海峡两岸近次农地改革比较评析

农地改革是指农地政策的重大调整和农地制度的革新。1949年以来，海峡两岸均进行了多次农地改革。其中，台湾地区第二、第三次农地改革对大陆正在进行的第四次农地改革有重要的参考借鉴意义。

一、台湾地区第二、第三次农地改革的历史背景和主要内容

（一）台湾地区第二次农地改革的历史背景和主要内容

1.台湾地区第二次农地改革的历史背景

（1）农地分散小块经营限制农业生产规模扩大，导致农业生产率低下。台湾地区的第一次农地改革废除了封建地主土地所有制，调整了地权分配，建立起以自耕农为主体的农地私有制度，农民积极性被调动起来，农业生产力得到了解放，极大地促进了台湾地区农业的发展。但与此同时，这次农地改革也造成了农地的分散化。到了20世纪70年代，随着社会发展，在第一次农地改革中形成的分散的小块土地所有制由于农业人口增多—→继承分产—→农业经营家庭数量增加，导致土地分散化的趋势更加严重。台湾地区地貌多丘陵，耕地本就细碎分散；第一次农地改革人为的将农地分散化，加剧了农地的零碎和分散；再加上工业化的高速发展和城市化的扩张，农地总量进一步减少，这些因素都使得农地分散化的现象日趋严重。农地的零碎分散限制了农业机械的运用，影响了农业生产规模的扩大和农业生产效率的提高。第一次农地改革的局限性至此暴露出来。

（2）工农收入悬殊、城乡差别扩大，导致农民兼业化和青壮劳力外流严重，加剧了农业的衰退。从20世纪60年代开始，台湾地区的工业化战略转向以劳动密集型产品为主体的“出口扩张”。通过农工产品的不等价交换挤压农业和农民的剩余，完成工业化原始积累的制度安排，同时也使得农民收入偏低。在这样的背景下，农地弃耕现象严重。外流的劳力以青壮年为主，农村劳动力出现老龄化和女性化的趋势。受此影响，台湾地区农业生产效率进一步降低，农业衰退加剧，农业年平均增长率不断下降。

2.台湾地区第二次农地改革的主要内容

农业发展是一个国家或地区发展的绝对必要条件，没有农业的充分发展，工业增长将失去意义，即使取得成功，也会使普遍贫困、城乡差距扩大和失业等问题变得更加严重，从而造成国内经济的严重不平衡。[1]29420世纪70年代末，台湾地区当局以淡化小农经济，扶植农业资本主义，重振农业为主旨，进行第二阶段的土地改革。而在事实上，第二次土地改革的许多改革措施早已于此前实施，其内容包括：

（1）实行农地重划，辅导小农转业。农地重划是农民以互换耕地的形式，或以自愿结合的形式，将不规则或零散的土地集中起来，使地块面积扩大，提高机械化的操作性，并在重划的土地上兴修标准化道路和水利。农地重划工作从上世纪50年代末即已实施，曾因农民反对负担工程费用而全面停止。1980年和1982年台湾地区当局先后出台了“农地重划条例”和“农地重划实施细则”，增加了农地重划经费投入，明确规定行政业务费全部由当局负担，工程费用由政府和土地所有者按照2：l的比例承担；重划区不受行政区域的限制；重划后的土地优先分配给土地所有权人或共同经营、合作经营的班组，以推动农地规模经营；依照“涨价归公”和“按劳分配”的原则将土地增值收益在政府、农民和农村社区之间进行分配，并把农民作为主要受益方；培养农民土地重划的意识，发挥农民在农地重划中的作用。

针对小农经济问题，台湾地区提出将分属90万农户的岛内90万公顷农地转为分属30万农户，安排60万农户约370万农民转业。为实现这一目标，台湾地区当局一方面鼓励无耕种能力的自耕农出售土地，并专案施以职业训练、辅导就业；另一方面，专门设立“农地购置基金”，为有能力的小农户提供低息贷款，帮助其购买他人弃耕或厌耕的土地，适当扩大农地经营规模，并对增购土地免纳5年农业土地税。

（2）改造小农生产方式，推广农地商业经营。农地商品经营的方式包括共同经营、委托经营和专业区经营等。共同经营是指土地相邻或者从事同种养殖业的邻近农户，自愿结合组成一个单位共同耕作或养殖，以解决劳动力不足和购置大型农业机械资金不足的问题。委托经营主要指耕地面积较小或者农业机器缺乏的农户，将农地的部分或全部作业委托其他农户或农业服务组织代耕或代营，代耕是指部分委托，代营指全部委托，“代耕”更为普及。专业区经营是按照农业生产规定的种类划定并建立产、制、储、销专业化生产经营体系。

（3）促进农业机械化和农产品商品化。台湾地区当局先后出台多项政策以促进农业机械化：1977年台湾地区当局颁布“粮食问题改进措施”，规定设置农业机械化基金，合理降低农机价格；1978年,台湾地区当局开始实施农业机械化计划和投放贷款计划：农业机械化计划要求每公顷耕地平均使用机械1 马力以上；贷款计划为农户提供年利率为8.5%，期限为3-7年的优惠贷款，协助其购买农业机械；1979年开始实行十二项重点建设项目，其中一个专项即为农业机械化，并设立2亿多美元的农业机械化基金，为购买农机的农户提供相当于机器价值10%的补助。

为促进农产品商品化，台湾地区颁布实施“农产品市场交易法”，规定重要农产品包括稻米、蔬菜、猪肉、鱼货等，由农民团体组织共同运销；设置批发市场，直接供应零售商，建立重要农产品契约产销制度，加强农产品贸易与生产之间的联系和配合。

（4）适时修订农业政策和法律。台湾地区在第二次农地改革中对农业政策和法律进行了修订：废除以农工产品不等价交换掠夺农业和农民剩余的田赋制度和肥料换谷制度；废止了“耕地三七五减租条例”和“实施耕者有其田条例”中不符合经济发展要求的部分；根据改革与发展的需要,修订了“区域计划法”、“非都市土地使用管制规则”、“实施区域计划地区建筑管理办法”、“限制建地扩展执行办法”等新的土地法规。通过政策和法律推进农地改革，总结改革经验，巩固改革成果，建立适应社会发展要求的新农地制度。

（二）台湾地区第三次农地改革的历史背景和主要内容

1.台湾地区第三次农地改革的历史背景

（1）第二次农改成效不大，农地分散化程度仍然很高，小农经济仍占主体地位。第二次农地改革后，台湾地区农地规模经营得到一定扩大，农业机械化程度有了较大提高，但是第二次农改并未根本解决土地分散经营的问题：耕种 0.5 公顷耕地以下的农户占总数的比例不减反增，户均占有耕地面积进一步减少。造成这种情况的原因在于受文化和经济双重因素的影响，台湾地区农民大多不愿出卖农地：在文化上受传统的重土文化影响，使他们认为土地为祖业不可轻易出卖；从经济上考量，土地有升值的空间，并且若子女失业，回家也有地可种，耕地相当于社会保险。对于买方来说，购买耕地可扩大农场规模，但贷款额度有限，资金筹措不易，加上农业经营收益不高，因而对购买农地兴趣不大。另外，尽管1983年“农业发展条例”修改后已经明确规定委托经营不适用“耕地三七五减租条例”的规定，但土地所有人依然心存疑虑，不敢轻易出租或委托经营，仅对土地作象征性的粗放经营，以免永久丧失土地。受以上原因影响，第二次农改成效不大，农业分散经营程度依然很高，小农经济占主体地位的状况并未改变。

（2）农业劳动力兼业化和农地弃耕现象严重。耕地零碎分散导致台湾地区农业经营成本变高，农民收入减少，这种状况随着经济的发展日趋恶化。上世纪80年代后，农业与非农行业的收入差距明显扩大，尽管采取了多种改善农民境况的措施，但截止2000年，台湾地区农民收入已降至仅占市民收入的68.96%。[2]农业与非农行业收入的差距将农民推离土地。尤其是2002年1月台湾地区加入WTO后，按WTO 要求，台湾地区大幅降低农产品关税，放宽进口管制，削减价格补贴，这些举措对台湾地区农业和农民冲击巨大，农地弃耕现象更趋严重。

（3）非农行业用地需求大大增加，土地供需矛盾加剧。随着台湾地区工业化和城市化的发展，上世纪90年代后，工商业、服务业、城市建设对土地的需求剧增。但由于台湾地区当局为确保“耕者有其田”、“农地农有”、“农地农用”，制定了一系列农地保护制度，对土地的使用权和处置权严格管制。如“实施耕者有其田条例”规定适宜耕种的土地不得转作非农业用途。“土地法”规定农民私有土地只能转移给“能自耕者”，转移给其他承受人的无效。如此一来，一方面，台湾地区农民兼业现象普遍，劳动力老化，大量土地弃耕；另一方面，受“耕者有其田”制度的限制，非农行业用地需求无法满足，导致土地投机炒作盛行、工业用地价格高企、民间投资受限和土地无序流动现象严重。土地资源的不合理配置已经损害到台湾地区经济的发展。

（4）农业生产结构性矛盾加剧后工业时代对农业转型的要求。台湾地区农业生产结构的问题，主要表现为稻米、甘蔗的生产成本过高，产量过剩，而畜产品、渔业饲料生产不足，并因受到美国《301贸易法案》的影响，台湾地区大量稻米无法出口只能销毁。农业生产结构亟待调整。此外，1990年代，台湾地区开始进入后工业时代，人们对生活品质更加注重，经济发展转向以服务业为主导的模式。这也对农业转型提出了要求，即农业经营应与旅游、观光、文化等密切结合，向精致农业、旅游农业和效益农业的方向发展。但对于小规模生产的农民来说，调整农业结构将使其置身在生产风险、技术风险和市场风险之下，一旦失败无法承受；即使成功，收益也不显著。由于小规模经营，农民收入有限，加上农村劳动力老龄化，农业人口素质较低，这些现实问题都在一定程度上制约了科技创新和农业转型。

在这样的背景下，为提高台湾地区农业的国际竞争力，促进台湾地区农业的发展和转型、合理高效利用土地资源，第三次农地改革就成为历史必然。

2.台湾地区第三次农地改革的主要内容

第三次农地改革的主旨在于提高农地利用效率，促进农业转型，建立农村土地的市场化流转制度，满足非农行业和城市建设的用地需求。其主要内容包括：

（1）改革土地流转制度，实施农地释出，合理配置土地资源。1990年，台湾地区当局对原“土地法”第30条该进行修订，调整私有农地所有权转移受让人必须为自耕农的限定，放宽了农地所有者的身份与资格。1991年台当局宣布废止“实施耕者有其田条例”，为改革土地流转制度解除了制度障碍。1994年台湾地区当局修订“非都市土地使用管制规则”，放松对农地的严格管制，对不适合作为农业用地的土地进行调整，重新划分使用分区，使土地的用途和管制与实际情况相互结合。1995年，台湾地区“农业委员会”批准“台湾地区农地释出方案”,放松农地变更限制，不再坚持优良农地不得变更为非农业使用的原则，规定农地经整体规划后也可以变更使用，但对农地释出总量进行监控。1996年，台湾地区当局取消农地农有的规定，允许农业企业、农民团体、农业试验研究机构承受耕地；放宽耕地承受人的资格限制，受赠或继承农地者不需具备自耕农身份。同年，台当局对“国土综合开发计划(1987-2000)”（1988年制定）进行了全面修订，确立了农地保护政策的新理念，引入市场机制经营农地，确保农地农用，提高经济效益。1998年，进一步允许农民团体、企业法人有条件地承购重要农地。台湾地区农地释出，将农地变更使用按需求来主导，放宽对农地的买卖限制，改变了过去全面保护农地的立场，活化了土地利用，为农业实现现代化奠定了基础。[3]37在取消农地农有，放宽农地农用的情况下，台湾地区的农地资源是否会大量流失，尚待观察。但就目前看来，开放农地自由买卖，某种程度上为黑金政治打开大门。台湾地区一些财团与民意代表勾结，先买下农地，再去影响地方政府或议会，变更土地用途，把农地当房地产来做，结果导致台湾地区农产品对进口的依赖性越来越强。[4]

（2）促进农业劳动力年轻化，推动农地规模经营，加速农业现代化，实现农业转型。根据新时期的需要，1997年台当局出台“跨世纪农业建设方案（1997年--2000年）”,致力于加速台湾地区农业现代化，发展精致农业，并提出建立农地合理租赁制度，鼓励订立长期农地租赁契约，以促进土地整合和规模化经营。2000年，台湾地区当局对“农业发展条例”（1973年颁布）进行全面修订，将“农地农有、农地农用”修改为“放宽农地农有，落实农地农用”，并使之成为21世纪台湾地区农业发展的纲领。2002年，台湾地区加入WTO，为因应开放农产品进口，避免稻米产量过剩，推出稻田休耕、转作计划，对选择休耕的农民进行补助。后因连续气候异常，引发粮食短缺、粮价飞涨，2008年，台湾地区当局对休耕政策进行检讨，提出休耕农地活化政策，对之前休耕的农地进行承租、再耕作，并对符合一定条件且参与出租农地和承租农地的农户给予奖励，以解决农业劳动力老化、规模经营小等农业发展问题。2009年台当局又启动“小地主大佃农”政策，鼓励无力耕作的老农、不在农村的农民及无意耕作的农民，将农地长期出租给欲扩大经营规模的农业经营者，包括专业农民、产销班、农会、合作社或农企业公司等大佃农，促进农业劳动力结构年轻化，推动农业规模化、企业化经营。当局协助农业经营者承租农地、改善经营环境、降低成本、提高效益及竞争力。根据计划，农会一次付清租金给农地出租人，承租人每年分期付租金给农会，由当局补贴利息费用；通过农地银行对农地承租人提供无息贷款及经营低利贷款等融资优惠措施和企业化经营辅导与补助；建立老农退休机制；给予连续休耕农地出租与承租奖励及补助。

二、大陆第四次农地改革的社会背景和主要内容

（一）我国大陆第四次农地改革的社会背景

新中国成立后，我国大陆地区农地制度已经历了三次变革，其中 1979年的农地改革在大陆农村实施了土地集体所有、以家庭承包经营为基础、统分结合的家庭联产承包责任制。通过家庭联产承包责任制，使我国亿万农民获得土地承包经营权，农民的生产积极性和创造性被调动起来，农业生产率大大提高，农民收入也有了很大的增长。但在进入20世纪之后，由于农业市场化、国际化进程不断加快，农村工业化、城市化和现代化快速推进，第三次农地改革制度安排的局限性开始暴露出来，具体表现在：

1.由于工农业发展不平衡，农业收入降低，导致土地资源和劳动力流失现象严重。农民兼业现象普遍，青壮年劳力外流，农村土地撂荒和劳动力老龄化现象严重，农业生产率不断下降。

2.农村人口快速增长和农地资源非农化使耕地总量减少带来的人均耕地数量下降的问题，在一定程度上使农地更加细碎分散，无法实现适度的规模经营，也难以发展社会化生产，导致农产品成本居高不下，竞争力下降，农民收入难以提高。

3.农地的细碎分散同时使得农业机械化难以实现，现代农业科技成果的推广受到限制，给农业现代化造成障碍。

4.上世纪90年代后，随着我国粮食、棉花、羊毛、植物油、食糖等农产品生产成本的提高，市场竞争力日渐降低，我国农业（特别是粮食产品）的比较优势下降。而与此同时，我国农业市场化、国际化进程却在不断加快。2001年，我国加入WTO，随着关税的减让和大宗农产品进口配额的增加，国外的优质、低价农产品大量涌入国内市场，对我国农业生产和农产品市场产生巨大冲击，农产品贸易逆差甚至成为一种常态。在这样的形势下，传统小农经济的生产模式已经无以为继，中国农业发展形势不容乐观。

中国改革的总设计师邓小平同志曾指出，中国农业改革与发展要有“两个飞跃”。“第一个飞跃，是废除人民公社，实行家庭联产承包责任制为主的责任制。这是一个很大的前进，要长期坚持不变。第二个飞跃，是适应科学种田和生产社会化的需要，发展适度规模经营，发展集体经济。这是有一个很大的进步，当然这是很长的过程。”[5]344发展适度规模经营，可以提高土地产出率、资源利用率和劳动生产率，降低农产品生产成本和交易成本，增强市场竞争优势，提高农业比较效益，调动农民生产积极性；发展适度规模经营可以促使农民引进现代生产要素，推动现代农业科技成果的转化应用，实现农业机械化和现代化；发展适度规模经营可以通过吸收社会资本，增加农业投入，提高农业国际竞争力，实现效益农业、现代化农业的转型。因此，农地适度规模经营是我国农业发展的趋势。实现农地适度规模经营的关键是转移农村的多余劳动力，促进农村劳动力向第二产业和第三产业转移，彻底摆脱土地的束缚，使土地资源能够集中使用。这个过程同时也是农村的城市化、工业化和现代化的过程。而农地经营权流转是实现农地规模经营的手段。只有通过农地经营权的流转，才可能实现农地的集中化、规模化经营。农地经营权流转制度的建立和完善因此成为我国大陆新一轮农地制度改革的主旨。

（二）中国大陆第四次土地改革的主要内容

1.修订农地流转的相关法律法规和政策

自1988年开始，大陆地区通过修订《宪法》、《农业法》，放开农地流转的限制；颁布《担保法》、《土地管理法》、《土地管理法实施条例》、《农村土地承包法》、《中华人民共和国物权法》对农地流转进行规范；中共中央、国务院制定了《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》、《批转农业部关于稳定和完善土地承包关系的意见》、《关于治理开发农村“四荒”资源进一步加强水土保持工作的通知》、《关于进一步做好治理开发农村“四荒”资源工作的通知》、《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》等一系列政策性文件，推动农地流转。

2.坚持和完善农村基本经营制度

以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是党的农村政策的基石，也是最适合国情的农村基本经营制度。邓小平同志1992年南巡讲话曾指出：“城乡改革的基本政策，一定要长期保持稳定。当然，随着实践的发展，该完善的完善，该修补的修补，但总的要坚定不疑。”[6]2000年《农村土地承包法》的颁布实施，对于维护广大农民的根本利益，促进农业和农村的发展、维护农村社会稳定，具有重要的战略意义。同时，确保家庭承包经营制度长期稳定，也是农地流转的基本前提。

3.鼓励农民以多种形式进行农地流转，培育和发展规模经营主体

目前常见的农地流转理论上可以分成分散自发的流转和集中连片有组织的流转两大类。分散流转模式包括转包、转让、抵押、互换、出租，在农民自愿自发的基础上产生，使部分劳动力得以从土地中解放从事非农行业，满足了部分农户对农地的需求，有利于农地撂荒问题的解决，但因流转范围小，无法从根本上解决农地细碎化和分散经营的问题。农地集中连片流转包括两田制、土地股份合作制、反租倒包、四荒拍卖，可在一定程度上解决农地零碎分散的问题，形成适度规模经营，但在实践中受制于许多外部因素，如经济发展水平、人均耕地数量、政府支持力度等。由于系由政府出面组织推动，在缺乏有效约束的情况下也出现了一些弊端，违背农民意愿甚至严重损害农民利益的情况时有发生。

在进行土地流转的过程中，要实现规模化的经营客观上要求个体农户联合起来。针对各个地方的具体情况，形成农业大户、家庭农场、社区集体农场、股份制农业企业、农业专业合作社、农业专业技术协会、农业产业化经济联合体、农业企业集团等规模经营主体。2012年中共十八大报告指出，应发展农民专业合作和股份合作，培育新型经营主体，发展多种形式规模经营。

4.严格保护耕地，减少农地资源的流失

针对我国非农建设占用农地导致农地资源流失的现状，1997年4月至1998年4月，我国在全国范围内冻结非农建设用地的审批。国家修改了《土地管理法》，实行农地与非农用地的用途管制，强化国家集中统一管理土地的职能，将建设占用耕地的审批权主要集中到省级以上的人民政府。2000年我国确定“十分珍惜和合理利用每一寸土地，切实保护耕地”为基本国策，并为此设计了土地用途管制、占用耕地补偿和基本农田保护三大基本制度。但即使如此，我国耕地总量仍在下降。考虑到近年来我国部分耕地质量降低，在农业科技没有重大突破的情况下，粮食单产持续提高难度加大，为确保国家粮食安全，必须保有相当数量和质量的耕地。2006年《全国土地利用总体规划纲要（2006－2020年）》和2008年中共十七届三中全会强调必须坚决守住18亿亩耕地红线。

三、海峡两岸近次农地改革的异同

（一）海峡两岸近次农地改革的相同点

1.时代背景相同

1950年代，海峡两岸都同样面临着在一个农业社会发展工业的重任，都不约而同地采取了以农业培育工业的经济发展战略，通过制度安排掠夺农业利润支援工业，在工业获得发展后再回头反哺农业。如今，海峡两岸都同样处于工业反哺农业的阶段，面临同样的问题，即相对工业明显滞后的农业如何跟上工业发展步伐的问题。农业发展的核心问题在于土地，农地改革是大陆和台湾地区在进入工业化时代解决经济发展问题的必经之路。

2.改革方向相同

海峡两岸近次农地改革的方向都是提高土地利用的效率。因工业化、城市化的发展，海峡两岸共同面临着土地成本上升和资源环境压力加大的问题，海峡两岸未来土地改革的重点都在于提高土地节约和集约利用。

3.改革思路和具体要应对的问题相同

要实现土地节约和集约利用的目标，一个很重要的思路就是要推进农地的适度规模经营，提高农地的产出效率。在此过程中，海峡两岸都要应对同样的问题：第一，由于工农业发展不平衡、土地零碎分散，生产效率低下带来的农业收入偏少，导致农村青壮年人口外流，兼业化现象严重；第二，土地闲置、抛荒无法进行有效的农业生产，但是工业化、城镇化发展的不充分又使得农村劳力无法完全脱离土地，从而阻碍了农地作为生产要素进入市场。

4.文化背景相同

受中国千年重土文化影响，海峡两岸农民惜地的传统文化心理相同。有土斯有财，中国人对土地重视的传统观念使得海峡两岸农民都不愿意轻易放弃、离开土地，土地给农民带来的安全感无法以其他方式取代，或者硬要取代需要整个社会为此付出不菲的代价。这种重土的文化思维为海峡两岸农地流转改革带来了同样的阻力。

（二）海峡两岸具体情况的差异

海峡两岸近次农地改革的相同点，是大陆农地改革可以向台湾地区农地改革借鉴的依据。但是，在学习台湾地区经验时，也要注意两岸具体情况的差异：

1.海峡两岸土地所有制不同

大陆农村土地属于集体所有，台湾地区农村土地属于私人所有。有观点认为，大陆现行集体土地所有制下家庭联产承包责任制有其优越性，它既能激励农民的生产积极性，又能避免土地私有化后可能引起的贫富差距过大和社会不稳定。[7]216而台湾地区的土地私有制阻碍了政府对土地零碎分散和土地投机盛行问题的有效解决。前台湾大学农经系教授毛育刚认为，台湾地区当年土地改革，一直未在经营规模上有所突破，但大陆土地在政府手里，在这方面可以展现有别于台湾地区的思维。[8]

2.大陆农村土地产权不明晰，而台湾地区不存在该问题

大陆立法一直有“宜粗不宜细”的传统，在土地产权制度的设计上过于粗糙，导致大陆农村土地产权不清晰。大陆《土地管理法》第8条规定，“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有”，但对于“集体所有”却没有统一的界定：《民法通则》中，将“集体所有”界定为乡镇、村两级所有；在《农业法》中，又将其界定为乡镇、村或村内农业经济组织所有。另外，农村土地属于集体所有，农民以家庭为单位承包经营。对于集体土地所有权和农民土地承包经营权两者的边界也一直模糊不清，从而导致一些村委干部以土地属于集体所有为由强行收回农民土地，一些基层政府强行推动农地流转，侵害农民的承包经营权。而当国家征收集体所有的土地时，补偿的是30年的土地使用权却得到的是土地的所有权，土地上的集体所有权选择性地“被消失”。征地价格偏低导致政府和农民之间产生激烈的利益冲突。台湾地区农村土地属于私人所有，地主对土地的所有权也受到法律的限制，又或地主将土地出租给佃农耕种，但无论是台湾当局、地主和佃农，彼此之间的权利义务内容在法律上都有详尽的表达，不存在产权不清晰的问题。

3.海峡两岸对粮食安全问题的关注度不一致

产生这种差异的原因有二：（1）大陆人口达13亿之多，每年粮食需求为5亿吨，而每年全球粮食交易量才2亿多吨。大陆如果因缺粮进口粮食，由于绝对数量大，必将拉动国际粮价迅速上涨，大陆人民将为此付出巨大的经济代价。甚至如果大陆出现饥荒，将没有谁能供应得起大陆人民的粮食。[9]台湾地区人口目前约为2 千多万，若缺粮的话进口粮食绝对数量也不大，不会出现太大问题。（2）由于意识形态的差别，西方各国对中国抱警惕和遏制的态度。如果大陆粮食出现问题，不能排除西方各国有乘机进行经济和政治上讹诈的可能。而台湾地区在1987年7月15日“解严”后，党禁和报禁也随之开放，威权体制发生解体，多党议会政治渐具雏形，台湾地区由极权社会走向自由社会。2001年，美国人权组织自由之家公布的世界自由地图中，台湾地区也赫然在列。台湾地区与西方国家在意识形态上的一致性，使台湾地区当局的国际安全感更强，对粮食短缺问题的考虑仅限于经济因素，在市场经济的自由交易、要素替代的机制下，外汇收入充足，完全可以依靠进口粮食解决粮食短缺问题，基本不会发生粮食安全问题。

4.海峡两岸农民素质存在差异

台湾地区拥有由省到县市，再到乡镇的农会系统，负责农民的信贷，农业技术、新品种、新运销方式等的推广，辅导农民农会成立各种消费合作社（减少生活上的商业剥削）、运销合作社（强化营运能力并防止通路商人的盘剥）、生产合作社（强化农民生产合作能力）等。台湾地区在历次农地改革中，都很注意对农民的培训和引导，培养农民“接近市场”的能力。他们每户土地大多不到一公顷，却能使土地的效用极大化。目前，台湾农民通过开展品种改良、合作运销，弹性调整经营方式，搞休闲农业，无污染有机栽培与养殖，自创稻米、蔬菜、花果及茶叶等的品牌，甚至呼朋引伴到大陆进行创业等方式大大提高其自身接近市场的能力。台湾地区农民这种能力的培养与成长，才是农地改革里，可能比地权分配更重要的成份。[10]相比之下，大陆农民文化素质相对较低，接近市场的能力较低。

四、台湾地区近次农地改革对大陆的启示

（一）农地改革应切实保障农民利益，兼顾各方利益，充分注重社会稳定

1.应采取渐进式改革模式

农地制度的变革涉及到广大农民的切身利益，关系到农业的发展和农村的稳定，应采取兼顾各方利益的渐进式改革模式。

截至2012年末，大陆地区尚有农村人口64222万人，即使以2010年18.26亿亩耕地计算，人均耕地也才2.84亩。若想完全实现“适度的规模经营”，最少人均应达到25亩（据测算这仅是农村劳动力在实现充分就业条件下所能耕种的田亩数），这意味着仅有7304万人拥有目前的18.26亿亩土地，其余56918万多的农民应全部转化为城镇居民。但据2012年年底的统计数据，目前农民工数目为25278万人，且这2亿多的农民工还不可能完全脱离土地。显然在目前要实现5亿6 千多万农业人口城镇化，是不可能完成的任务。台湾地区和大陆一样受人多地少的困扰，台湾地区农地规模经营的推动也面临极大障碍，农民出于种种考虑，不愿意放弃土地。而台湾地区当局并不能因此强行剥夺农民土地，推进农地流转。虽然大陆农村实行土地公有制，但仍然必须承认土地承包人对农地的私有利益。“在经济活动中漠视主体的利益，否认主体利益的合理性，将会导致经济活动完全处于低效的或完全无序的状态”。[11]1096对于大陆农民来说，土地有着社会保障的功能。剥夺农民土地，就是剥夺农民的基本生存权，必将引起社会的剧烈动荡。风物长宜放眼量，农地改革必须采取渐进的方式，放眼将来，不能仅取一点而舍弃其余。

2.对土地家庭承包经营制度的改革

我国大陆目前实施的土地集体所有制和以家庭承包经营为基础、统分结合的家庭联产承包责任制是经过长期实践检验的，符合了广大农民的利益。因此，即使出现了各种弊端，仍不能完全否定，而应在此基础上的改革。

首先，现阶段大陆农地改革应只是经营制度的改革，而不是所有制的改革。土地国有化，将为政府征收农民土地减少阻碍，但也使得农民有可能丧失在土地征收过程中合理获得更多利益分配的可能性，使政府征地愈发没有节制；土地私有化，在目前缺乏有效约束的体制下，软弱的农民个体将更加无力对抗官商勾结的下乡资本对农地的侵蚀。无论对农地集体所有制作出哪种改变，都将严重损害农民的土地利益。

其次，从台湾地区经验来看，土地私有制在人多地少的社情下，将造成对土地规模经营的阻碍。家庭承包经营制度是在所有权和经营权分离的基础上形成的土地经营制度，改革将不触动所有权仅涉及经营权，只要能保证土地承包户的利益，推动土地规模经营遭遇的阻力将比较小。其所形成的集体和农民双层土地产权结构也对资本侵蚀农地进行土地投机起到一定的节制作用。光从这一点来讲，对土地家庭承包经营制度就应予肯定。

最后，应兼顾国家、集体和农户三方的利益。台湾地区在进入上世纪90年代之后才针对非农行业用地需求问题释出农地，放松农地变更限制。大陆人口众多，粮食安全问题避无可避，必须严守18亿亩耕地红线，避免资本下乡侵蚀农地。对台湾地区农地改革中出现的黑金政治问题给农民、农业带来损害的教训应引以为戒。农地流转制度改革不能忽略农民的私有利益，不能侵害农民的土地承包经营权。要在稳定农村家庭承包经营制度的前提下，按照依法自愿有偿的原则规范农村土地承包经营权流转，切实做到“三个不得”：不得改变土地集体所有性质，不得改变土地农业用途，不得损害农民土地承包权益。当前大陆征地问题愈演愈烈，其根源在于未能兼顾各方利益，尤其是损害了农民利益。对此，要改革征地制度，严格界定公益用地，缩小征地范围，依照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民的就业、住房和社会保障问题。

（二）明晰农地产权，完善土地集体所有制和家庭承包经营制度

台湾地区在农地改革中极为重视土地产权的界定和保护的做法对大陆是一种启示。大陆农村土地产权不清晰不仅损害了农民利益，也导致农地流转受阻。今后大陆农地改革应进一步明确集体土地所有权的主体、内容和边界，明确土地经营权的内容及边界。土地所有权主体以行政村为宜，法人代表为依法选举产生的村民委员会主任，应着重界定集体土地的发包权、土地使用的监督权和违约处置权、土地承包费用的收益权以及土地被征收的获偿权。土地经营权中应着重完善农民对承包地的处分权和收益权。

（三）开拓改革思路，培养和提高农民素质

既然大陆在目前条件下推进农地规模经营无法毕尽其功，那么开拓改革思路，学习台湾地区经验，培养和提高农民素质，提高土地的效用就是应有之义。因此，在大陆农地改革中应注意农民的培训和引导。农民是农地改革的直接利益相关人，也是对农村、农业情况最熟悉的人，发挥农民自身的作用，积极参与到农地改革中来，不仅可以提高其利益诉求的能力，也可以增加制度的可操作性，还有利于新制度新规范的推广和实施。

（四）借鉴台湾地区农地重划经验，加强土地整治工作

大陆的土地整治工作在目的、内容、工作方式等方面都与台湾地区的农地重划极为相似。目前大陆的土地整治工作还存在公众参与流于形式、整治资源重复投入和低效利用、相关整治部门责任不清和利益关系不明等问题。与此相比，台湾地区的农地重划工作取得显著成效，因此，台湾地区农地重划的经验正可以为大陆土地整治提供参考。

（五）审时度势制定相应法律予以保障

台湾地区每一次农地变革都适时制定实施相应的法律法规，通过处罚违法行为，进一步发挥法律的引导性、规范性功能，增强改革权威性、严肃性，保障改革的有序和有效进行。与此相对，大陆在这方面的立法工作要薄弱许多，应当学习、借鉴台湾地区的相关经验。

总之，台湾地区近次农地改革的经验和教训，对中国大陆的第四次农地改革有很好的启示作用。结合大陆发展的实际情况，进行制度创新，建构完善合理的农地制度对中国大陆“三农”问题的解决至关重要。

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