浅析采煤塌陷区生态修复管理机制的完善

冯 蕾，吴 鹏

（中国政法大学，北京100088）

生态修复是目前生态环境保护一项崭新的技术，也是生态学研究的新领域。在生态学研究领域中学者对于生态修复的认识不尽相同。焦居仁将生态修复视作一种生态恢复的加速手段。[1]艾晓燕、徐广军将生态修复理解为土地生产力的恢复以及强调其与景观环境的一致性[2]。周启星等认为生态修复是针对已被污染的环境而言的，是一种污染环境的生态修复，因此该观点实际上是将生态修复的前提限定在生态的破坏，尤其是人为的“建设项目的扰动和破坏”。[3]而对于生态修复管理领域或法学领域的研究虽然较少，但已经逐步展开。有学者在充分辨析了生态修复与相近概念的异同后，认为生态修复即是在人工条件下对原有被破坏的生态环境进行恢复、重建和修整，使其更适合社会经济可持续发展的过程。而法律上的生态修复就是指在人工主导下生态环境破坏方对生态环境本身予以修复，并且对由此带来的生态环境受损方环境权益以及生存和发展权予以赔偿和补偿的行为。[4]本研究赞同这种观点，并以此为基础进行相关研究。

1 采煤塌陷区生态修复管理机制完善的具体要求

目前，我国环境管理的基本模式主要是为了解决城市和工业的点源环境污染问题，维护生态平衡，保护和改善城市生活环境和生态环境，基于对环境管理的狭义理解而建立起来的，是一种政府主导型的环境管理模式。[5]主要表现在地方环保部门多以对污染行为进行处罚为主要工作，注重处罚的绩效和处罚的力度，而完全忽视了处罚的实际效果和预防实效。这种以处罚代替管理、以罚款代替预防和控制义务的管理模式已经严重影响到生态环境保护管理工作的实际作用。为此，环境保护部部长周生贤在第二次全国环保科技大会上提出，要加快实现环境管理战略转型。[6]而我国环境管理战略转型的关键就是要实现生态环境破坏及污染有效控制与生态环境质量的实效治理及改善。一方面，我国生态环境破坏依然较为严重，生态环境污染缺乏有效防控措施，难以兼顾保护与发展的双重任务；另一方面受到破坏的生态环境不能通过完善的管理机制加以修复。因此，加快环境管理战略的转型首先就应当把环境管理的重点锁定在生态环境破坏与污染的防控和有效治理相结合的管理路径上。

采煤塌陷是煤炭开发过程中产生的严重地质灾害。采煤塌陷区的生态修复是一项长期而复杂的工作过程，继续走处罚为主、注重末端治理的管理道路将难以实现其工作的延续性和长期性，更无法取得实际效用。一方面处罚并不能严格控制采煤塌陷的规模和生态修复的难度，更不能保障生态修复的实际效果；另一方面注重治理不关注预防与控制难以实现对采煤塌陷区居民财产和生命安全的有效保障，更难以使采煤企业真正担负起生态修复的社会责任。因此，在采煤塌陷区生态修复管理机制的建设中，必须既注重采煤塌陷防控工作，也要继续关注采煤塌陷区生态修复的有效治理。这就要求，在采煤塌陷区生态修复管理工作中，既要有健全的管理主体，使其能够承担应有的社会责任，还要有完善的管理制度，更要有法治的保障。

2 采煤塌陷区生态修复管理机制存在的问题

与当前日益严重的生态环境形势不相符的是，采煤塌陷区生态修复相关管理机制并不健全。这主要体现在以下几个方面：

2.1 采煤塌陷区生态修复管理主体欠缺

当前我国采煤塌陷的生态环境治理工作主要是在国家的管制之下展开，国有企业多数扮演了“只交钱不管事”的甩手角色。这种由国家为企业“买单”的行为实际上造成了生态环境管理上只重治理、不管防控的片面管理模式。一方面国家人力和财力相对有限，难以顾及到采煤塌陷区生态修复的具体措施等；另一方面企业对于采煤产生塌陷实际情况的了解在一定程度上比政府掌握的信息更为全面。信息管理不畅直接影响到对采煤塌陷区生态修复的规划问题，政府仅仅扮演了处理后事的角色，企业也很大程度上将社会和经济发展问题抛给了当地政府。因此，采煤塌陷区生态修复单一政府管理的角色实际上是将政府推到了社会矛盾的前沿，并不利于实际问题的解决。从这种意义上说，应当让企业担当一定范围内的管理者角色，以实现企业对社会责任的承担。

2.2 采煤塌陷区生态修复管理体制不顺，管理制度难以有效实施

采煤塌陷区生态修复管理主体欠缺了企业这一重要角色，造成了采煤塌陷区生态修复管理体制的不顺。目前，我国煤炭行业管理是一种低级别的分散管理模式。由于缺乏相对统一与明确的能源与煤炭行业发展主导方向的指导，部门间缺乏有效的协调机制。不同部门出台的各项管理举措不能协调统一，甚至相互矛盾与抵消。如国土资源部门管理资源的探矿权和采矿权设置与煤炭行业行政主管部门制定的煤炭开发规划不衔接，煤炭资源开发与环境生态保护不适应，煤矿安全监察机构负责实施国家监察的职责与煤炭行业管理部门负责行业安全监督管理的职责难以划清等等。这是管理体制混乱、生态修复管理难以协调开展的主要症结所在。

2.3 采煤塌陷区生态修复法治不健全

如果说体制和制度是管理机制的重要组成部分，那么法治就是管理机制活的灵魂。当前，我国采煤塌陷区生态修复的法律依据主要是矿业资源方面的法律，如《矿产资源补偿费征收管理规定》（1994）对矿产资源开发补偿问题进行了详细规定；《中华人民共和国矿产资源法》（1996）第32条对土地资源环境的保护以及复垦等问题进行了规定；《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）在耕地保护部分的第42条对塌陷地的复垦有所规定，该法第47条也对土地征收补偿进行了一般规定；同时，国家2011年还颁布了《土地复垦条例》，对于土地复垦问题进行了较为细致的规定。并且，各省或有立法权的较大市还对相关法律法规进行了细化规定，有的地区还制定了地方性的采煤塌陷区生态环境综合治理方面的法规和规章等。但是这些立法文件多数不是出于生态修复问题的正确理解和目的，它们仅仅以细枝末节的方式表达了对采煤塌陷区的生态修复的关注。这远远不能满足当前采煤塌陷区生态修复对管理法治的渴望。采煤塌陷区生态修复立法不成体系，对相应法治的运行产生了不利影响，管理制度也就无完善的法制可以依凭，管理机制也就无法有效运作。因此采煤塌陷区生态修复的管理机制难以健全，直接影响到了对采煤塌陷区生态环境的有效治理。

综上可见，正因为上述种种问题的存在，采煤塌陷区生态修复管理机制才难以实现防控与治理相结合的管理目的。新型的管理模式难以成形，这对当前采煤塌陷城市生态环境管理转型造成了关键性的影响。因此，探索新型管理模式是采煤塌陷区生态环境管理机制建设的必然要求。

3 完善采煤塌陷区生态修复管理机制

3.1 推动管理体制的创新

理顺管理体制是采煤塌陷区生态修复管理机制运行的前提。构建有效的管理体制，使管理体制能够实现协调多方利益的需求，是实现采煤塌陷区生态修复破坏有效控制的前提。多方共管并不是坏事，但最关键的是要实现共管共治，协调各方利益从整体利益出发，实现对采煤塌陷区生态环境破坏程度的有效控制是实施生态修复的重要目的。因此，可以尝试在典型地区进行试点，建立地方统一的采煤塌陷区生态修复管理协调委员会，吸纳地方政府专业人员、企业代表、职工代表、塌陷区居民代表以及相关专家定期召开相应会议，对当地社会普遍关心的问题进行讨论并形成具有约束力的决议。应当鼓励成立民间环境保护团体与企业及政府的协调机构，选取民意代表，进行采煤塌陷区生态修复管理协调委员会代表的普选。从地方立法上首先明确采煤塌陷区生态修复管理协调委员会的总领地位，确立其协调地方政府、企业以及民众利益的核心作用。

3.2 积极实施管理制度的创新

经费问题往往是采煤塌陷区管理问题解决的关键。因此应当在现有制度基础上构建合理高效的经费管理制度，不仅要解决经费来源问题，还要保障采煤塌陷区生态修复工程中控制与治理所需经费可以足额到位，这是实现采煤塌陷区生态修复治理的根本保障。因此，一方面可以建立采煤塌陷区生态修复治理基金，鼓励社会投资，基金的运作可以依据现有法律法规进行。基金的有效管理和运作将最大限度地吸取社会资金，扩大生态修复资金的来源，同时保障生态修复激励机制的有效运转。另一方面就是在经费充足的基础上建立采煤塌陷区生态修复激励机制。对于管理机制本身而言，激励可以最大限度地激发管理者的责任意识和被管理者履行义务的意识，提高公众参与生态修复的积极性。通过与管理政绩和经费相联系，激励从事生态修复工作的管理者更主动地介入采煤塌陷的预防和治理工作；同时，奖励积极履行生态修复义务的单位或个人，调动他们的积极性。这是激励机制建设的两个重要目的。此外，公众参与生态修复的管理工作，将发挥公众对于控制和治理工作的监督和促进作用，有利于实现采煤塌陷区生态修复管理模式的创新。

3.3 推动法治建设的创新

目前，我国地方环境保护立法在很多领域是走在全国性立法前列的。我国许多全国性法律、法规或规章的出台都是地方性立法先行，然后带动全国性立法。从湖南外来物种入侵立法的制定到现在农业部制定防治外来物种入侵相关的管理办法；从山西省制定应对气候变化立法到全国性应对气候变化法的讨论，都表明在中国，一些地方性立法确实具有先进性和推广价值。在采煤塌陷区生态修复立法上，安徽省淮南市已经率先利用其拥有地方立法权的优势条件，颁布了《采煤塌陷区综合治理项目奖励扶持办法》和《淮南市采煤塌陷区综合治理条例》，该办法和条例系统规定了采煤塌陷区生态修复的一些相关的重要制度和激励措施。因此，以地方采煤塌陷区生态修复立法带动全国性生态修复立法的尝试是有现实基础的。以地方环境保护立法推动全国性立法的制定是一种重要的创新，它将为日后生态修复管理机制的建立提供重要的法治保障。

[1]焦居仁.生态修复的要点与思考[J].中国水土保持，2003（2）：1.

[2]艾晓燕，徐广军.基于生态恢复与生态修复及其相关概念的分析[J].黑龙江水利科技，2010，38（3）：45-46.

[3]周启星，魏树和，张倩茹，等.生态修复[M].北京：中国环境科学出版社，2006：8.

[4]吴鹏.浅析生态修复的法律定义[J].环境与可持续发展，2011（3）：64-66.

[5]胡双发，王国平.政府环境管理模式与农村环境保护的不兼容性分析[J].贵州社会科学，2008（5）：91-96.

[6]周生贤.加快实现环境管理战略转型[EB/OL].（2012-03-31）[2013-02-12].http://news.xinhuanet.com/politics/2012-03/31/ c_111726504.htm.