论人大释法及其与香港特区司法终审权的衔接

2013-04-11

海峡法学 2013年3期

自1997年我国对香港恢复行使主权以来，香港地区实现了持续的繁荣与稳定，这既是“一国两制”的成功试验，亦得益于香港地区良好的法治传统。《中华人民共和国香港特别行政区基本法》（以下简称为《香港特区基本法》）在“一国两制”的构想下，将循序渐进地建立起适合香港特区的政治体制，实现以行政权为主导的政府构架。“一国两制”下的香港特区享有诸多自治权力，其中就包括对实现香港法治相当重要的“司法终审权”。

香港特区十多年来的发展使我们看到“一国两制”的构想在实践中并非一帆风顺，尤其在大陆与香港特区的法律对接机制方面一直存在着一些难以理顺的情况，而其中又以全国人大常委会的释法引起的争议最为巨大。①本文试图通过对人大释法这一机制的探讨来检视两地释法机制的衔接问题。

一、全国人大常委会与基本法委员会在人大释法中的定位和作用

《中华人民共和国宪法》（以下简称为《宪法》）第31条规定：“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定”，《宪法》第67条第（4）款授予了全国人大常委会 “解释法律”的权力；而《香港特区基本法》第158条第（1）款更加明确地规定：“本法的解释权属于全国人民代表大会常务委员会”。由此可见，全国人大常委会对基本法的解释权无论在宪法层面还是在基本法层面上都有着不可动摇的地位。既然人大释法具有如此清晰的宪法和基本法依据，缘何又屡屡受到质疑呢？这主要是因为在“一国两制”的实践中，大陆和香港特区出于各自的法律传统对基本法的理解，甚至是对“一国两制”的理解出现了偏差。

（一）全国人大常委会在人大释法中的定位和作用

在香港特区所沿袭的普通法制度下，之所以会不断质疑全国人大常委会的释法行为，可能并非是因为全国人大常委会对基本法的解释内容存在问题，而是全国人大常委会的解释行为和解释方式在普通法制度下难以为香港特区所接受。由法院里的法官来独立解释法律在普通法的传统中源远流长，而由立法机关来解释法律则与普通法的传统格格不入。②原因很清楚，法官解释法律更容易站在公正的立场上，而作为立法机关的议会往往容易被党派、激情等非理性因素所控制，难以保证解释法律的独立性与公正性。因此综观世界各国，拥有解释法律权力的立法机关可谓寥寥无几，而这应当是香港特区法院曾经不断试图挑战人大释法的主要原因之一。虽然在判决意见中特区法院并没有正面回应立法机关解释法律的资格问题，但是这一问题实际上已经明显背离了普通法的传统，不可能不为深谙普通法的香港特区法官们所觉察。

全国人大常委会是全国人大的常设机关，也是我国主要的立法机关。与其他国家机关一样，全国人大常委会在中国共产党的领导下开展工作。执政党的意志透过全国人大常委会的各项工作得以体现。全国人大常委会除了是立法机关外，还代表着国家主权。因此，在基本法的解释中，全国人大常委会不仅是一个最高层次的法律解释者，同时还代表着最高的政治权威。

一旦认识到全国人大常委会的以上特征，就可以解释为什么最高人民法院不能代替全国人大常委会释法。按照普通法上的传统，由上级法院对下级法院的判决进行审查是常态，但是这样的安排其实并不适合于我国的宪法体制。《香港特区基本法》第158条第（3）款在香港特区终审法院的解释权上规定：“香港特别行政区法院在审理案件时需要对本法关于中央人民政府管理的事务或中央和香港特别行政区关系的条款进行解释，而该条款的解释又影响到案件的判决，在对该案件作出不可上诉的终局判决前，应由香港特别行政区终审法院请全国人民代表大会常务委员会对有关条款作出解释。”从本条的规定可以看出，人大释法将主要涉及“中央人民政府管理的事务”与“中央和特别行政区关系”的条款。实际上这些条款在大陆的宪法体制内已经超越了司法机关司法解释的范围。我国宪法只授权全国人大、全国人大常委会和国务院去处理和协调中央与地方的关系，③因此从宪法文本上很容易看到如果由最高人民法院通过司法解释去处理基本法中涉及“中央人民政府管理的事务”与“中央和特别行政区关系”的条款实际上是违背大陆宪法体制的，而作为地方行政区域内的香港特区法院当然也不适合处理此类问题。

笔者也看到其他的论者从不同的角度来阐释人大释法的合理性，但是本文所揭示的人大释法与我国宪法体制的关系实际上经常被学者们忽视，而围绕法条上的规范主义解释路径对于香港特区的普通法法官而言则是漏洞百出，经不起理性推理。④

（二）基本法委员会在人大释法中的定位和作用

从制度层面来讲，大陆和香港特区除了法律体系不同以外，还有一个很重要的区别，那便是香港特区实行的是与大陆不同的一套政治制度。在这套政治制度下，虽然特区终审法院依旧保持司法独立，与政治保持相当距离，但是特区法院仍无法完全摆脱政治的潜在影响。法律制度与政治制度不可能截然分开，因此，纵然香港有长久的法治传统，但法治必须浸透在民主政治的环境中才能获得生命力。缺乏民主制度，所谓的司法独立除了会渐渐走向司法专制外，别无他途。[1]全国人大常委会解释基本法时，面临的不仅仅是法律上的难题，更有政治上的挑战。如何能在两种不同政治制度中寻找到双方都能接受的法律制度上的契合点，这绝非短时所能解决的问题。

为了能够使全国人大常委会解释基本法时充分考虑特区的社情民意，减轻释法带来的政治压力，《香港特区基本法》第158条第（4）款规定“全国人民代表大会常务委员会在对本法进行解释前，征询其所属的香港特别行政区基本法委员会的意见”。这项规定看起来似乎没有什么特别之处，但如果联系到大陆的宪法体制的话，其意义就非同一般了。作为大陆宪法体制内最高权力机关的常设机关，全国人大常委会的权力几乎是不受限制，也无须在解释普通法律之前去咨询其他国家机关的意见，但基本法委员会却是一个例外。从字面上来看，《香港特区基本法》第158条第（4）款是对全国人大常委会解释基本法这项权力的程序性限制；但是，这项前置的程序性限制能够对全国人大常委会的解释权施加多大的实质影响呢？这个问题基本法并未给予明确回答。立法者在制定这一条款时采用了模糊处理的手法，使得我们无法从条文本身去衡量基本法委员会在解释基本法问题上的权重。

按照基本法和全国人民代表大会关于设立全国人大常委会香港基本法委员会的决定，香港基本法委员会的任务是：就有关《香港特区基本法》第17条、第18条、第158条、第159条实施中的问题进行研究，并向全国人大常委会提供意见。这里关于基本法委员会职责的规定显然是为全国人大常委会提供咨询性意见而不是决定性意见。而从立法意图上来看，将咨询基本法委员会的意见作为强制性的前置程序列入《香港特区基本法》第158条，则又不能不使我们认为全国人大常委会对于基本法委员会的意见将会给予相当的重视与尊重。

既然人大释法过程中基本法委员会的意见相当重要，那么《香港特区基本法》第158条第（4）款的规定在赋予基本法委员会一定权限的时候，实际上忽视了该委员会所要承担的政治功能。作为解释基本法的两个机关——全国人大常委会与香港终审法院——之间的衔接机构，基本法委员会通过基本法第158条第（4）款的模糊规定实际上被给予了相当程度的政治责任豁免。正是这种政治责任豁免在某种程度上加深了人大释法与香港司法终审权之间的裂隙。

应当看到，终审法院不论如何秉持法治与司法独立的精神，其总要受到香港本地政治和地方主义的影响；但是全国人大常委会的释法活动则超脱于香港本地政治的局限，能够从全国大局出发对基本法进行解释。在基本法中设置征询特区基本法委员会意见的条款，是对于特区自治与司法终审权的相当尊重，惟在全国人大常委会解释基本法的过程中需要对基本法委员会的权责进行进一步地明晰，以提高其作为两地法制衔接中的桥梁地位。

二、国家结构形式视野下的人大释法与香港特区的司法终审权

国家结构形式是指一个国家的整体与其组成部分之间，中央和地方之间的相互关系。国家结构形式所要解决的问题，是如何划分国家的领土，以及如何规范国家整体和组成部分，中央和地方之间的权限问题。一般来说，大致有两种关于国家结构形式的划分：单一制和联邦制。我国的国家结构形式属于单一制应当是共识，但是套用经典的单一制模式去解释中央与香港特区的关系也存在着值得进一步反思的问题。

在一般的单一制模式下，国家的法制统一是中央政府要努力追求的统治目标，但是在基本法中我们将司法终审权授予了特区政府。虽然基本法圈定的特区法院的终审权并不涉及“中央人民政府管理的事务”与“中央和特别行政区关系”，但是很明显法条上的这种对于中央与地方关系的模糊规定不可能不受到持续关注与挑战。这个领域的问题触及基本法的根本运作，也是人大释法与特区司法终审权的聚焦点。

应该看到，中国大陆在处理中央与地方的关系上运用最多的并非是宪法和法律条款，而是经济调控、人事任命、内部协调等手段，这些手段的运用在大陆虽然由来已久，但近年来也表现出相当的局限性。[2]而将这些问题置于高度法治化的香港特区，由于缺乏运用宪法和法律处理央地关系的经验，基本法关于如何处理中央与香港特区的关系又是语焉不详，导致人大最初释法时所运用的程序、规则、方式等问题受到了一些质疑。反观香港特区法院，也没有处理中央政府与特区关系的经验，只能凭借普通法法官们对基本法字面含义的理解来“摸着石头过河”，因此自然也催生其与人大释法之间的裂痕。

《香港特区基本法》第158条第（3）款规定的“范围条件”在字面上似乎赋予了特区法院以极大的自由裁量权来判定一个案件是否属于需要提请人大释法的情况。“吴嘉玲案”的判决意见则充分显示了特区法院在解释《香港特区基本法》第158条第（3）款时的随意性及其对于自身管辖权扩张的“强烈”愿望。⑤就特区法院被授予的司法终审权范围来看，其甚至远超联邦制国家下的联邦单位；但这种对司法终审权的广泛授权为人大释法设置了重重障碍，使得人大释法工作进则容易引起干涉香港法制的议论，退则容易放弃基本法赋予全国人大常委会的解释权。这种进退两难的局面需要双方在处理《香港特区基本法》第158条第（3）款时保持高度克制与互相尊重，在具体的案件中逐步探索人大释法的顺畅通道。2001年的“庄丰源案”和2011年的“刚果金案”就是双方对如何准确适用《香港特区基本法》第158条第（3）款的有益探索。在“庄丰源案”中虽然中央政府也认为特区法院的解释与基本法的规定存在不一致，但保持了高度克制，并没有主动释法；而在“刚果金案”中，特区终审法院则通过详细论证，最终主动向人大提请释法。

三、人大释法与基本法的修改

作为宪制性法律的基本法自然有许多概括性的模糊条款，这为香港特区法院提供了相对广阔的释法空间。[3]9但是按照普通法的解释规则，[4]39-50特区法院的释法空间亦不可能推至无限，其必然要符合和回应法律的稳定性和可预期性要求。同理，全国人大常委会的释法活动虽然最具权威性，但也是有限度的，其也不可能为了单纯追求短期的社会效果而去曲解基本法。人大释法总是有一定限度的，当超越了合理的限度之后，释法本身的合法性就会遭到质疑，因此权衡释法和修法的界限亦是基本法解释中值得注意的问题。

如果说人大释法是对特区终审法院的判决施加法律解释层面的制约，那么基本法本身的修改便形成了对特区法院释法的外部制约。《香港特区基本法》第159条第（2）款列举了修改提案的主体，包括全国人大常委会、国务院和特区政府，同时对特区政府的提案权进行了严格的限制，即香港特别行政区的修改议案须经香港特别行政区的全国人民代表大会代表三分之二多数、香港特别行政区立法会全体议员三分之二多数和香港特别行政区行政长官同意后，交由香港特别行政区出席全国人民代表大会的代表团向全国人民代表大会提出。

从基本法修改提案的主体来看，中央政府对特区基本法的修改是具有明显主动权的，国务院和全国人大常委会都是提案主体。按照大陆修改法律的机制，笔者认为，一旦这两个主体提出修改基本法，一般情况下都能被全国人大通过。因此，或许可以这样说，《香港特区基本法》的修改权是由中央政府高度掌控的，而透过修改基本法的权力，特区法院的司法终审权会受到严格的外部控制。中央政府之所以在对香港恢复行使主权后未动用基本法修改权，既是对特区高度自治权的尊重，亦是对终审法院判决的尊重。

《香港特区基本法》第159条虽然也规定了修改提案可以经特区政府提出，但是这一路径实际上受到了严格的限制。要满足提案条件并不容易，即使提案成功，也未必能在全国人大上通过。对特区政府修改基本法施加的限制条件，主要原因应当是为了保持基本法的稳定性。但是同时也应当看到，严格的修法机制在保障特区稳定的同时容易限制特区的高度自治权，使得特区在政制探索上举步维艰。一旦终审法院的判决意见引发大众普遍不满，而特区又难以在自身体制内提出修法提案，则会使中央政府承受巨大的政治压力，而这种政治压力对于实践“一国两制”是不利的。

有人可能会提出，美国联邦宪法也是极难修改的，通过大法官解释宪法不是也可以保持宪法的稳定性与灵活性的统一吗？但是我们应该看到，香港特区的终审法院和美国联邦最高法院在解释基本法（宪法）上是有很大不同的。首先，目前的美国联邦最高法院面对的是一个有着长达两百多年的法治体系，其各项根本制度已经塑造成型，而香港特区的终审法院在解释基本法的道路上实际上只是刚刚开始探索，香港的政治制度也并没有完全塑造成型，在这种情况下，依靠特区的司法终审权去塑造基本法将使法院面临巨大的政治压力，这种压力将会影响特区法院的独立性与权威性；其次，美国各州对本州州宪都有独立的修改权，能够将本州内选民的政治压力通过修改州宪得以释放，但是香港特区的基本法在相当长的时期内都会保持不变，政治诉求的实现渠道有限，而且终审法院通过解释基本法这条路径难以回应特区的不同利益集团的政治诉求。[3]8

从上面的分析中，我们可以看出，如果《香港特区基本法》在较长时间内保持稳定不变，特区政府自身又缺乏对于司法终审权的强力限制，实际上特区法院解释的则是一部特区基本上无法修改的基本法，因此，即使特区人民对终审法院的解释严重不满，亦难以推翻法院判决，特区内部的政治过程即被修法限制所阻塞。在这种情况下，一旦全国人大常委会介入释法，实际上就将承受其原本无需承受的政治压力，将全国人大常委会也置于一个尴尬的境地。“庄丰源案”就是这种情况的典型案例。该案中香港终审法院判决“双非儿”可以获得居港权，这个判决当时就引起了较大争议，而全国人大常委会也并没有主动释法。随着时间的推移，“双非儿”越来越多，引发的社会问题也越来越严重，⑥这个时候有不少港人开始抱怨终审法院当初判决不当、人大释法也不及时。于是乎就将两个释法者同时抛入了政治漩涡之中，使得基本法解释机制陷入困境。当然，笔者也非常同意，只有在穷尽了基本法解释的方法仍不能有效解决问题的时候，修改基本法才是一个可以考虑的选项。[5]

四、人大释法的性质与方式

自对香港恢复行使主权以来，全国人大常委会对《香港特区基本法》进行了四次解释。⑦四次释法中，由特区行政长官通过国务院提请人大释法2次，人大主动释法1次，由特区终审法院提请人大释法1次。那么人大释法在性质和方式上与特区法院释法相比有哪些特点呢？

（一）人大释法具有被动性

虽然四次释法实践中有一次是人大主动释法，但是总的来看，人大释法还是保持了高度的被动性。从基本法解释的范围和次数来看，香港特区法院无疑是主要的释法主体，“基本法160个条文中，超过三分之一已由香港法院作出裁判”，[6]36而人大往往是在香港释法机制失灵或面临重大紧迫问题的时刻才会去释法。1999年人大关于“吴嘉玲案”的释法就明显地体现了这一特征。当时，“吴嘉玲案”判决后，人大并没有急于释法。只是特区政府在评估了判决所带来的社会后果以后，才启动非常程序通过国务院向全国人大常委会提请释法。人大释法可谓是“不到万不得已不会出手”，⑧极具谦抑的特质。

（二）人大释法具有高度政治性

与香港特区法院的释法方式不同，人大释法的政治性相当显著。四次人大释法可以说都与政治性紧密相连。在人大第一次释法的“吴嘉玲案”中并不是由终审法院提请人大释法，而是特区政府通过国务院提请人大释法，目的是要解决终审法院判决可能引起的不良社会效果。这次人大释法的启动程序突破了基本法的释法程序，《香港特区基本法》第158条第（3）款明确规定提请释法的主体是终审法院，而并没有规定特区行政长官可以通过国务院提请人大释法。按照普通法的权力运行关系，法院之终审判决在效力上等同于法律，而行政机关的任务是执行法律，也就是执行法院的判决，其又怎么可以不但不去执行判决反而通过基本法没有规定之程序去提请人大释法呢？特区政府通过国务院提请人大释法这种路径所得到的只能是政治结果，而非法律结果，因为这套路径本身就是政治路径。基本法作为特区的宪制性文件，其本身带有政治性，而基本法中绝大多数的法律问题实际上在特区法院都能得到较好处理，因为现阶段香港的法治水平明显高于大陆，如果一个法律问题香港法院处理不好，那么，很难设想通过人大释法就能得到更好地处理。因此，当一个释法申请通过香港特区来到全国人大常委会时，其已经带上了较强的政治色彩，故而人大释法具有高度政治性应该说是很正常的现象。就目前为数不多的人大释法实践来看，特区法院处理法律问题，人大释法解决政治问题很可能将成为基本法解释中的一个重要趋势。

（三）人大释法所采用的解释规则与终审法院迥异

人大释法与终审法院的判决书在内容和结构上均存在着较为明显的差异，[7]两相对比，就不难看出人大释法存在的政策宣示的成分较多，[3]209对社会效果的考量在人大释法中占有很大权重。对于如何确定以往法律的含义，立法机构既不具备这方面的能力也没有这样的意向。立法机构并不解释以往的法律的含义是什么，相反往往倾向于它认为法律本来应该是什么样的。立法机关在解释法律时容易出现明显的弊端，即立法者解释的“立法原意”往往是现在时，而不是过去时。这也是我国人大释法中以政策宣示和社会效果考量为主的原因所在。可以预见，在短时期内，人大释法还是会遵循上述的模式与路径，因为一方面，我们暂时还不具备一批既精通大陆法系又熟谙普通法技艺的法律人才；另一方面，香港法院的释法工作实际上还处于构建体系、积累经验的阶段，在这个阶段中人大释法的政策宣示实际上可以给予终审法院相当程度的约束和指导，使其既可以在传统的普通法领域内继续以较大的空间探索和完善基本法，又不脱离“一国”对“两制”的限制。从这个角度来讲，现时人大释法中的政策宣示成分有其合理性的一面。

五、人大释法与特区法院司法终审权衔接机制的实现

将两个属于不同法律体系的法律解释制度进行对接，实际上存在着相当大的困难，尤其是在两个区域的政治制度也不相同的情况下更是如此。鉴于此问题的复杂性，我们仅对人大释法与特区司法终审权的对接机制中存在的空间和路径做出一些分析和展望。笔者认为，可以以下四个方面来实现对接机制：

（一）通过释法实践进一步明晰《香港特区基本法》第158条第（3）款

“整部《基本法》都是为施行《基本法》序言所表明的‘一个国家，两种制度’的方针而订定的规定。在该等规定中，既显著又至关重要的便是那些与解释和审理有关的规定（即158条）”。[8]而《香港特区基本法》第158条中的第（3）款则是《香港特区基本法》实施以来两地争议最大的条款之一。究其根本原因，在于该条款中对属于特区法院管辖权“范围之外的条款”规定得较为模糊，且特区法院对于“有需要条件”的裁量权弹性过大。在“吴嘉玲案”的终审判决中，法院试图通过解释“范围之外的条款”和“有需要条件”这两个模糊规定进而排斥人大释法。在面对一个明显事关中央与特区关系的问题时，法院却运用自由裁量权将《香港特区基本法》第158条第（3）款规定的提请义务排除。有鉴于此，笔者认为可以从三个方面对该条款进行塑造：

1.通过两地的释法实践在“中央政府管理的事务”和“中央与特区关系范围”这个模糊规定上逐渐取得共识。对于特定的管辖内容究竟是属于特区自治范围还是“范围之外”这个问题，鉴于我国单一制的国家结构形式，香港终审法院在审理这类案件的时候，如果双方当事人在此问题上存在争议，则应当先行提请人大释法，而不是自己运用自由裁量权对此进行裁判。全国人大常委会在接到此类申请后，应当严格依照基本法而不是其他理论对涉案管辖权进行界定，确属特区自治范围的，应当由特区法院继续审理并做出终审判决。

2.应当严格规制特区政府通过国务院提请人大释法的行为。《香港特区基本法》第158条第（3）款明确规定特区终审法院才是提请人大释法的主体，而并没有规定特区政府可以代为行使该项权力。当特区政府绕过终审法院，通过国务院提请人大释法的时候，很明显特区政府向全国人大常委会提出的问题将是精心设计而颇具诱导性的，若人大按照特区政府的问题导向去释法，则等于给了特区政府一个额外的不平等机会去赢得诉讼；若人大不按照特区政府的问题导向去释法，则会招来干涉香港高度自治的非议。有鉴于此，对于特区政府提出的释法申请，应该予以严格规制甚至禁止。

3.对于特区终审法院提请人大释法时提出问题的内容和程序，应该进一步加以注意和观察。2011年的“刚果金案”中特区终审法院第一次主动提请人大释法，但是对于终审法院提出问题的内容和程序，需要引起一些特别的注意。在“刚果金案”中，终审法院说到“我们要求诉讼各方向本院提交他们所草拟的问题，以便当本院一旦最后决定应作出提请时作参考之用”。[8]可见，诉讼各方提交给终审法院的草拟问题是不同的，而且很可能会非常不同，这里面也会存在一个提交问题带有明显导向性的情况。终审法院自然会提出它认为会影响到案件判决的问题和条款，但是它提出的这些问题就不会带有导向性吗？从“刚果金案”终审法院所提出的四个问题来看，笔者认为其提出的第一个问题⑨就是带有一定导向性的，而且也预示了中国宪法体制内的一个不易被察觉的动向。全国人大在解释终审法院提出的第一个问题时引用了《宪法》第89条第（9）项来肯定中央人民政府管理国家对外事务的职权，并指出决定国家的豁免规则或政策属于对外事务。虽然只是寥寥数语，但其意义非凡。以笔者之见，全国人大常委会在这个解释中似乎已经动用了《宪法》第67条第（1）项中“解释宪法”的权力，也就是说通过香港特区终审法院的诱导性问题，全国人大常委会开启了尘封达30年之久的宪法解释权。这可能会进一步涉及到《宪法》其他条款在香港特区的适用问题，并将引发更多的问题与争议。这个新动向值得进一步地观察和研究。

（二）进一步加强基本法委员会在释法中的衔接作用

有很多学者都注意到了基本法委员会这个机构在释法机制中的作用与潜力，它是“中央与香港特区联系桥梁，沟通纽带……它是全国人大常委会属下的一个咨询机构，是基本法解释机制中唯一的法定咨询机构”。[9]102从基本法委员会的人员组成来看，其兼顾了大陆和香港特区。作为在基本法解释中占有重要而独特地位的基本法委员会实际上对于大多数人来说还比较“神秘”，在机构设置、工作职责、工作方式、工作内容等方面尚有进一步明确的空间，而基本法委员会在制度建设方面的完善无疑会大大增强人大释法的权威。

（三）适时启动修改基本法机制

香港特区回归十六年来，世界形势、国家形势和特区形势均已发生较大变化。虽然“一国两制”的构想在两地人士的共同努力下正在逐步实现，但是也应看到《香港特区基本法》中的某些条款可能需要进行修正，以使之更好地服务于“一国两制”下保持香港繁荣稳定的大局。适时启动修法机制，不仅能够使《香港特区基本法》本身更加完善，更重要的是修法的启动能够激活基本法的自我完善与更新机制。保持法律的稳定性固然重要，但绝不可认为不修法是保持法律稳定性的最好办法。即使如美国联邦宪法这样堪称人类历史上最稳定的法律，⑩其也曾在历史的某些时期频繁修订。因此，一部宪制性法律如要保持其权威性，在适当的时候进行修正是很有必要的，这一步也是必须要走出去的。可以说，不适时启动修法机制，基本法本身也就未能充分实施，而基本法所构建出的特区政制亦不能得以全面打通。如何看待和解释基本法，并不仅仅是特区法院的特权。特区人民如果对终审法院的判决意见竟至于毫无置喙空间的话，那么法院又将如何取信于民呢？从另外的角度来看，如果特区政府迫于民众对终审法院判决意见不满的压力动辄就提请人大释法，那么特区的司法独立与法治又将何去何从呢？因此，适时启动修法机制，将会极大地缓解人大释法与特区法院两者的政治压力，亦可对特区的政制建设发挥重要的推动作用。

美国宪法之父麦迪逊曾说过，“所有新的法律，即使在落笔时运用了最大的技巧，传递的是最全面、最成熟的商讨结果，依然多少还是模糊不清、模棱两可，直到经过一系列特殊的讨论和裁夺后，它们的意思才能理清并确定”。[10]341这句话或许能够比较恰当地描述我国《香港特区基本法》所面临的问题。在解释基本法的过程中，不论是人大释法还是特区法院释法实际上都是在对一种全新的国家结构形式进行探索，短短的十五年还并不足以看清未来的发展趋势，但只要双方能够在基本法搭建的“一国两制”框架下，本着从全局出发与尊重特区人民创新精神的路线，相信时间和实践能够在人大释法和特区法院终审权之间架起一座畅通的桥梁。

注释：

① 参见佳日思：《<基本法>诉讼：管辖、解释和程序》，载于《居港权引发的宪法争议》。该文指出人大释法可能会侵蚀香港特区司法的独立性与《基本法》的完整性，从而影响香港的高度自治；李太莲在《<香港特区基本法>解释法制对接》一文中引用香港立法会议员梁家杰、吴蔼仪的观点，两人认为人大释法是中央政府对香港特区自治范围内事务的干预，是政治行为，人大释法将对香港法制和司法独立的根基造成动摇和极大的伤害。

② 关于人大释法与特区终审法院释法冲突的原因，大陆学者有比较多的研究。可参见王振民：《中央与特别行政区关系——一种法治结构的解析》；焦洪昌：《香港基本法解释冲突之原因分析——以居港权系列案件的讨论为例》，载于《广东社会科学》2008年第3期，焦文认为可以从法律解释体制、解释方法、释法者主观面向等三个方面分析两者冲突的原因；秦前红、黄明涛：《普通法判决意见规则视阈下的人大释法制度——从香港“庄丰源案”谈起》，载于《法商研究》2012年第1期，该文从特区法院判决意见书与人大释法之间的形式差异来解析两者的冲突。

③ 参见《宪法》第62条第（12）、（13）款，第67条第（7）、（8）、（19）、（20）款，第87条第（4）、（14）、（15）、（16）款。

④ 参见李太莲：《<香港特区基本法>解释法制对接》。李太莲在文中对于全国人大常委会释法权的合理性问题只是单纯围绕法条分析，陷入循环论证的泥淖，而所谓“只有全国人大常委会才最清楚立法意图”，香港特区各级法院“不可能切实了解基本法条文的立法意图和原意”，此种说法且不说远不能说服香港特区法院的法官，更是拉大了特区法官们与基本法的距离，亦与“一国两制”的实践不相符合。

⑤ 参见吴嘉玲等诉入境事务处处长案，FACV14/1998。香港终审法院以一致意见判决，唯独终审法院才可决定某条款是否已符合上述两项条件；也只有终审法院，而非全国人民代表大会，才可决定该条款是否已符合“类别条件”，即是否属于“范围之外的条款”。该判词，其字里行间明显透露出一种对人大释法的激烈排斥。

⑥ 2001年香港只有620名“双非”婴儿出生，占同年全港新生婴儿数48219的1.2%；2010年，香港88323名新生婴儿中，“双非”婴儿有32653名，约占该年香港新生婴儿总数的37%。十年间，“双非”婴儿的每年出生数量飙升50倍，累计总数超过17万。参见《每日经济新闻》2012年2月15日的报道《赴港生子产业链调查：私立医院和中介年赚30亿》。

⑦ 四次人大释法分别是：1999年“吴嘉玲案”；2004年政改方案；2005年行政长官任期；2011年刚果金案。

⑧ 2004年4月6日，全国人大常委会副秘书长乔晓阳在国务院新闻办公室记者会上指出，“在香港回归六年多来，人大常委会非常慎重地行使对基本法的解释权，非常小心的对待这个问题。可以说不到万不得已，不会出手。”

⑨ 在“刚果金案”中，终审法院向全国人大提出的第一个问题是“根据第十三条第一款的真正解释，中央人民政府是否有权力决定中华人民共和国的国家豁免规则或政策”。

⑩ 以1791年通过10条《权利法案》后的宪法为基础，《美国联邦宪法》截止目前的221年中共修正17次，平均每13年修正一次。

[1]叶海波.香港基本法实施中的权力冲突与协调[J].当代法学,2012(1).

[2]秦前红.简评宪法文本关于中央与地方关系的制度安排[J].河南省政法管理干部学院学报,2007(6).

[3]佳日思,陈文敏,付华伶.居港权引发的宪法争议[M].香港:香港大学出版社,2000.

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