我国户籍制度的弊端——以人权为视角

杨 智

（青海民族大学 法学院，青海 西宁 810007）

一、我国户籍制度概述

（一）我国户籍制度的概念

户籍制度是指政府为了实施有效的行政管理，围绕户口登记等具体措施而形成的一种行政管理的政策规范。本文的户籍制度，是指与户口或户籍管理相关的法律制度，其中包括通过户籍来实现证明个人身份、执行资源配置和财富分配等作用的一些法律、法规。[1]一般来说，户籍制度有狭义和广义之分。狭义的户籍制度是指以家庭人口信息统计登记为主要方式的户口登记、户口管理，与之配套的户口档案信息、证件信息等以公民基本个人信息为内容，从而形成的一套行政法律制度。而广义的户籍制度则在狭义的基础上，包含了一系列与户籍制度、个人生活密切关联的其他社会制度的内容，如劳动制度、教育制度、社会保险制度等。本文所讨论的户籍制度是广义的。

由上述的相关制度就可以看出，户籍制度是一个牵连甚广的行政管理法律制度，不仅涉及到与户口相关的迁徙自由，同时与公民个人的劳动权、受教育权、平等权甚至与生命权、人格权息息相关。

（二）建国后我国户籍制度的发展历程

建国后，我国发生了天翻地覆的变化，尤其在经济方面，从原有的计划经济转变为社会主义市场经济。在这样巨大的转变过程中，户籍制度为适应社会的变化和经济发展的需要，也由建国初期的传统户籍制度不断改善和调整。

建国初期，公安部颁布的《城市户口暂行管理条例》和《全国人口调查登记法》是我国户籍管理的主要法律依据，其主要目的在于积极掌握全国人口数量以维护社会秩序，保证社会安定。1958年国务院颁布的《中华人民共和国户口登记条例》规定，公民由从农村迁往城市，必须持有在该城市的劳动部门签发的录用证明，或是就学录取证明，或者该地户口登记机关准予迁入的证明。这些规定显然阻碍了公民行使自由迁徙、就业劳动、受教育等权利，且至今尚未得到有效改善。二元的社会结构逐步形成并加固，户籍制度成为城市和农村之间无形的鸿沟。1985年公安部制定的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》对城市和农村之间的人口流动作出了具体的规定。1985年9月，全国人大常委会颁布实施的《中华人民共和国居民身份证条例》规定，凡16岁以上的中华人民共和国公民，均须申领居民身份证，为人口管理的现代化打下了基础。[2]1992年以后，国家制定了多部关于小城镇户籍管理的法律法规，以适应经济的发展形势。户籍制度随着经济发展的需要而变化，在支持市场发展、提供劳动力等方面发挥了重要作用，但户籍制度作为管理和限制公民居住及相关权利的制度，并没有切实符合人权发展的要求。

二、我国户籍制度与人权的关系

（一）户籍制度中涉及人权的内容

人权，简单地理解，就是一个人应当享有的权利。《牛津法律大辞典》对人权的定义是：“人权，就是人要求维护或者有时要求阐明的那些应在法律上受到承认和保护的权利，以使每一个人在个性、精神、道德和其他方面的独立获得最充分与最自由的发展。作为权利，它们被认为是生来就有的个人理性、自由意志的产物，而不仅仅是由实在法授予，也不能被实在法所剥夺或取消。”[3]

人口根据户籍可以简单地划分为农业人口和非农业人口。在社会保障方面，农村与城市有不同的社会保险内容和标准，不仅涉及到公民身份平等的权利，还涉及到平等享有社会资源的权利。根据地域，人口登记在不同的省份和地区，劳动就业程度不同，受教育的门槛不同，教育资源的分配不同……这使得公民劳动权、受教育权等权利不能平等地享有，甚至在一些交通伤亡案件中，不同地区、城乡不同的户口，出现赔偿时“同命不同价”的现象。

此外，在现代城市高速发展的当今社会，农村人口开始向城市转移，但是户籍制度却成为农村公民享受城市生活设施和资源的障碍。迁徙自由作为一项国际公认的基本人权，如何在我国得到法律的认可和保障，已成为社会关注的热点，也成为公民呼吁改革户籍制度的重要依据。

（二）我国户籍制度对人权的主要影响

1.平等权

平等权不仅仅是一项基本人权，同时也是实在法所追求的基本价值。从户籍制度所涉及的内容看，平等权具体包括劳动就业的平等、受教育的平等、社会资源分配的平等以及人格尊严的平等。我国现行的户籍制度从身份上将公民区分为不平等的农村人口与城市人口；从地域上将公民划分并固定在经济、文化等状况严重不平等的地区，并限制人口的自由流动。

户籍制度在形成之初，主要是以维护社会稳定为出发点，后经历了经济制度的转型，在此过程中，严重忽视了平等权的保护。在社会整体人权意识强化的今天，户籍制度受到了很大质疑。

2001年青岛三名高中生状告教育部，理由是其平等受教育的权利受到了侵犯。2005年10月，北京市朝阳区发生一起交通事故，造成两名乘客死亡。城市户口的乘客家属获赔41万元，农村户口的乘客家属获赔17万元。

城乡二元基础上的社会保险、医疗保险等社会保障制度的差异，比如农民工的社会保险人数、保险范围，农村和城镇医疗保险的比例和范围等，在制度设计和贯彻执行的过程中都是充分实现社会保障平等公平的重点和难点。

2.迁徙自由

迁徙自由是指一个国家的公民，在宪法和法律的保障下，合法离开原居住地到外地（包括国内和国外）旅行和定居的权利。由迁徙自由概念可知，公民有在其国内自由选择住所的权利。《保护所有移徙工人及其家庭成员权利国际公约》也为各国国内实现迁徙自由、移徙工人就业自由提供了国际人权的标准和原则。

迁徙自由是一项与人身自由关系密切的权利，尤其在农民进城务工问题频发的中国，迁徙自由不仅仅成为公民自由选择居住地的权利，更是关系到公民就业机会、就业保障等相关权利的重要内容。

早在1912年，《中华民国临时约法》就明文规定了迁徙自由的权利，该法第2章第6条第6款规定：人民有居住迁徙之自由。1949年《中国人民政治协商会议共同纲领》曾规定“迁徙自由是公民的自由权利之一”。1954年我国第一部《宪法》第90条规定：中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。之后，1975年、1978年和1982年的《宪法》都没有规定公民的迁徙自由权。1958年，《中华人民共和国户口登记条例》正式用法律法规的形式对公民享有迁徙自由进行了“合法”的限制，自此，公民只能根据法律规定进行迁徙，而这种迁徙是建立在诸多条件基础上的，农村人口向城市的流动自由被严格限制了。

近年来，经济生活变化巨大，确立和保证公民的迁移自由不仅可以丰富全国的劳动力市场，同时也是促进解决“三农”问题、统筹城乡发展、实现社会平等的必要条件。

三、户籍制度改革与人权保障的实现

我国已步入改革的关键阶段，户籍制度作为社会改革的重要内容，逐步统筹城乡发展，缩小城乡差距，建立统一的户籍登记制度，最终取消二元结构所带来的隐患，成为决定改革成败的重要因素。

虽然说户籍制度有碍人权的实现，但不能将户籍制度全部否定。改革是一个渐进的过程，尤其是户籍制度这样与每个公民密切联系的制度改革，更是要遵循科学的步骤。对此，有效改革户籍制度使其体现和保障人权，就要从具体所涉及的人权方面入手。

首先，弱化并逐步消除户口的性质，实现全国城乡的户籍制度统一化。如此，就逐步取消了公民身份上的不平等，也就取消了依附于这种不同身份的“特权”，也不会使一个公民从出生就背负着不同于他人的身份户口。

其次，要将户籍制度本质化，强调并恢复户籍制度最基本的职能，即提供公民身份信息和人口信息等。如今户籍制度与社会各个方面相关联，社会经济、文化等各类资源正因为户籍的差异而无法实现正常流通和分配。各种异化的利益分配制度，不仅严重违背了人权原则和法律价值，也阻碍了公民发挥积极性和创造性。

最后，取消对公民迁徙自由的限制，实现人口的流动自由。反对户籍改革者认为，人口自由流动会造成农村人口向城市蜂拥而至，导致城市饱和而超负荷，同时造成居住、交通、治安、环境等各方面问题。事实上，这种反对的理由是没有道理的。人口流动是城乡差距而导致的，如果实现城乡发展均等化，就不会造成盲目的人口流动情况。而改善城乡差异，必然要取消城市和农村间的禁锢。

在此基础上，建立统一的户籍制度体系，打破城乡、地区、身份的界限，与社会保险、就业、教育等制度相分离，使其成为单纯登记个人及其家庭信息的记录制度。科学的户籍登记制度不仅有利于经济发展、社会和谐，更重要的是，从各个方面充分实现了人权的保障，公民的平等，使公平、迁徙自由等权利得以充分实现。

[1]陆益龙.超越户口——解读中国户籍制度[M].北京:中国社会科学出版社,2004:22.

[2]陈钢.我国户籍制度考察——以人权为视角[D].郑州:郑州大学,2007.

[3]白桂梅.人权法学[M].北京:北京大学出版社,2011:1.