行政程序视角下的社会管理

2013-04-11杨祖德

绍兴文理学院学报(哲学社会科学) 2013年3期

杨祖德

(广西大学公共管理学院，广西壮族自治区南宁530004)

一、问题的提出

当前，群体冲突或群体性事件是政府关注和“维稳”的焦点，也是政府社会管理的重点，这些群体性冲突与事件在很大程度上源于政府行政程序的封闭性与排他性，导致公众对相关行政决定等参与不足，导致公众对政府“不信、不满、不服”的心理状态而引发个人无直接利益冲突或群体直接利益冲突。群体冲突或群体性事件与“维权”事实密切相关:地方政府迫于“维稳”责任和压力，倾向于选择非制度性甚至违法、违规的“维稳”手段，群众在“制度化维权”受阻情况下，选择非制度性“维权”方式以引起社会和上级政府的关注或引起本级政府的重视。在这样的制度环境和背景下，以“维权”为核心的群体冲突或群体性事件呈现出愈演愈烈的态势。管控群体冲突和发展民众生机是政府治理能力的关键指标和评价标准，政治信任弱、政府效率低、公共服务短缺、问责短路和社会紧张加剧［1］恰恰构成了政府治理能力下降的表现。

龚维斌指出，当前社会管理中存在五大问题:一是未完全形成和确立与市场经济体制相适应的管理体制与理念;二是现存管理体制、格局难以适应快速流动的社会，快速变动的社会结构，高度复杂化的利益结构和人民的多元化要求;三是维护群众利益、协调利益关系，群众利益诉求表达的矛盾纠纷调处机制存在诸多问题;四是不善于运用法律手段等管理方式;五是管理载体存在缺陷。［2］针对当前社会管理存在的诸多问题，需对社会管理模式进行创新。因为传统的社会管理模式呈现为“一元增长型”模式，这种模式具有两个特征:管理主体一元化，即政府主导下的政府、企业或社队与其他组织“三位一体”;社会政策增长性，即以提高民众教育水平、扩大民众资源为政策的核心，［3］该模式的僵化和膨胀性对社会发展构成威胁。

对于如何创新基层社会管理模式，学者们从不同角度提出了不同的社会管理模式。如李文祥提出政府、企业、社区和大学的“四方共建”模式;［3］赵树凯提出政府与民间力量的“多中心治理”乡村治理范式;［1］卢芳霞的“枫桥经验”［4］等。从社会管理研究和实际运作来看，社会管理具有两个基本点，即以管控群体冲突、实现社会和谐为目标，以发展民众生机、增进社会福利为基础，［3］其管理方式依赖于综合运用行政手段、法律手段、经济手段、政策手段和科技手段。

在法治水平高度发达的国家，其社会管理更多地诉诸于法律手段，但“法治”的概念和内涵已逐步从传统意义向现代意义过渡，这主要因行政国家发展所致。现代法治国家产生了新的基本特征:一是大量由行政机关制定的法规和规章成为“法律”的重要组成部分，“法的统治”在一定程度上成为“规章的统治”;二是出现“第四种权力”，即行政立法权和行政司法权;三是行政自由裁量空间扩大;四是“消极行政”向“积极行政”转变，且“积极行政”日趋重要。［5］法治的核心涉及到政府权力和个人权利的关系问题，国家在调整社会利益关系，处理社会复杂事务等问题时，政府应依法行政，而依法行政更多地是依“行政法”。由此可以看出，行政法在国家社会管理或治理的作用与功能，但行政法有行政实体法和行政程序法之分。纵观世界各国的行政法，行政实体法对于原则性、实质性的规定如出一辙，而行政程序法对行政程序的规范则有天壤之别。世界各国的社会管理状况千差万别，我们是否可以从行政程序中寻根探源呢?如何通过行政程序来吸纳社会价值表达，消融社会不满与抵抗，压缩社会冲突的空间与余地?

二、行政程序:行政行为正当性证明的过程

“实体”关注决定的内容，而“程序”则关注形成决定的过程。本文所指行政程序属于一种现代法律程序，是行政主体行使行政权力、做出具体行政行为所遵循的程序，是行政权的运行程序。由于行政权力属于公权力领域，且政府与公民之间的行政关系是一种支配与被支配的关系，行使行政权力必须被视为一种理性与公正的活动。如前所述，现代法治国家一定程度上是“规章统治”，即行政法治。从实体上限制行政权的近代行政法逐步被“新一代行政法治”替代，法学界承认需要授予行政机关以强大行政权的同时，就如何规范和制约行政权的行使及实体结果正当性证明达成一致，即充分利用正当行政程序制度。然而，行政程序并不必然就是“正当行政程序”。高秦伟将判断行政程序正当性的模式划分为绝对工具主义模式、相对工具主义模式、经济效益模式、程序本位模式和整合判断模式。［6］因整合判断模式以实现“最低限度的公正”作为价值的关键所在，而这种“最低限度的公正”囊括了“公正是否作为义务”、“当事人是否受告知”、“当事人是否有表达意见或为自己辩论的机会”和“行政行为实施者有没有说明理由”等内涵。整合判断模式亦因此而被视为优于前面四种判断模式。具体而言，整合判断模式整合的内容包含四组参数:程序外在价值与内在价值;程序正义与实体正义;个人权利与公共利益;公平与效率。整合判断模式对行政程序进行评判时，将对四组参数进行取舍选择，即放弃任何价值，均需足够充分的正当理由进行说明;任何一种价值的选择要使程序满足最低限度的公正;取舍应符合人们合法预期等。

以“最低限度的公正”作为判断行政程序正当的核心标准，具体行政行为实施者对行政行为进行理由说明，并告知当事人有表达意见与异议或为自己辩护的权利，且能够被公正地听取。实际上是一种“权利——权力”良性互动关系，行政程序在主体平等参与基础上将选择与承诺结合起来，并通过程序保障权利，制约或防止权力可能出现的恣意、专断，进一步利用权利的保障获得行政程序的正当性证明。约翰·罗尔斯指出并阐明:社会正义离不开公正的法律程序，而法律取决于一定形式的正当程序。［7］程序独立价值理论者强调程序价值是通过程序本身而不是程序结果体现出来，并提出“只有从正当程序中产生的结果才有最大可能是正确的，而从非正当程序中产生的结果不能视为正确”的论断。［8］我们暂且就“这些学者是否把行政程序推向极端”不论，但可以认为正当行政程序是一种体现自然正义的法律程序。

随着行政权的扩张，行政系统获得强大权力。在行政权力可能侵害公民权利的假设和事实下，自然正义由司法领域引入行政领域，以规范与制约行政权，防止具体行政行为恣意，促使行政机关公平、公正、合法地行使行政权力，保障行政相对人的合法权益，如行政程序中听证制度的建立与完善。根据自然公正理论，行政听证制度的内容包含公民有在合理时间以前得到通知的权利，公民有了解行政机关的论点和依据的权利，公民有为自己辩护的权利。［9］显而易见，“权利”与“权力”并存于行政程序之中，且“权利”制约“权力”运行。在宪政理念下，民主、法治、人权分别构成了依法行政的制度前提、机制保障和价值追求，依法行政是民主行政、法治行政，并保障公民权益。［10］建设法治国家主要路径选择乃是依法行政，依法行政要求合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信和权责统一，其中，行政程序合法是合法行政内容之一，程序正当则包括行政程序公开和当事人参与。这些要求除了实体法作出内容性的规定外，更重要的是需要正当行政程序的程序性规范与保障。法治国家是中国法治建设的目标与理想，但中国有“重实体、轻程序”传统，且“法治国家”建设起步晚，行政程序法治化、公开度偏低，行政程序正当性、公正性尚待提高。如何利用正当行政程序规范行政权力和保障公民合法权益，既是我国行政立法价值选择的问题，又是依法行政、建设法治国家值得探讨的领域。

公众之所以对政府行政过程表现出“不信、不满、不服”的心理状态，与我国政府系统长期封闭，公众游离于行政程序之外，导致政务透明性不足、程序公正性欠缺不无关系。正如“价值表达理论”提出的“集体价值理论”所强调的那样:一个导致不公正结果的决定只是一个个案，而不公正的程序是一种普遍的、长期的制度安排，反映一个集体或社会的价值系统。［11］因此，一个正当的行政程序是保证结果普遍公正的要件。宪法基本任务之一是厘清人民与行政之间的基本关系，公民的基本权利划定了干预行政授权的界限，引导裁量权的行使，重构许可要件，当基本权利冲突的解决成为问题时，行政程序扮演着显著的角色。［12］因为行政程序承担了行政行为正当性证明的使命，而这种正当性证明则是公众接受、认可政府行为的前提。结果普遍公正提升了政府行为被接受、认可的程度，进而推动社会管理状况的改善。

三、公众参与社会管理:行政程序吸纳社会意见的过程

在国家与社会关系的制度安排下，国家在社会管理中扮演主导角色，即国家以垄断形式向社会提供基本的运行制度与规则，并制定相应的社会发展目标。这些目标的实现，通常以行政系统的运行作为基础和前提，但行政系统的具体行政行为并不是随意达成，而是遵循一定的程序和规则，这种程序与规则便是行政程序。行政程序便承载引导公民与政府理性对话、相对方权利对行政权进行必要制约的功能，行政程序的公正性在于注重相对方权利的保护、对相对方参与权的保障。行政相对人参与表现为行政机关与行政相对人的协商、谈判与对话，行政程序结果建立在双方或多方合意基础上，其涉及行政程序参与权范畴，行政程序参与权乃是行政相对人在行政程序过程中，为了维护自身权利或权益，通过既定的行政程序就相关问题和事实提出见解并公开阐明，进而使行政程序结果的认定利于公众维护与获取权益。一方面行政相对人以利益攸关者身份参与行政程序，使其具备了解程序过程的可能性，行政相对人处于更加理性的角度解释行政程序结果，增强了行政程序结果的可接受性;另一方面，行政主体迫于法律责任与行政相对人的诉求，行政过程或行政行为更具开放性、透明性和公正性，从而为防止权力滥用或恣意提供了有效的外部监督。这种程序性参与途径对于确立行政相对人的程序主体地位，认同行政机关的具体行政行为以及行政主体公正地行使公权力具有强大的推动力。作为一种法律程序，行政程序应具备法律程序具有的普遍形态，即“按照某种标准和条件整理争论点，公平地听取各方意见，使当事人理解或认可后做出决定”［13］。这说明，行政程序还是一种正当法律程序，这种正当法律程序要求最终的实体结果和产生实体结果的过程都应当是公正、正当的，但过程正当性直接影响着结果正当性的评价，而“过程的公正集中体现在是否让被决定者参与其中”［14］，即被决定者能否参与行政程序，或在行政程序中是作为独立主体存在还是作为权力支配的客体存在。

公众参与政府社会管理的行政程序，表现为参与行政立法、参与具体行政行为等政府过程。公众参与行政立法是公众参与行政程序的最高形式，是公民“同意”的表现形式，公民视服从自己同意公共权力为一种义务，可解决对公共权力的服从问题。此外，“外需立法”替代“内生立法”趋势。“内生型”行政立法表现为具有行政立法权力的机关就某一领域做出“立法必要性、可行性”研究，并进行行政立法，立法目的更多的是是否方便行政系统管理社会，而社会是否需要则被忽视。“外需型”行政立法则不同，其立法需求来源于行政立法机关外部，这些需求可能来自于无立法权的行政机关、事业单位、企业、民众、行业协会、民间团体等社会组织，行政立法成果更接近社会需要，是在向社会提供一种公共产品或服务。“外生立法”适合于服务型政府构建，并发展成为行政立法的趋势。公众参与具体行政行为是参与行政程序的最低标准，也是公众参与行政程序最常见的形式。具体行政行为分为行政执法行为、行政司法行为和其他行政方式，其内容涉及设定、变更、消灭、确认行政相对人的权利与义务。因行政行为或多或少地触及了行政相对人的利益，为防止行政相对人甚至社会群体对行政行为的不满、抗议，行政主体在实施具体行政行为过程中，应设置公正、制度化的参与渠道。在制度设计框架下，通过公众参与渠道，与行政相对人进行对话、协商、谈判、征求意见等。事实上，近年来中国公共生活领域的公众参与具有规模扩大、渠道增多趋势，公众参与社会管理已成为社会治理的热点，特别是行政过程中的行政立法参与和行政决策参与备受关注，但效果并不理想。因为现有治理结构中的体制性结构挤压了参与权、知情权、表达权、监督权的行使，而程序的非公正性、非透明性、非规范性导致公众权利丧失，公众的法定权利被异化为“泡沫权利”。政府在社会管理过程中，应突出社会管理程序公开性、公平性与参与性，以保障个体与政府之间的交涉、对话等活动能够顺利进行，促进政府与公民之间的良性互动，在政府与公众之间达成合意，但交涉、对话与协商的基础是行政程序。行政程序的参与性是公开性的要求，是行政过程和结果公平性、正义性的基础与保障。

四、结语

我国行政权的行使过分侧重行政目的，其过程和手段带有封闭性、任意性、非理性和非规范性。在社会转型时期，实体法需要对权利与义务进行重新配置，而社会变动性极其强烈，政府系统又主导着社会制度的变革，如果没有公平合理的程序对社会多种利益的重新配置与组合，就难以保障实体公正，甚至引发社会冲突，进而影响社会稳定。在社会管理过程中，应扩大公众参与社会管理的行政程序范围，并提高参与质量和水平，特别是正当行政程序制度的设置与应用，可减少行政过程中行政机关与相对方之间的摩擦，增强相对方对行政机关的信任与合作意识。公众参与行政程序，一方面利用公众权利限制政府行使权力，防止政府侵权行为发生;另一方面，保证了程序公正、公平，保障了公众的参与权、表达权、知情权和监督权。同时，这种公众参与吸纳了公众的偏好、意见、价值等，在一定程度上消解了群众对政府“不信、不满、不服”的心理状态，提高了政府行政行为及其结果的认可性，减少了政府机关与相对人以及社会群体之间的摩擦与冲突。

［1］赵树凯.“多中心治理”激活乡村民间力量［N］.社会科学报，2006-06-22（2）.

［2］曹华.国家行政学院龚维斌教授解读当前社会管理五大问题［EB/OL］.人民网，2011-02-23.［2013-02-28］.http://politics.people.com.cn/GB/14018164.html.

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