民间金融中系统性风险的法律防范

一、何谓系统性风险

轰动世界的2008年经济危机已渐落帷幕，但各国对于危机的反思尚未停止。系统性风险与金融不稳定、经济危机等词汇并列出现在各国的学术研究之中，并被广泛提及，成为总结此次危机经验教训的关键和预防下轮危机防范的重点。

何谓系统性风险，目前尚未统一定义。2008年金融危机后，FSB、IMF&BIS（2009）把系统性风险定义为金融系统的整体或部分减值而产生的、可能给实体经济造成潜在负面经济后果的金融行业崩溃的风险。Schwarcz 将金融系统性风险（financial systemic risk）解释为整个金融和实体经济领域同时发生一系列损失的可能性；[1]193-249或者是整个金融体系崩溃或丧失功能的或然性。

系统性风险目前虽无统一定义，但可以从几个方面来界定：首先，系统性风险强调的是对整个金融系统的影响，而不是单个金融机构的运行，强调是整个宏观经济环境和金融市场的稳定；其次，系统性风险具有溢出效应，具有风险的传染性和放大性，可以从单个或部分金融机构的风险传染给整个金融系统，最终造成整个金融系统的失效，引发经济危机；再次，系统性风险会使不相关的第三方遭受损失，将其卷入危机之中并遭受一定的破坏，使第三方承担本不应该承担的成本。系统性风险与单个金融机构风险或个体风险相比，具有复杂性、突发性、传染快、波及广、危害大几大特征。

我国的金融市场存在“二元结构”，在正规金融体系之外，还存在规模庞大的民间金融市场，系统性风险不仅仅会发生在正规金融体系内，不受监管的民间金融市场发生系统性风险的可能性更大。民间金融的系统性风险是指在民间金融市场中，由单个民间金融机构的行为引发的，具有传染和扩大效应，并最终导致整个民间金融市场失效的风险，且这种风险可能传染给正规金融体系，并最终造成整个金融体系的失效。

二、民间金融系统性风险的生成条件和风险因素

（一）民间金融的发展为系统性风险产生创造条件

1.民间金融资金规模越来越大

民间金融作为正规金融的补充，其规模一直被认为是有限的,因此法律对于民间金融没有给予足够的关注。时至今日，民间金融的规模已不可小觑，中国人民银行统计资料显示，2011年上半年我国社会融资规模为7.76万亿元，而同期银行新增人民币贷款为4.17万亿元，银行贷款占社会融资规模比例继续降低。由此可以看出，民间金融涉及的规模庞大，其已经不是对正规金融的补充，而是达到了能与正规金融相竞争的规模。

2.民间金融的组织形式不断创新

在金融创新的环境下，民间金融的组织形式也在不断变化，开始向组织化、机构化发展，同时出现了一些不同于传统机构的新型组织形式，例如P2P网络贷款。P2P网络贷款是由网贷平台发布贷款信息，由借款人和贷款人直接交易从而摒除银行的参与，是民间借贷的一种新的形式。由于贷款门槛低、无担保、放款快、费用低等特点，P2P网络贷款受到了很多人的欢迎，目前已经发展成为最受欢迎的贷款渠道之一。截止2012年，已经有数百家网络贷款平台成立，在众多的网络贷款平台中，发展较快的有人人贷、拍拍贷、宜信等。

3.民间金融机构规模激增

民间金融的快速发展除通过资金规模可以反映出来外，还表现为民间金融机构的增多。近些年来，正规金融难以满足中小企业持续增加的融资需求，企业只好转向民间金融机构寻求帮助，从而刺激了民间金融机构的迅速增多。以地下钱庄为例，地下钱庄栖居中国金融体系的模糊地带无人监管，多为无照经营，规模也较小，其多会在地方报纸上以较小的版面发布小广告，广告内容也隐晦不清，多使用“提供快捷资金，解决资金困难”等字眼。但近两三年来，他们则变得毫无顾忌，不仅广告内容更为直白，而且篇幅大、位置醒目且随处可见。对难以从政府主导的正规银行贷到资金的民营中小企业来说，地下钱庄是一个极其重要的信贷来源。[2]除地下钱庄外，其他民间金融机构的规模也在迅速扩大。

4.民间金融机构与正规金融机构之间的联系更加紧密

在金融管制、资金垄断下，民间金融中的资金多投向中小企业。大型国企能以低廉利率从银行获得大笔贷款，中小民企则普遍通过民间金融机构获得资金，形成金融“双轨制”。从这点上看，民间金融与正规金融属于井水不犯河水，二者各自面对不同的客户群体，发挥各自的作用。然而在金融创新的推动下，正规金融利用创新逃离监管的冲动愈发强烈，特别是看到民间金融由于缺乏监管而存在的巨大盈利空间，导致正规金融的资金不断流入民间金融体系。例如民间金融的高利率促使许多通过正规金融获得的贷款改变原来的用途，而用来发放高利贷，一些大型国企也利用其从银行获得的低息贷款投放到民间金融市场来获得利差。这些都导致了民间金融与正规金融的联系紧密，一旦民间金融市场出现风险，很容易波及正规金融体系。

（二）民间金融系统性风险的风险因素

1.高利贷资金链断裂

在信贷紧缩、楼市调控背景下，一方面是中小企业贷款难，另一方面是民间投资受阻，在这双重力量的夹击下，民间借贷中的“黑色成分”——高利贷增多，高息民间借贷正呈现出全国蔓延的趋势，仅浙江民间资本就高达万亿元。小额贷款公司、担保公司、典当行和个人之间放贷，成为民间借贷流通的主要途径。月息回报超高，疯狂的民间借贷背后隐藏着巨大风险。曾经因高利贷泛滥而成为“宝马县”的江苏省泗洪县，在借贷大户“跑路”、停止付息后，出现高利贷市场崩盘情况，众多放贷人血本无归。[3]温州老板因为欠下高利贷无力偿还而跑路更不是新闻，几乎每天都会有报道称某企业老板下落不明，留下巨额债务尚未偿还。

疯狂的高利贷同时也源源不断的流向房地产市场。受民间高利的鼓动，许多人将自有资金投入到房地产之中，这虽在一定程度上缓解了房地产企业，特别是中小房地产企业的融资难的问题，但是也导致了地方房地产产业的不健康发展，催生了一些所谓的“鬼城”。高利贷资金断裂，造成投资人血本无归，由于其资金规模大，影响范围广，已经发展为区域性风险，如不加控制和疏导，极有可能演变为系统性风险。

2.非法集资等对金融秩序的破坏

民间金融由于缺乏监管，导致民间金融市场中鱼龙混杂，不少不法分子妄图在不受监管的民间金融市场中浑水摸鱼，非法集资、金融诈骗活动层出不穷。非法集资依靠口头承诺和高利贷的诱惑来吸引投资者，风险极大。一旦投资失败或者债权人跑路，牵涉面非常广，债权人可能采取一些不理性的方式来保障债权的实现，这对我国正常的金融秩序有着极大的破坏力。此外，民间金融中非法集资的风险具有传染性和扩大性，对于一些发生在区域内的非法集资案件，其投资者可能来自于全国各地，个别地方的危机可能引发整个民间金融市场风险集体爆发。且非法集资的资金不仅仅在本区域内流动，很大部分成为游资在全国范围内游窜，吹大全国的资产价格泡沫，对经济和金融秩序造成冲击。[4]

随着科技的进步，非法集资的手段越来越多样化，风险范围也不断扩大。以P2P网络贷款为例，其本是民间金融的创新形式，如果规范发展可以部分解决我国因正规金融垄断所造成的金融排斥问题，但其同样也可以成为非法集资、骗资的一种新型手段，之前爆发的“淘金贷”案件，就是不法分子利用网络贷款平台的幌子进行骗资，这种形式的非法金融活动的影响力相对于传统的区域性的非法集资更大，破坏力也更强。

3.大规模的倒会事件

民间标会，是一种群众性互助融资组织，在中国沿海地区广泛存在，其主要是为了亲友邻居间互助筹措资金，积少成多的一种理财方式。然而近年来，民间标会逐渐变味，在高额利息的诱惑下，从低息互助筹资走向了高利贷。当高额回报无法继续时，即发生卷款潜逃的“跑会”、“倒会”事件，并引发“多米诺”效应。2011年，福建省福鼎市发生倒会事件，涉及人员多达6000多人，资金规模1.9亿，对我国金融秩序的稳定造成了极大的冲击。此外，据不完全统计，福建省沙县市民间“标会”体外循环的资金达5.2亿元至5.8亿元；福建省宁德市民间“标会”资金约占居民收入总额的三分之一多；福建省长乐市的“十八姐妹标会”，专门以妇女为诈骗对象，聚敛近亿元资金后宣布“倒会”。大批入会者因为投资被吞没而接连上访，当地金融秩序和农村社会稳定受到严重威胁。[5]

倒会造成的“三角债”、“多角债”问题依靠民事诉讼程序很难解决。由于互助会的规模不断扩大，会员之间也由原来的亲友邻居变成了陌生人，还有结构复杂的会套会，该会的“会头”成为了另一个会的“会脚”，因此一旦某个会发生倒会风波，势必会传染给其他的会，最终造成倒会的多米诺效应。倒会的传染性和风险扩大性都是造成民间金融系统性风险的隐患，增加了民间金融体系的脆弱性。[6]117如果不加治理，同样具有演变为区域性风险和系统性风险的可能。

三、民间金融系统性风险的产生原因

（一）民间金融市场存在失灵

金融体系的正常运转和功能实现是建立在市场有效性和信息对称的假设之上的，但民间金融与正规金融一样存在市场失灵的情况，而且在现实生活中，民间金融市场的自发性和混乱性，使其失灵的情况比正规金融更加严重。在民间金融活动中，熟人之间的民间借贷是最为简易的形式，由于其多发生在亲友相邻之间，借贷双方对于对方的信息都比较了解，因此相对于正规金融机构来说，亲友间的民间借贷具有信息优势，可以有效解决信息不对称的问题。我国民间借贷的逻辑是如果家庭预算存在缺口，就去寻求外援融资，外援融资的次序是熟人的无息借贷，国家官方的信贷支持以及前两者不可得情况下的高息借贷。[7]133可见民间借贷是首要选择。但民间金融活动日渐复杂，交易双方之间也从传统的亲友、相邻变成了不相干的陌生人，且在金融创新的情形下，民间金融的交易更是突破了地域的限制，借贷双方之间的信息获取变得困难，信息成本增大而产生信息不对称问题，进而导致逆向选择和道德风险，在这点上民间金融与正规金融的并无区别。同时信息的不对称会带来挤兑风险和传染效应，一旦发生风险，即使该风险是区域性的，但是也会产生“蝴蝶效应”，其他各区域的民间金融的参与者会害怕投资失败，纷纷要求撤回资金，发生挤兑风险，最终导致一连串的民间金融机构陷入危机之中。

（二）民间金融自身的脆弱性

民间金融有着正规金融所不具备的优势，但同时也存在自身的脆弱性。这种脆弱性表现为两个方面，一是由于民间金融机构规模扩大之后，从简单形式的借贷发展到高级形态的民间金融之后导致的“规模负效应”。民间金融的信息优势和契约执行优势地发挥，需要将民间金融的规模限定在一定的范围之内，但对于民间金融中一些有组织机构、高级形态的民间金融组织，信息优势不复存在，声誉惩罚和人格化契约难以发挥作用，违约变得简单而又平常，且风险半径也在扩大，最终可能导致区域性风险。另一方面是民间金融创新加剧，使民间金融具备了金融机构内生的脆弱性，主要表现为期限错配和高杠杆率。民间资本源源不断流向房地产这些行业，而民间金融机构吸收的一般是短期资金投入，借短贷长造成的期限错配导致一旦贷款回收出现问题，就会给金融机构的稳定带来威胁。民间金融机构的高杠杆率也是导致系统性风险的另一原因，以温州民间金融体系为例，部分企业的高杠杆率是其存在的突出问题之一，2011年温州市GDP 为3350亿元，各项贷款余额为6195亿元，贷款余额占GDP的比重接近200%，明显高于全国平均水平。[8]民间金融的高杠率导致了民间金融机构自身的脆弱性，一旦发生危机，其扩大效应会给整个地区的金融稳定带来影响。

（三）民间金融缺乏法律监管

民间金融缺乏法律监管，是造成民间金融野蛮生长，乱象丛生的关键因素之一。长期以来，我国的立法活动都有意无意地将民间金融排除在外，民间金融没有获得应有的合法地位，各种形式的非法集资、骗资案件层出不穷。民间金融中的危机不仅仅引起了全民、全社会的关注，也引起了政府的关注，但对于民间金融一直未有相应的法律制度出台。监管的缺位导致了民间金融主体的违法成本低，民间金融机构的收益与风险、责任严重不对称。虽然目前政府没有对民间金融承担明示的担保责任，但一旦发生较大范围的民间金融违法犯罪活动，为防止出现群体性事件影响社会的安定，最终还是由政府承担责任，可以说，政府对于民间金融承担的是一种隐形的担保。既然民间金融与正规金融一样，都由政府承担最终的责任，其享受同样的权利就要接受同样的监管。

（四）市场主体的非理性

经济学中把市场上的参与者都假定为理性的自然人，每个人都为了自身利益的最大化从事活动，但是在金融市场上，市场主体却存在非理性，主要表现为“羊群效应”，也就是从众心理。特别是在民间金融市场上，缺乏监管造成的民间借贷高利促使不少人以身犯险，除了超高利率的诱惑，还存在着从众心理，迷信“法不责众”。在民间金融投资中，也表现出较强的跟风心理，一小部分人从事的活动，会引致大多数人纷纷效仿。在混乱的民间金融市场中，许多投资者并不了解自己所参与的金融行为的性质，也不了解所投资企业的详细信息，信息的获得主要依靠“小道消息”、“内部消息”等，因而一旦某个民间金融机构出现危机，投资人很难做出自己的正确判断，如果有人撤出资金，其他人势必效仿，从而引发“挤兑”风潮。此外，恐慌心理的蔓延会导致许多原本不相关的企业也卷入其中，最终造成大范围的企业资金支付困难，进而演变为区域性或系统性风险。

四、防范民间金融系统性风险的法律对策

（一）通过立法确立民间金融机构的合法地位

民间金融在我国作用巨大，在解决中小企业融资困难方面发挥着不能替代的作用。然而我国目前的法律制度对民间金融进行严格的限制，甚至否认民间金融的合法地位，导致民间金融丧失了其合法化和阳光化运行的空间，转为地下活动，成为我国金融市场中的不稳定因素。赋予民间金融正当法律地位指的是要消除对民间金融的压制政策，确立其作为金融形式存在的正当性和合法性。我国央行已于2008年8月15日首次表态支持民间融资合法化。[9]107但现存的一些部门规章，如《贷款通则》、《非法金融机构和非法金融业务活动取缔办法》等仍然以“中国人民银行批准与否”作为认定一个金融机构是否为非法金融机构或是否从事非法金融业务活动的标准，由于我国目前民间金融中的大部分机构和业务都没有经过中国人民银行批准，因此都被认定为非法的金融机构和非法的金融业务。这些规定不仅否定了民间金融的积极作用，而且缺乏政策引导和法律规范，使民间金融向地下发展，易发生金融风险。

因而，要防范民间金融的系统性风险，首先要在法律上确定民间金融的合法地位，明晰民间金融中的财产权和法律保护，从而创造有效率使用资源的激励。[10]277对于现有的民间金融机构要分类处理，对于应该规范发展的赋予保护，对于“黑色金融”等严格取缔，进而规范我国民间金融市场。例如对于褒贬不一的标会，可以区分为“互助性标会”和“投机性标会”，对于互助性标会应该给予肯定和保护，对于投机性标会要严格控制。

（二）建立民间金融系统性风险的监测制度

虽然目前我国金融市场的风险尚处于可控的范围之内，但防范系统性风险的意识仍不可松懈，存在发生系统性风险的可能性，特别是民间金融市场，如果不加以防范，极有可能发生区域性风险和系统性风险。因此，我国需要建立民间金融系统性风险的监测制度，特别是民间借贷，目前正处于最不受监管的状态，因此要考虑建立民间借贷监测机构，对于民间借贷的利率水平、资金规模、资金流向等进行监测，对借贷行为进行分析。一旦发现其资金规模过大或者资金流向不明，则可以及时采取措施，从而预防风险的积累和扩散。

由于民间借贷涉及的范围广，民间金融机构和业务较为分散，如果要建立全国范围内的监测机构不太现实，可行的做法是先建立地区民间借贷监测机构，对区域内的民间借贷活动进行监测。为规范民间借贷行为，现在各地建立民间借贷登记服务中心，可以由民间借贷服务中心来承担民间借贷的监测职责，同时各地民间借贷登记服务中心要逐步实现信息共享，以适应民间借贷参与主体具有全国性的特点。

民间金融的系统性风险监测重点应放在具有系统重要性的民间金融机构上，例如，有组织机构的小额贷款公司、网络贷款平台、私人钱庄、规模较大的标会、典当行以及担保公司等等。这些机构由于规模大，参与主体多，能够引发区域性风险的可能性也较大，因此也是防范系统性风险的重点监测对象。

（三）加强对民间金融的监管

将民间金融机构纳入监管体系之中用以防范其可能产生的系统性风险是行之有效的途径之一。对于民间金融的监管应与民间金融监测一致，其监管的对象应该集中于规模化、组织化的民间金融机构或全国性的民间金融机构，传统的亲友之间的民间借贷、互助性的标会则不属于民间金融的监管对象，应该保留其自由的地位，主要依靠私法约束。对民间金融机构实行差异化的监管措施，针对不同的民间金融机构，设置不同的准入标准、资本充足率等等限制。

强化对民间金融机构和业务的监管，首先要确立监管机构。从目前我国民间金融的发展状况来看，设立全国统一的监管机构困难较大，其监管职责应主要由地方金融监管机构负责，即地方银监局，其主要的职责是制定民间金融法规，审查批准民间金融组织的市场准入和退出、民间金融业务的审查和批准，掌握民间金融的资金量、利率水平、交易对象，对民间金融违规行为进行调查与处罚，管理并指导民间金融行业协会开展活动。

银监会作为监测民间金融系统性风险的中央机构，要负责全国范围内民间金融活动的动态监测，根据地方银监局提供的监测数据作出分析并制定政策，引导民间金融的资金流向正确的方向，促进民间金融的有序发展，对于地方出现的民间金融风险要及时控制。银监会要指导民间金融和正规金融之间建立有效的防火墙，强化金融机构自身风险管理。

民间金融的监管不能仅依靠银监会的力量，其他金融监管机构也应参与其中，统筹监管政策，明确监管主体及分工，各机构通力合作，共同防范民间金融风险的爆发。同时要加强行业协会的监管作用，发挥其治理机制来监督、仲裁和执行相应的惩罚机制来约束民间金融主体的行为。[11]107

（四）建立民间金融保险制度

民间金融易发风险，一方面是由于民间金融缺乏法律规制，另一方面是由于民间金融活动中的投资者缺乏稳定的心理预期，一旦出现风险易产生挤兑效应。从目前来看，政府虽然没有明示对民间金融活动的担保责任，但如果出现较大范围的民间金融风险，最后仍然是由政府买单。与其如此，不如将政府的担保责任由隐性转为显性，通过立法明确政府对民间金融活动应该承担的职责。存款保险制是金融安全网的重要一环，民间金融应建立存款保险制度，一方面可以为民间金融机构发展创造公平竞争环境，促进其为民营企业、小微企业提供更好金融服务，另一方面可以通过存款保险制度的差别费率、早期纠正等风险控制机制，及时防范、约束经营不善民营机构的潜在风险。

（五）严厉打击高利贷等金融犯罪

高利贷是我国民间金融中的黑色部分，应该坚决予以摒除。高利贷对于民间金融的有序发展有极大的破坏作用，从各地爆发的民间借贷危机中可以看出，高利贷是危机的罪魁祸首。打击高利贷是防范民间金融系统性风险的重点任务，对于民间金融活动中的利率水平要进行重点监测，确保各项金融活动都严守法律关于利率限制的规定。同时，对于民间金融机构，还是应该将其定位在只贷不存的金融机构，如果放任民间金融吸储，其风险是难以控制的。对于以各种投资名义进行的集资活动要进行甄别，对于不符合法律规定的、非法集资行为要进行严厉打击；对于从事洗钱和其他犯罪的地下钱庄要进行整顿取缔，确保民间金融的有序健康发展。

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[5]邱景辉.惠安“地下钱庄”倒会案[N/OL].(2013-05-06).http://xm.ifeng.com/caijing/xiamen_2012_04/27/191898_0.shtml.

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