份就是亦官亦绅。他之前做过国务总理，有深厚的官场资源，灾前已辞去公职隐居天津，变成士绅。水灾发生后，他在天津的寓所被淹，老家湖南也遭兵燹，他自称是双料难民。9月25日水淹天津之后，他当即奔赴北京乞助，将中国银行公会捐款万余元交京师警察厅购备粮食运往天津赈济，后又多次前往政府请愿，力主筹款办赈。财政总长梁启超将熊的请求交由国务会议讨论，结果一致认为熊须出面担负办赈责任方能定议。熊不得不勉为其难，出任督办一职，承办善后工赈事宜②《京畿水灾民捐赈款收支征信录》，《续编》第9册，第170页。。熊希龄作为督办处督办和联合会会长，也是亦官亦绅。作为督办他直接与中央政府、直隶省长、京兆尹接洽，向各省督军省长、各慈善团体募集捐款棉衣，向银行借款，向各县知事发布命令、通告。作为会长他又以绅的身份与各慈善团体协商救灾。这种亦官亦绅的身份一方面使他能游刃于官绅两界、充分动员官绅力量来联合救灾;另一方面也使他更看重绅的力量，尽可能将赈务委托士绅按义赈办理。

3.义赈合作。近代义赈自19世纪70年代兴起后，发展迅速，成为近代救荒的一支重要力量，在历次大灾的救济中均有义绅奔波的身影，均有义赈显赫的业绩。参与1917年京直水灾救济的各国及南方慈善教会团体有江苏仁德堂义赈公会、上海顺直水灾义赈会、上海义赈会、上海义赈协会、上海广仁堂盛宅、上海中国济生会、上海中国红十字会、佛教慈悲会、中华圣公会、华北基督教会、日本义赈会、美国红十字会等二十余家，筹集赈款赈物一百余万元，分别承担了急赈、冬赈、春赈、杂赈等多项赈济事项。

为克服放赈中的重复遗漏，各慈善教会团体还成立了京畿水灾赈济联合会，将义赈间的合作提高到了一个新的水平，特别是华洋义赈之间的合作更有意义。熊希龄对此也极为看重，1923年4月，他在为《北京国际统一救灾总会报告书》作序时总结道:“民国以前，各省荒灾均由政府发帑救济。虽有中外善士筹捐办赈，然亦各行其是，从未有华洋联合组织团体以统一者。自民国六年顺直水灾，余奉命督办善后事宜，因思赈务固属善举，而流弊亦所宜防，最好离去本地官绅，纯以第三者之资格执行其事，则赈务乃有实效。故力主持委托教会外国人或他省慈善团体代为办理，特于北京设立顺直水灾联合会，延请中外热心慈善之人，会同讨论，分别委托各县教会慈善团体从事散放，其结果成绩甚优，灾民得以全活，是为华洋合办之嚆矢。”③周秋光编:《熊希龄集》第6册，长沙:湖南人民出版社，2008年，第615－616页。熊希龄这段话说得有点绝对，其实在清末华洋义赈之间就有过合作，出现了华洋义赈会这类的机构。不过1917年的华洋合作显示出民初华洋义赈的新气象，为之后华洋之间更大规模的合作提供了经验。1920年北方五省旱灾救济中成立了北京国际统一救灾总会，1921年又成立了中国华洋义赈救灾总会，成为民国时期最大的义赈机构，这些无疑都是京直水灾救济中华洋义赈合作的继续和发展。

4.民初赈灾方式的新变化。前面提到，1917年京直水灾的救济是在清代荒政解体而新的救灾体制尚未建立的背景下进行。与清代荒政相比，这次京直水灾救济在方式上有明显的变化:第一，由官方主导的救灾格局被彻底打破。清代荒政运作模式是各级地方官层层上报灾情，皇上发布救灾上谕，各级地方官奉旨救灾，救灾经费除朝廷拨发帑银外，主要是截漕和赈捐。嘉道以后，由于财力不济和吏治腐败，这种官方主导的救灾体制已经运转不灵，救灾越来越离不开义赈的支持，1906年江北水灾的救济就是明证。不过因为清政府尚未垮台，清代荒政虽积重难返，但还在苦苦支撑。民国建立后，清代荒政体制自然解体，再加上民初中央政府弱势，无钱、无人、无制度、无威信，官方根本无力救灾，官方主导救灾的格局被彻底打破，以至于在1917年京直水灾救济中官赈不得不全部委托义赈办理，让义赈充当主角。第二，义赈在救灾中的重要性更为突出，成为救灾的主导力量。晚清以来，义赈与官赈的关系大体经过义赈补官赈之不足、官赈仿照义赈进行、官义合办、官赈委托义赈办理等几个阶段，赈款使用由官义两条线，发展为官义一体，两者的主次也发生颠倒，由起初的官主义辅，发展到义主官辅。在京直水灾救济中，官赈委托义赈进行，官赈机构负责联络、协调、监督，而具体查放事务完全由义赈来承担，义赈在救灾中明显处于主导地位。此后的1920年旱灾的救济更是如此，北京国际统一救灾总会成为救灾的总机关。这种官辅义主的救灾格局成为北京政府统治时期救灾的基本方式，直到1930年代南京国民政府重新建立救灾体制后才发生变化，官方又重新掌控救灾的主导权。

综上所述，1917年京直水灾的救济虽规模不算大，时间不算长，但其委托救灾、官义合作的救灾方式还是给人留下了深刻的印象。在清代荒政解体而新的救灾制度又未建立的特殊时期，这场大灾的救济既继承晚清以来官义合办的传统，又根据实际情况有所变化，在官义合作、义赈合作等方面探索出一些新方法，为后来的灾荒救济提供了经验和借鉴，起到了承前启后的作用，在中国近代救荒史上应占有一席之地。熊希龄作为这次水灾救济的关键人物，利用自己的特殊身份，在救灾中充分调动官绅两方面资源，不辞辛劳，殚精竭虑，不仅完成政府委托的使命，而且积累了丰富的救灾经验，奠定了他后半生从事慈善事业、成为著名慈善家的基础。