以民主保民生：论中国特色社会主义公共服务的目标与手段

韩 东

（湖北工业大学，湖北 武汉 430068）

在市场化改革的进程中，政府应该做些什么？经过长期的摸索，直到2002年，党的十六大报告才第一次将我国政府的职能明确界定为 “经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”。2007年，党的十七大报告也提出：要健全政府职责体系，完善公共服务体系。2012年，党的十八大报告再次将“提供优质公共服务”确立为政府职能转变的基本方向之一。总之，加快建立社会主义公共服务体制已成为我国政府职能转变过程中不可或缺的内容。但究竟怎样的公共服务体制才算是社会主义的？本文在坚持马克思主义基本立场的前提下，借鉴吸收西方公共行政理论的合理成分，试图从目标与手段两个方面推进关于中国特色社会主义公共服务的规范性认识。

一、保民生：中国特色社会主义公共服务的目标

“民生”可能是当前与我国的公共服务建设联系最为紧密的关键词。在中国，研究民生问题的代表人物首推孙中山。在他提出的三民主义中，民生即为其中之一。孙中山认为：“民生就是人民的生活——社会的生存、国民的生计、群众的生命便是。”[1]相应地，民生问题自然就是人民群众的生活问题。上述理解沿袭至今。但被忽略的是，孙中山在“民生主义”中还探讨了当时民生问题之所以成为世界各国潮流的原因。他认为其根源在于实业革命：正是机器的大量使用才导致工人失业，正因为失业才让劳动群众的生活无以为继，最终衍生出民生问题。从马克思主义的角度来看，孙中山正确地将近代以来民生问题的爆发同实业革命联系在一起，但却错误地将工人失业归咎于机器，真正的罪魁祸首其实是资本主义经济制度本身。

依据成因的不同，民生问题可以划分为两种类型：第一类是制度性民生问题，即由特定的社会经济制度运行所导致的民生问题；第二类是非制度性民生问题，即由社会经济制度以外的偶发状况所导致的民生问题，比如难以预测的自然灾害、个体不正确的生活态度等。其中，制度性民生问题是当人类步入有阶级社会之后才出现的，其成因就是剥削性生产关系。中国有句古话：“民生在勤，勤则不匮。”[2]但当劳动群众在生产关系中处于被剥削地位时，无论多么勤劳都难以改变最终堕入贫困陷阱的结局。在所有由剥削阶级作为统治阶级的社会里，制度性民生问题都不可避免。如果要给出一个更为明确的定义，那么制度性民生问题是特指由剥削性生产关系的发展而导致劳动群众不得不面对的贫困问题。孙中山所论及的民生问题其实就属于此类。现代意义上政府公共服务职能的发展正是以资本主义社会中制度性民生问题的爆发为历史契机的。

在19世纪后半叶的西方世界，由资本主义生产关系的发展所造成的贫富两极分化越来越严重，劳动群众用自己的双手创造着财富却无法拥有分享社会发展成果的平等权利。当劳动群众的不满通过游行示威、罢工甚至暴力革命的方式加以表现时，资产阶级的统治地位开始遭遇前所未有的挑战。事实上，要想彻底解决制度性民生问题以及消除阶级矛盾的方法并不神秘，只要革除生产资料私有制，剥削性生产关系就无法存续。但这在资本主义国家恰恰是无法实现的，因为生产资料私有制是维持前者生命的经济基础。为此，资产阶级必须找到既不会从根本上动摇自己赖以生存的经济基础又能够适当地满足劳动群众利益诉求的某种方式，从而达到缓和阶级冲突、维护阶级统治的目的。既然制度性民生问题是私有制条件下市场经济发展的必然结果，那么仅仅依靠市场机制来配置经济资源只会使两极分化愈演愈烈。所以，要照顾被剥削者的利益就必须开拓市场以外的资源配置方式。从这个角度出发，其本质在于利用政治机制来配置经济资源的政府公共服务的确能够满足资产阶级缓解社会压力的需求。英国学者马歇尔对此的解释是：由于政府公共服务的供给将导致服务享受者的真实收入比其通过市场交换所能获得的货币收入要多得多，因此市场交换所形成的不平等的重要性将被大大降低。事实证明，西方在二战后大力推进福利国家建设是这一时期资本主义发展能够获得相对稳定社会环境的关键所在。

1949年以后，中国作为社会主义国家理应与资本主义国家拥有截然不同的经济基础。在此理念的引导下，公有制一度是我国社会中唯一存在的生产关系。依照前文的分析，如果私有制被彻底革除，那么制度性民生问题将不会出现。但是问题的复杂性就在于直到目前为止我国都还不具备实行单一公有制的能力。马克思与恩格斯曾经设想的社会主义国家是以生产力高度发达的资本主义社会为基石的，但包括中国在内的社会主义国家在完成社会形态更替的时刻，其生产力水平却都不合格。这导致我国无法在短时间内完成生产关系的社会主义改造，私有制生产关系作为旧社会的残余在新社会中继续发挥作用。不顾客观规律、人为地强制性变革生产关系只会阻碍生产力的发展，我国建国后长达30年事与愿违的经济建设经验已经充分证明这一点。正是为了解放生产力、发展生产力，我国自1978年以来开始经济体制改革，“以公有制为主体且多种所有制成分并存”逐步取代了“单一公有制”，而市场机制在资源配置上的基础作用也获得越来越多地认同。30多年的改革开放既为我国带来了经济的腾飞，也为制度性民生问题的重现提供了土壤。尽管决定我国社会主义性质的公有制的主体地位未被动摇，但只要私有制还存在，劳动群众在市场经济的条件下就会处于弱势地位。因此，建设具有中国特色社会主义就面临着两难抉择：一方面，在当前历史条件下，否定生产资料私有制也许能根治制度性民生问题但会阻碍生产力发展，社会主义建设将无前途可言；另一方面，继续推动市场化改革而对民生问题采取放任态度，那么不断拉大的贫富差距将同样使社会主义建设难于成功。由于我国当前制度性民生问题的形成机理与资本主义社会并无二致，因此我们可以借鉴西方国家通过发展政府公共服务以缓解社会压力的历史经验。在我国，政府包办式社会福利体系在计划经济时期曾经是人们引以为傲的制度安排，它被认为是社会主义社会优越性的典型体现。然而改革开放以来，在市场化突飞猛进、生产关系大变革的同时，我国政府的公共服务职能反而在不断退化。准确地说，是政府包办型社会福利体系遭到否定之后，缺乏有效的替代性制度来填补空缺。于是，近30年来我国制度性民生问题的突显便不可避免，这直接导致社会主义改革的继续深化已很难像30年前那样在人民群众中形成广泛共识，社会上甚至一度出现质疑改革大方向的声音。

总之，在生产资料私有制尚不能被彻底革除的条件下，只有以缓解制度性民生问题为首要目标加快重建公共服务体系，才能在改革推进的过程中最大程度地保障社会和谐与政治稳定。

二、兴民主：中国特色社会主义公共服务的手段

中国特色社会主义公共服务如果从目标来说应该是民生服务，以制度性民生问题为关注的重点，那么从手段来说就应该是民主服务。公共服务中的民主意味着广大劳动群众不仅是服务对象，同时也必须是服务过程的主人。

从这个意义上说，资本主义公共服务可以称得上是民生服务，但却不可能是民主服务。在西方公共行政的发展过程中，民主长期以来都是遭受排挤的价值追求。因为人们认为公共服务中的民主与效率存在冲突，民主程度越高，群众参与度越大，则公共服务效率被认为必然越低。从群众参与的广度来看，参与的人数越多则形成最终共识所需要的时间也就越长，这必然会导致服务效率的降低；从群众参与的深度来看，由于普通群众不具备科学处理公共事物所需要的专业知识，因此普通群众对公共服务过程的影响力越大，则公共服务效率就越低。于是，公共服务理所应当地成为民主价值的禁区、少数精英的专属领地：传统公共管理将公共服务的控制权划归官僚精英；新公共管理又将公共服务的控制权转移到市场精英的手中。不可否认，公共服务中民主与效率的冲突确实存在，但资本主义公共服务民主化的根本障碍却不在于此。对于资产阶级而言，公共服务的发展只不过是通过展现国家公共性来维持阶级统治的工具，并且在实践中也确实取得了积极效果。但是，国家公共服务职能的发展也会为资产阶级带来负面影响，因为公共服务的存在就意味着打破私有制和市场机制在经济资源配置方面的独占权，而公共服务的范围与水平越是扩展就意味着私有制和市场机制在经济生活中所起的作用将越是受限。事实上，对公共服务与资本主义生产关系之间的对立，西方学者早有认识。马歇尔就曾指出，代表着国家福利体系的公民社会权利“与资本主义的阶级体系在20世纪处于敌对状态之中”。[3]从根本上说，这是趋向于降低经济不平等的公共服务与趋向于加深经济不平等的资本主义生产关系之间的冲突。既然公共服务是一把双刃剑，那么它的控制权自然就只能掌握在资产阶级而非广大劳动群众的手中。

相较于资本主义公共服务对民主化的抵制，社会主义国家的情况应该正好相反。马克思主义的国家与社会关系理论指出，国家不是从来就有的，也不会永远存在下去。作为从社会分离出来的阶级统治工具，经济层面上阶级的最终消失也将导致政治层面上国家的最终消失。所有的国家都承担着两种基本职能：阶级统治与公共管理。在国家消失的过程中，阶级统治职能将随之消失，但公共管理职能却不会消失而是实现向社会的回归。也就是说，只有当社会能够独立承担目前由国家专门执行的公共管理职能时，公共管理才具备消亡的条件。按照历史唯物主义的观点，既然社会主义国家是阶级国家的最后形态，那么它就肩负着通过培育社会自治能力来推动国家走向消亡的历史使命。而基于辩证唯物主义的观点，社会自治能力并不是先验性的存在，公民只能在参与公共管理的实践过程中逐步得到培养。正如参与民主理论家卡罗尔·佩特曼所指出的：民主参与的主要功能就是教育功能，最广义上的教育功能包括心理方面和民主技能、程序的获得。通过参与实践本身，人们可以获得维持政治参与所需要的品质。[4]这意味着包含公民直接参与的民主应被确立为社会主义国家在公共管理活动中始终追求的价值规范，公共服务自然也不例外。这也意味着社会主义公共服务体系必须实现包含公民直接参与的民主与服务效率之间的共容。对此，近30年来兴起的参与型公共服务理念的观点值得借鉴，它有两个关于实现公共服务民主化的基本主张：

第一，要解决公共服务中公民参与的广度与服务效率之间冲突的问题，就必须充分完善社区层次的基层公民参与体系。在现代民族国家让所有公民都成为政治代表并同时参与公共事务的决策确实不具备可行性，但突破代议制度的局限在社会领域中却能够找到更为广阔的参与空间。美国学者登哈特夫妇就认为，许多公民实际上都不是把自己的时间花在选举或政党政治上，而是参与一种新型的政治活动，即在街坊邻里、工作团体和社团内从事一些以公民为基础的“草根”活动。[5]（P32）这些基层的参与实践与国家层面上的政治参与一样能够起到教育功能，但是却可以容纳“远为多数的人们”。

第二，要解决公共服务中公民参与的深度与服务效率之间冲突的问题，就必须让政府角色由执行者、控制者转变为帮助者。诚然，多数公民都缺乏处理专业技术问题所需要的知识，但这并不构成政府包办一切的理由。政府在促进公民参与的过程中既不能成为价值中立的执行者，也不能化身全能的控制者，而是应当成为扩大公民参与的帮助者。作为帮助者的政府不仅要向公民下放权力，而且还要与后者分享知识，循序渐进地培养公民的自治能力。需要说明的是，分享知识并非要将所有的公民都培养成专家，而是要将复杂的专业问题用通俗易懂的话语向公民解释清楚，让后者掌握足够的信息开展讨论。正如有学者说过，行政官僚“负有将那些危若累卵的社会问题和道德问题从它们被裹在其中的混杂科学数据资料和法律体系中梳理出来的基本责任。 ”[5]（P92）

尽管参与型公共服务理念缘起于西方国家，但阶级性质的差异决定了上述理论设想只有在社会主义国家才具备可行性。也正是因为始终坚持对资本主义国家的肯定，才导致那些参与型公共服务的支持者虽然提出了美好设想，却无法想象如何才能让政府心甘情愿地放弃权力去充当公民参与的帮助者。

总之，社会主义国家所肩负的历史使命决定了它必须在公共服务中贯彻民主，积极推动公民参与，而充分开发社区自治体系以及转变政府角色是将公共服务民主化落到实处的关键。

三、结语

按照马克思、恩格斯最初的设想，社会主义国家本不应该出现制度性民生问题，但特殊的国情决定了在中国特色社会主义建设的过程中仍需长期面对制度性民生问题存在的现实。历史经验表明，源于不平等生产关系的制度性民生问题会带来严重的政治后果，资本主义国家如此，社会主义国家也不例外。因此，中国特色社会主义公共服务必须以缓解制度性民生问题为首要的建设目标，这就是本文中“保民生”的含义。与资本主义国家相比，中国特色社会主义公共服务的独特之处就在于应当实现手段的民主化，即广大劳动群众不仅是公共服务的对象，同时也要成为公共服务的主人。尽管从阶级性质的角度来看公共服务民主化只有在社会主义国家才具备可能性，要使可能转变为可行仍需要相应条件的支撑。在此基础上，社区自治体系的开发和以成为公民参与帮助者为目标的政府角色转型正是本文中“兴民主”的含义。综上所述，在推进中国特色社会主义公共服务体制发展的过程中，既不能以“保民生”为借口排斥公民自治，也不能以“兴民主”为借口漠视服务效率，惟有将作为目标的“保民生”与作为手段的“兴民主”统一起来才称得上是社会主义的公共服务。

[1]孙中山﹒三民主义[M].北京：中国长安出版社，2011.159.

[2]左丘明.左传·宣公十二年[M].河南：中州古籍出版社，2011.78.

[3]郭忠华，刘训练﹒公民身份与社会阶级[M].南京：江苏人民出版社，2007.33.

[4]卡罗尔·佩特曼﹒参与和民主理论[M].陈尧，译﹒上海：上海世纪出版集团，2006.(序言)9.

[5]珍妮特·V·登哈特，罗伯特·B·登哈特．新公共服务：服务，而不是掌舵[M]．丁煌,译．北京：中国人民大学出版社．2004.