作为行政法基本原则的效益原则——基于组织理论视野

谢永霞

（东南大学 法学院，江苏 南京 211189）

一、引言

所谓行政法的基本原则，是指其效力贯穿于全部行政法规范之中，能够集中体现行政法的根本价值和行政法的主要矛盾，并反映现代民主法治国家的宪政精神，对行政法规范的制定与实施具有普遍指导意义的基础性或本源性的法律准则。根据上述关于行政法基本原则的界定，行政法基本原则作为一种法的 “基本”原则，主要来源于它是行政法根本价值的体现；作为行政法的“特殊”原则，则主要来源于它是行政法基本矛盾的反映。所以，确立行政法基本原则，应当以行政法的根本价值和基本矛盾为内在根据或标准。[1]（p61）从法律价值承载来看，行政效益原则承载了人类理性价值，从行政法的特殊性来看，行政法效益原则又体现了行政的科学性和效益精神，因此。行政效益原则，应该成为行政法的一项基本原则。

二、组织理论引入的新视野

（一）行政与组织高度关联。

随着人类社会的发展，与行政相关的研究内容大幅扩展，行政现已被认为不只是国家这种组织所独有的活动，任何其他组织，如企事业单位、社会团体乃至私人组织，其组织活动都被认为是行政活动。这种非国家行政即所谓的私行政，而国家行政则被认为是公行政。但随着社会学的发展，公行政已是不仅仅指国家行政，它还包括其他非国家的公共组织的行政，如公共社团（律师协会、医生协会等）、公共企事业单位（国有企业、科研院所等）的行政活动。[2]（p1）由此可见，行政是组织的一种职能，任何组织（包括国家），其要生存和发展，都必须有相应的机构和人员行使执行和管理职能（行政职能）。[2]（p1）因此，行政可以用“组织执行”、“组织管理”予以注释。

“执行”和“管理”并没有截然的不同，而是同一活动的不同方面。“执行”是针对上一级组织而言，是指贯彻实施上一级组织的命令、任务的活动。“管理”是针对下一级组织而言，是指组织为保障上级的命令、任务完成，对下级组织进行规划、指挥、组织、协调、控制的活动。比如，国家行政机关对国家权力机关通过的宪法的贯彻实施的活动，对于国家权力机关来说，是“执行”行为，而这一活动对于社会，是行政机关进行的规划、指挥、组织、协调、控制的活动，是“管理”行为。

在我国行政法学上，行政通常限定为 “国家的组织活动”，但国家组织被赋予了广义的概念。国家组织，除了包括国家机关外，还包括经国家组织授权获得一定行政权能的非国家组织。依据活动的不同施行主体，行政法学之行政被划分为公行政和私行政。行政法学研究的行政只涉及公行政而不涉及私行政。[2]（p1）

（二）基于组织理论的宏观行政和微观行政划分。

除此公、私行政的划分方法之外，基于组织理论视角，根据不同的研究客体——组织性质，行政可以被划分为宏观行政和微观行政。宏观行政，以国家——作为一个整体组织系统，为研究客体；微观行政，以整体国家包含的其他组织或者国家组成部门为研究客体，比如，公司组织、社团组织、司法组织等。依此划分基础，行政法学研究的行政是指宏观行政，而微观行政则是指通常意义上行政学研究的行政。

（三）行政法研究之宏观行政——社会组织系统之国家。

系统地看，社会组织分为3层，中央级国家机构（1级）、地方各级国家机构（2级）和基层自治机构（包括公司和家庭）（3级）。政府组织是社会组织系统中国家机构系统下的一个子系统。政府组织，由于其规模庞大，一般都采用直线职能式科层制结构。

根据《中华人民共和国中央人民政府组织法》（1949年9月27日中国人民政治协商会议通过），《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日第五届全国人民代表大会第五次会议通过，1988年4月12日第七届全国人民代表第一次会议第一次修正，1993年3月29日第八届全国人民代表大会第一次会议第二次修正，1999年3月15日第九届全国人民代表大会第二次会议第三次修正，2004年3月14日第十届全国人民代表大会第二次会议第四次修正），《中华人民共和国地方各级人大和地方人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议第一次修正，1986年12月2日第六届全国人民代表大会常务委员会第十八次会议第二次修正，1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第三次修正，2004年10月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议第四次修正）的规定，中国现行行政机关的体系，实行5层分级的直线职能制的结构形式。 中央（1 级）、省（2 级）、市（3 级）、县（4 级）、乡（5 级）。

整个社会就是一个组织化的系统，国家机构、公司、家庭共同组成了这样一个共同体。通常的组织理论认为，组织结构系统要素，包括部门、岗位、人员，但事实上，除了有形的、能被察觉到的三要素以外，组织结构要素还应该包括无形的、不易察觉的制度设计形成的文件。国家政府组织形成的制度文件，往往是以明示的方式公布，这就是行政法律、法规、规章、规范性文件等。

三、基于组织理论的行政法概念

在行政法概念争论颇多的情势下，在研究行政法基本原则之前，为行政法的概念明确界定，显得很是必要。当下行政法学对行政法概念的界定主要有三种论说：控权论说、管理论说、平衡论说。[1]（p82）

（一）行政法概念的三种主要论说的组织理论评价。

1.控权论说的组织理论评价。

该论主要流行于英美法系国家，并影响到改革开放后我国的行政法学界。控权论者认为，行政法是控制政府权力的法。控权行政法由三部分构成，第一，有关行政机关权力的法律，主要解决行政机关可以被赋予什么权力，这些权力有什么限度的问题；第二，有关行使行政权力的法定要件的法律，主要解决行政机关行使其权力应符合什么样的法定要件才是有效的、才不至于侵害相对人的合法权益的问题；第三，有关行政权力补救的法律，即行政权力的行使万一造成相对人的侵害应给予何种救济——“行政救济”。[1]（p88-90）

控权论行政法，引发了权利让渡边界问题。社会组织成员将自己一部分权利让渡于组织，以获得生产劳作的更高效益。公民将自己一部分权利让渡给国家，以获得社会劳作的协同与高效益。那么，这些让渡的边界何在？组成成员和公民让渡出的是何种权利，保留的又是何种权利呢？组织权力损害成员的何种权利时应该受到限制？国家行政权力侵入公民的何种权益时就应当受到限制呢？

2.管理论说的组织理论评价。

该论主要流行于原苏联和东欧各国，并影响到我国的早期行政法学界。管理论者认为，行政法就是国家管理法。行政法调整的对象，是行政管理关系，即在国家行政管理中所发生的各种社会关系。[1]（p82）

早期管理论者认为，行政法的作用主要在于保障行政机关顺利、有效地实施行政管理，实现国家管理的目标和任务。但现代管理学认为，根据效益原则，在科层组织之中，上级机关对下级机关具有命令的权力，下层组织和组织低层成员对上层组织和组织高层成员同时也具有监督的权力，这种监督也是最有效的。现代管理是一种双向管理思想，强调上级对下级的命令和监督，同时注重下级对上级的反馈和监督。这也可以说是一种群众路线，我们相信群众的眼睛是雪亮的。因为与自身利益直接相关，所以群众的监督热情也较高，并且监督成本较低，没有必要再增加监督系统的运行资源。

伴随着现代管理的思想影响，我国行政法学者在20世纪80年代末期和90年代初期，先后提出了基于现代双向管理思想的新管理论行政法概念。张尚鷟提出，“现在行政法，既是行政机关进行行政管理的法，又是管理行政机关的法。”支复生提出，“行政法就是管理者进行管理的法，又是管理管理者的法，是融管理管理者和管理者进行管理为一体之法”。应松年和朱维究提出，管理行政法包括行政组织法（行政机关组织法和行政工作人员法）、行政行为法（行政活动法）和行政监督法三部分。[1]（p84）

3.平衡论说的组织理论评价。

我国以罗豪才教授为代表的一些行政法学者提出，现代行政法既不是管理法，也不是控权法，而是保护行政权与公民权处于平衡状态的平衡法。行政法调整的对象，是行政关系和监督行政关系。行政法既要保护行政权的合法行使，又要控制行政权超越法定的范围。基于上述认识，该论认为，行政法的概念应界定为“调整行政关系和基于此而产生的监督关系的原则和法律规则的体系。 ”[1]（p90-92）

平衡论者认为，行政法调整的对象，是行政关系和监督行政关系。行政法既要保护行政权的合法行使，又要控制行政权超越法定的范围。事实上，根据现代组织系统控制理论，在一个组织系统中，有一个执行行为系统，就需要有一个控制系统或者说监督系统存在。通过控制系统或者监督系统对执行行为系统的执行行为及时纠偏，才能保证组织系统长时间内有序高效运行。因此，在一个国家机关系统及其组成部门中，同样需要存在这样的监督系统。通过监督行政系统对行政权执行中超越法定范围的行为及时纠偏，来保证国家组织系统较长时间内的有序高效运行。

（二）基于组织理论的行政法管理论概念。

本文是基于组织理论的研究视角，自是倾向于采用管理论说。同时，以公、私行政划分为基础的行政法研究，是一种公、私对立的研究思路，若认为行政权是以公行政为基础，进而行政法寻求私人领域支撑，则会引起司法权、行政权对立观念，必然导致控权论行政法概念。而以宏观、微观行政划分为基础的行政法研究，则使司法权、行政权的对立在国家组织中获得了统一，控权论行政法概念显得已不适宜。本文研究思路，基于宏观、微观划分基础，因而就更加倾向于排除控权论。

所以，我们认为，所谓行政法就是规定公共行政管理活动，调整行政关系的法律规范（包括规则和原则）的总称。[1]（p2）行政法意义上的公共行政（或宏观行政），是指国家对社会公共事务的协调和管理活动。

这是基于一种法调整关系论的概念。马克思主义者认为，人是一种类，是具有共同特质的自然中的一部分，也可以说人是一种特殊的物质形式。这种作为类的人的社会性是从其与社会的关系中反映出来的。因此，马克思主义定义的人，是一种反映，一种关系反映，是各种社会关系的聚合网状关系反映。人这一个类，虽然说可以细分划别，但不可细分到单个人，因为单个人是不能反映关系的。这样的对人类的细分划别，就对应了社会中的人群，形成社会集团概念，即阶级。因而，这样的理论体系更关注整个社会关系网的整体平衡与协调。

构成人类社会的人群反映出的各种关系，其性质种类不尽相同，比如经济关系、政治关系、艺术关系就是不同性质种类的社会关系。根据社会关系的性质不同，可以把社会关系分为物质形式的社会关系和意识形式的社会关系。物质形式的关系包括经济关系、政治关系。意识形式的关系包括宗教关系、伦理关系、艺术认识关系。马克思主义者认为物质形式的关系是社会关系的本体，是最基础的关系，其他不同性质的关系都是物质形式关系的衍生。

行政法就是调整这种社会关系网中的一种社会关系的平衡与协调的部门法，行政法调整的是由公共行政行为引发的行政关系。行政法公共利益本位论认为，法的基础是利益（经济）关系，行政法的基础是一定层次的公共利益与个人利益关系。公共利益追求社会公正，个人利益要求免受限制和干扰，于是个人利益与公共利益形成冲突和对立。[1]（p95-96）调整这些冲突和对立的法即为行政法。

四、行政效益原则的提出——基于组织理论

若以组织理论为视角，行政（政府）组织，是国家协调社会或民族活动的主要组织力量，政府组织的组织价值体现为追求社会效益。政府（行政）组织激发成员（包括其他非政府组织和自然人）行为的机制或制度规范，就是行政法、行政法规及行政规章、行政文件等。因此，行政效益原则是行政法的内在要求，行政效益原则必然是一项根本的行政法原则。

（一）行政法效益原则的概念界定。

那么，何为行政法的效益原则呢？目前，有几种不同的看法，薛刚凌在其发表的文章《行政法基本原则研究》中指出，行政效益原则，又称效率原则，是指行政法律制度以及管理行为要以较小的经济耗费获取最大的社会效果。[3]王兰玉在其发表的文章《行政法基本原则探究》持以上的相同观点。[4]章剑生在其文章《现代行政法基本原则之重构》中，并没有就行政法的效益原则下定义，但他提出，有效行政原则包含行政效力推定原则、行政自由裁量原则、司法审查有限原则。[5]王成栋在其文章《论行政法的效率原则》中，以一种新的视角定义了行政法的效率原则。他指出，行政法的效率原则，是指以最小的行政法的制定、实施成本获得最大的行政主体行政活动以及行政相对人行为的成果，即以最小的行政法的制定、实施的成本尽可能地促进行政主体行政活动的效率与行政相对人行为效率的提高。[6]应松年和薛刚凌在其合著的文章《行政组织法基本原则之探讨》中指出，组织行政，要以最小的投入获取最大的效益。[7]

综合以上几种观点，我们认为，行政法的效益原则，是指行政法律制度体系，要能够实现减小社会成本，增进社会公共福祉，实现社会均衡发展的目标，并在社会公共目标实现的过程中尽可能满足社会成员的个人利益最大化。

（二）行政法效益原则的概念展开。

第一，行政法律制度体系，要能够实现减小社会成本的目标。R.H.科斯在1937年发表的论文《公司的性质》中认为，市场经济社会中的人们需要进行社会交换活动，而进行交易是要产生成本的，社会交易成本过高会导致社会交换方式转变，社会交换会转变为公司内部行政指令的方式，行政指令的方式可以降低社会交易成本，但这种降低并不是必然结果，有时，行政指令反而可能增加了社会交换成本。当行政指令的交换成本大于社会交易成本时，公司规模会减小直至行政指令交换成本等于或小于社会交易成本。

R.H.科斯在1960年发表了另外一篇关于社会成本的长论文《社会成本问题》，是关于国家法律制度社会成本问题的经典典范。在此文中科斯认为，在存在交易成本的现实情况下，国家法律对获得损害合法权利的初始性制度安排，会影响到社会资源的优化配置，失当的损害权利界定将使最佳的资源配置不能实现。也就是说，失当的损害权利界定将增大社会成本，并影响到社会资源的优化配置。科斯在论文最后指出，只有得大于失的行为才是人们所追求的。[8]（p50）即只有将损害权利给于比其他权利安排产生更多产值的公司，才是法律制度应当的损害纠纷处理方法。

科斯在《社会成本问题》一文中还指出，政府实际上是一个超级公司（但不是一种非常特殊的公司），因为它能通过行政决定影响生产要素的使用……政府如果需要的话，就能完全避开市场，而公司却做不到。……虽然，政府有能力以低于私人组织的成本（或以设有特别的政府力量存在的任何一定比例的成本）进行某些活动，但政府行政机制本身并非没有成本。[8]（p22）

实际上，政府不仅仅可以通过发布行政指令减少市场交易来降低社会成本。通过上面的论述，我们发现政府还可以通过执行国家法律制度引起社会成本的变化。另外，政府还可以通过行使排他性管理权形成自然垄断来降低社会成本。这里需要引入一个经济学的概念，自然垄断。早期的自然垄断概念与资源条件的集中有关，主要是指由于资源条件的分布集中而无法竞争和不适宜竞争所形成的垄断。后来，自然垄断的概念发展受到规模经济理论的影响，指一个公司能以低于两个或者更多的公司成本为整个市场供给一种产品或者劳务时，产生的垄断市场生产的情形。其后，自然垄断的概念发展受到范围经济理论的影响，指一个公司生产多种产品的成本低于几个公司分别生产它们的成本，就会自然形成垄断市场的局面。现代法学一般认为，自然垄断是指由于市场的自然条件而产生的垄断，经营这些部门如果进行竞争，则可能导致社会资源的浪费或者市场秩序的混乱。可见，自然垄断是指由单一组织垄断承担系统某项或某些功能时，可实现生产（或服务）社会总体成本和社会边际成本最小。政府垄断承担社会系统的一项或多项功能，有时可形成自然垄断。这样的垄断市场行为是合乎自然法的正义行为，被系统制度认可，并可能上升为法律。

第二，行政法律制度体系，要能够增进社会公共福祉。英国著名经济学家庇古认为福祉是对享受或满足的心理反应，福祉有社会福祉和经济福祉之分，社会福祉中只有能够用货币衡量的部分才是经济福祉。庇古是福利经济学体系的创立者。他认为，经济学研究应是以增进世界或一个国家经济福祉为对象的研究，并提出两个基本的经济福祉命题：国民收入总量愈大，社会经济福祉就愈大；国民收入分配愈是均等化，社会经济福祉就愈大。

庇古从第一个基本福祉命题出发，提出社会生产资源最优配置的问题。他认为，要增加国民收入，就必须增加社会产量。而要增加社会产量，就必须实现社会生产资源的最优配置。庇古从第二个基本福祉命题出发，提出收入分配均等化的问题。他认为,要增大社会经济福祉，必须实现收入均等化。通过以上对福利经济学的介绍，我们发现，福利经济学认为政府通过税收调节，可以实现在既定约束下的社会经济福祉增大。

第三，行政法律制度体系，要能够促进社会的均衡发展。人类社会从蒙昧时代发展到现在，按照马克思主义者的观点，已经经历了原始社会、奴隶社会、封建社会、资本主义社会和社会主义社会几种发展形态，在此过程中人类文明有了巨大发展，人的生存越来越不再过度地依赖自然条件。特别是在资本主义社会和社会主义社会的市场经济社会形态出现以后，人类技术文明达到的空前高速发展的时代。在市场经济发展兴起的二、三百年中，人类科学技术水平超过了所有社会近五千年的共同发展，并且越来越可以自由安排生产的时间，机器的出现使人们的劳动生产率大幅快速提高，人们的最低日工作小时，已经从市场经济发展之初的14-16小时，下降到了6-7小时。也许最低日平均工作6-7小时，也是低估了当前的人类劳动生产率。同时，信息技术出现并飞速发展，人类精神文明发展具有了更宽广的发展平台。

在市场经济发展取得如此巨大成就之时，市场经济社会发展中也暴露出了很多问题。最为明显的问题是经济发展的波动性和自然环境在过度发展中遭到了严重破坏。人们开始怀疑专注于经济发展的社会发展模式（市场经济社会）的科学性和合理性。实际上，英国著名经济学家庇古也认为人类福祉有社会福祉和经济福祉之分，人类福祉并不仅仅指能够用货币衡量的经济福祉。政府通过提供教育福祉、文化福祉、艺术福祉等精神性公共产品，同样可以实现增大社会福祉的目的。但对于精神性公共产品的福祉度量，是一个非常困难的事情。或许可以从提供的精神性公共产品的数量和服务的人次上来考虑，但无论如何是不适合用货币来衡量的。

第四，行政法律制度体系，要尽可能满足社会成员的个人利益最大化。国家行政在实现社会公共目标的过程中，如果能够实现公共目标和个人利益目标的结合，将会比较容易高效实现。国家行政的一个重要任务就是通过行政法律和行政行为来协调公民行动，使公民个人行动和私人组织行动更符合社会公共目标。从另一方面来讲，国家的公共目标的根本目的也是实现当前和将来的公民个人福祉最大化，所以，公共目标和个人利益最大化在一定程度上是相统一的。

[1]周佑勇.行政法原论（第二版）[M].北京：中国方正出版社，2005.

[2]姜眀安.行政法与行政诉讼法[M].北京：北京大学出版社、高等教育出版社，1999.

[3]薛刚凌.行政法基本原则研究[J].行政法学研究，1999，（1）.

[4]王兰玉.行政法基本原则探究[J].北京人民警察学院学报，2004，（1）.

[5]章剑生.现代行政法基本原则之重构[J].中国法学，2003，（3）.

[6]王成栋.论行政法的效率原则[J].行政法学研究，2006，（2）.

[7]应松年、薛刚凌.行政组织法基本原则之探讨[J].行政法学研究，2001，（2）.

[8][美]科斯，阿尔钦，等.财产权利与制度变迁——产权学派与新制度学派译文集[C].刘守英，等.译.上海：上海三联书店，1994.