改革开放以来警察腐败研究综述

殷佳楣

（中国人民公安大学，北京 100038）

一、对警察腐败的界定

“腐败”一词源于拉丁文“corrumpere”，意为贿赂。“腐败”在第三版韦伯斯特国际大词典中这样解释：通过不正当的方法（如贿赂）引诱公职人员渎职。警察腐败是各类腐败中的重要类型，因其腐败行为的主体、手段和目的的特殊性而成为学者们研究的焦点。研究警察腐败，首先需要了解警察腐败的定义。目前学者对警察腐败的定义各抒己见：

（一）国外学者对警察腐败的界定

相对于国内学者，国外学者对警察腐败的界定更加复杂。美国、英国、澳大利亚等国的学者根据本国的警察体制提出了自己的观点。其中赫尔曼·戈德斯丁(Herman Goldstein)对警察腐败的界定获得了大多数学者的认可。他认为，警察腐败是指“警察有意地在一定程度上为自己或自己的亲朋好友获得私利而去滥用职权的行为”。在他看来，滥用职权和谋取私利是此定义的两个关键要素，缺一不可。

（二）国内学者对警察腐败的界定

国内学者在对警察腐败进行界定时，观点差别也很大。但总的来说，可以将其划分为广义和狭义两类。

1.广义的界定。持此观点的代表是徐镇强。他认为，警察腐败是为了自己或者利益相关者的私利违法违纪，将自己掌握的权力私有化、市场化、商品化的行为。从徐镇强的定义可以看出两点：一是他把警察所有的违规违纪都归为腐败行为，二是并非所有的警察腐败都是滥用手中的权力，警职人员玩忽职守、见死不救的行为也应算作腐败。[1]

2.狭义的界定。此观点的代表是杜晋丰。她对警察腐败作了如下解释:“部分公安民警或公安机关的某些单位利用职权，为个人或小团体谋取各种私利的行为。”[2]杜教授认为，滥用职权即警察腐败的本质，警察腐败需同时具备行为主体、手段、目的，三要素缺一不可。相对于徐镇强把所有警察的违规违纪宽泛地定义为腐败，杜教授的界定则更加严谨缜密。

透过以上专家的观点，我们认为：警察腐败是指警察利用职权为自己或利益相关者谋取私利。警察腐败必须具备两个条件，第一，滥用职权；第二，为自己或利益相关者谋取利益。

二、警察腐败问题的研究现状

自20世纪下半叶以来，警察腐败问题愈益严重，对世界各国尤其是发展中国家造成了严重的危害。西方国家对警察腐败问题的研究，主要集中在警察腐败的定义、代价、类型、原因及预防的对策等方面。国内专家对警察腐败的研究主要集中在警察腐败的内涵界定、腐败的方式、目的、后果及反腐败的策略。以下主要针对国内的警察腐败研究现状作粗略梳理：

（一）研究进程

第一阶段：（1978—1992）党的十一届三中全会到十三届四中全会，改革开放时期警察腐败问题的全面探索阶段。

这一阶段学者的研究主要集中于如何由一个从领袖号召和发动群众运动反腐向依法治腐反腐的转变过程。学者们通过分析腐败的成因，强调制度建设更具有根本性，反腐败的出路在于积极进行政治体制改革。但此阶段对反腐败的研究主要侧重于事后惩处，即治标阶段。此阶段的反腐廉政制度建设处于探索初期，许多制度只有原则性的规定、暂行规定，且相互之间缺少系统性和互补性。

第二阶段：（1993—2002）党的十四大到十六大，市场经济确立时期警察腐败问题研究的深化阶段。

此阶段制度反腐已经成为学者们的共识。如何依靠制度创新，从源头上治理和预防腐败成为专家们研究的焦点。反腐败从上一阶段的注重事后惩处即治标阶段发展到了如何预防和治理腐败，即所谓的标本兼治阶段。预防腐败摆到了反腐倡廉的重要位置，表明警察反腐败模式从事后惩处的治理模式转到事前预防的治理模式。

第三阶段：（2003—2013）以党的十六大为标志，全面建设小康社会时期警察腐败问题的纵深推进阶段。

此阶段的反腐在延续前一时期总体思路的基础上着重强调综合治理、惩防并举。专家们就如何构建惩治和预防腐败体系建设展开了深入的研究，提出了“体系反腐”的模式。即通过建立健全惩防并举的反腐败体系框架，最终实现党的十七大报告强调的“标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防”的方针，扎实推进惩治和预防腐败体系建设。在坚持惩治腐败的同时，更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设，拓展从源头上预防腐败的工作领域。[3]

（二）研究成果

针对改革开放以来我国的警察腐败问题，专家们从不同方面进行了有益的探索，包括探究警察腐败的类型和特点、警察腐败导致的严重后果、产生警察腐败的原因、在警察反腐败方面采取了哪些主要措施以及如何进一步制定防治腐败的策略等等。

关于警察腐败的类型，郭永生根据警察腐败的行为方式，将警察腐败划分为贪利型、擅权型、渎职型和生活型四类。[4]徐镇强以警察腐败的两个特征“权力”和“私利”为落脚点，将警察腐败分为权官交易、权物交易、权钱交易、权色交易、权情交易、刑讯逼供、权力无为、与职权无关的违法犯罪八种类型。[5]根据腐败行为的严重程度，谢林淙将警察腐败划分为：警察被动受贿、警察主动索贿、警察有预谋的集体腐败等。[6]尹长杰根据公安机关警察权力的构成，把警察腐败分为执法权的腐败和管理权的腐败两大类。前者即公安民警在履行执法职权过程中发生的腐败，后者主要是指公安机关领导干部在行使内部管理权过程中发生的腐败。[7]

关于警察腐败的原因，学者将原因集中归结在社会环境、组织因素、职业特点及警察文化等方面。王元莉认为：一是计划经济体制下的管理模式为警察滥用权力提供了机会；二是现实生活的困顿与失衡心理的驱使产生腐败；三是执法监督上存在薄弱环节，使公安民警的行为缺乏严格的约束从而滋生腐败。[8]万桂勇指出，各地公安机关在执法和管理过程中由于思想认识不足、理论创新不够，导致实践中缺少解决问题的具体办法和措施，理论的系统性与可操作性脱节，阻碍了警察反腐败制度建设科学化的进程。[9]

警察反腐败的策略，是专家们研究的重点所在。导致警察腐败的原因很多，因而专家们在寻求控制腐败行为的策略上，涉及到管理、警察文化、招募训练、监督、制度及法律法规等许多方面。王健认为，制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。在警察反腐建设中注重制度建设，对于公安机关进一步加大惩治和预防腐败力度，切实提高反腐倡廉建设具有极其重要的作用。[10]孙桂华指出，在社会管理创新视角下，应该把教育、监督、预防、惩治等各项制度纳入到警察反腐败的制度建设体系中。[11]

三、警察腐败研究的不足及努力方向

警察腐败问题由来已久，世界各国的专家对此不断地进行深入探索，但相关的理论研究远远不能满足现实的实践需要。学者们从政治学、管理学、伦理学、经济学等诸多视角论述了自己的观点，形成了一定数量的学术论文和相关论著，大大推进了我国警察反腐败的进程。然而，笔者通过对现有材料及理论成果进行梳理后发现，当前的研究存在以下几个薄弱环节：

第一，思想认识不足。一部分民警对反腐制度建设存在着一些模糊认识,认为制度建设流于形式,并不实用，对廉洁型公安机关的构建缺乏积极性和主动性。有些公安机关的领导制度意识不强，不是去认同制度、服从制度，而是利用手中掌握的权力去争取制度的“豁免权”，削弱了制度的规范和价值导向功能。在工作过程中习惯个人决策，过度行使自由裁量权，人治观念严重，法治观念淡薄。

第二，反腐制度有缺陷。一是制度设计缺乏合理规划，各项制度之间协调配套不够，存在一定的盲目性。二是制度落实不力。基层公安机关往往注重制度形式而不善于抓制度落实，导致制度执行不力，成为当前反腐工作科学化建设的瓶颈。三是制度缺失。公安机关一些重要的领域和关键环节还存在制度空白，有些问题存在已久，但相应的解决问题的制度却没有及时建立，无章可循，无制可依，跟不上形势和任务的发展需要。

第三，反腐体制不健全。反腐机构的独立性不够，纪检监察部门以及司法机关工作的独立性保障不力。目前，县以上各级党委设有政法委员会，负责领导、协调法院、检察院、公安机关的工作。但是，政法委员会的权限并没有明确的法律规定，在实践中一些重大疑难案件的查处或裁决，要经当地政法委研究，并按其意见处理。在这种体制下，造成了监督者受制于被监督者的状况。

[1][5]徐镇强,何彩英.论警察腐败及其防治[J].政法论坛,20001(1).

[2]杜晋丰.“腐败”——公安队伍廉政建设不容忽视的一个理论问题[A].警务管理纵论[C].北京:中国人民公安大学出版社,1998.

[3]中国共产党第十七次全国代表大会文件汇编[M].北京:人民出版社,2007:53.

[4]郭永生.论警察腐败的道德预防[J].四川警专学报,2003(6).

[6]谢林涂.警察腐败之研究[J].公安学刊,1999.

[7]张兆端.国外关于警察腐败与反腐败的理论[J].山东公安专科学校学报,2001(2).

[8]王元莉,王京铎.当前公安机关腐败问题的原因及预防刍议[J].绥化学院学报,2005(4).

[9]万桂勇.推进反腐倡廉制度建设科学化探析[J].法制与经济,2012(1).

[10]王健.浅谈公安机关反腐制度的建设与创新[J].中国行政管理,2002(12).

[11]孙桂华.试论反腐倡廉制度建设与社会管理创新[J].平顶山学院学报,2012.