近年来国内政府信任研究的回顾与反思

2013-04-11罗理章

湖北社会科学 2013年2期

罗理章 1，2

（1.陕西师范大学政治经济学院，陕西西安 710062；2.咸阳师范学院政治与管理学院，陕西咸阳 712000）

当前，政府信任危机得到了学术界的广泛关注，相关理论成果更是层出不穷，也为指导实际工作带来了一定的成效。探讨公民对政府的信任关系早已成为研究共识，但政府信任研究之争议仍不少，在此有必要做进一步的分析，以求这些“逻辑推理”能帮助学术界重新认识有关论题。同时，文中所谓分析和批判的观点，也将请教于学界同行。

一、重新审视政府信任

“近年来，学术界尤其重视信任问题的研究，在理论探讨和实证研究方面都取得了丰硕成果”。[1](p124)在此基础上，政府信任研究的成果同样多如牛毛。政府信任是一种特殊的社会信任。“政府公信力在整个社会信任体系中处于核心地位，在当前扭转社会信任缺失的过程中处于关键地位”，马俊峰教授受访时谈到，“共产党和政府能够获得人民群众的信任，这是最大的社会信任，也是中国重建社会信任的最重要的基础和最有利的条件”。[2](p19,21)正因为如此，研究党政取信于民的话题尤为值得关注，本文只探讨政府信任问题。在一系列的理论立场中，彼此都口口声声呼吁构建或重建政府信任时，似乎对政府信任的理解还不尽如意。在此，试着先从政府信任的概念说起。

之前，有研究对近年来政府信任的理解进行梳理并发现：“‘政府信任是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作关系’的观点影响较大，被广泛引用。”[3](p42)这一界定颇受欢迎，在众多同行的“追捧”之外，几乎没有争辩之声。粗略看并无不适，但在实际层面上却需要仔细辨别和深刻推断。昔日的理论研究忽略了这些环节，进一步求证此论就可识别其中的是非逻辑。

公民希望自己的合理期待得到回应，这或许只表达了某种与之相应的可能性。事实上，政府的回应既有积极性和消极性、也有主动性和被动性之分，严格说来，公民的合理期待理应换得政府的合理/法回应，相反，政府信任危机恰恰拷问了行政行为的合法性。“合法性危机是一种直接的认同危机”。[4](p65)如果公民的认同程度偏低，政府信任危机就在所难免，严重时更是覆水难收。“一个政府或政治系统的信任度越高，其合法性就越高，其体系的稳定性也就越高，所拥有的政治影响力、社会凝聚力和支配力就越强，社会有效治理的程度就越高，反之亦然”。[5](p2)因此，必须正视制度预设与实践工作的差距，合法性则是制度预设必须考虑的问题。另一方面，信任表现为一种互动、合作关系，这反映的是乐观的社会画面，也可能被解释为一种期待或转向。一直以来，政府信任研究对其假设还不够：信任关系的前提条件，要立足于主客体之间真心诚意的心态，如果政府试图通过各种手段来掩盖事实真相，那也不足以解释信任与合作的可能性。“在逻辑上，可以把真实和真诚的交流看作是合作的前提，同时，也可以看作是合作的结果，实际上，它们是二而一的过程。信任是包含于真实和真诚的交流之中的，也恰恰是有了真实和真诚的交流，人们之间、组织之间才包含了信任关系”。[6](p53)

所以，不能单纯地认为政府信任只满足于合理期待和回应这两个视角，还应拥有合法性和真诚性两个介质。只有满足这样的条件，才利于构建积极的信任关系，缺少了这些应有的参考值，信任关系就难免成为泡影，或与实际现象相背离，以往对政府信任的界定尚未做出此番补充或说明。若固执于先前的观念，依此类推，公民作为授信方也不会无限地支付信任，以合理期待与回应作为分析起点，信任关系并非简单就能生成。与此同时：“政府信任就是政府对公民的信任状况以及政府的所做所言是否得到了公民的认可。学术界一般以后者作为政府信任的定义。公民信任是公民对政府的信赖、认可和忠诚度以及公民的言行是否得到了政府的相信。对公民信任的理解学术界则更加关注前者。可见,政府信任与公民信任都关注公民对政府的认可即政府的信任问题,这至少让我们明确在政府信任与公民信任的一对矛盾中,政府信任是矛盾的主要方面。”[7](p70)

不难看出，这一说法“并没有进一步对这种关系性作出解释，而是给予政府信任一个纯粹道德意义上的设定，或者加上了一层意识形态的东西，从而使政府信任从名义上的关系范畴变成了实际的实体范畴，政府信任作为单维性解释的意义显然被扩大了”。[8](p51)信任体现的是一种互动关系，政府和公民作为信任的双方都有责任共同遵守，确保信任在彼此之间良性运行。蹊跷的是，政府信任和公民信任关注的重心都是政府的信任问题。既然强调信任关系，而且信任表现为一种互动，相互性就是其特点，而不是哪一方独自享有信任，或让另一方过多地“拿出”信任，“透支”对于公民而言确属伤不起。此种偏执的结果，只会导致公民单方面的行动，抑或有“动”无“互”，最后很有可能一动不动。政府信任并不是对公民信任的胜利，只有平衡双方信任关系才能引导一个良好的社会氛围。在理论研究中，不能在基本认识方面就最先出现问题，为确保实际工作的公平正义之理，对此必须及早纠正。

通过论证前后的对比，至此终于“真相大白”：政府信任和公民信任各有其逻辑，“传统”思维需要作进一步的矫正，知识分子更不能“一哄而上”。政府信任需要政府在依法维护公共利益过程中，积极回应而获得的公民认同和信任，而不是处于以往研究中“太好强”的位置，而公民信任理应得到政府对公民的依赖和信任。不论是在理论研究还是在实际工作中，在关注政府信任的同时，也需要继续关注公民信任，而不是忘掉公民之本。

二、厘清相关维度

认清政府信任的是非之后，还要分析与之相关的维度。在一些文献中，常常对政府信任、政府信用和政府诚信三者不加区别地滥用，而且后两者大多时候又离不开对政府信任的分析，这也是学术研究中值得注意的问题。事实上，三者不尽相同，在对这些关联维度的理解中，即便其中仅是一个细微的差别同样不可忽略。在探讨政民（或官民）关系时，含混不清的观点最有可能形成误判，所以，有必要厘清政府信任的不同维度。

首先，需要理解政府信用。政府信用就是政府依法对制度做出的承诺和履行，从而赢取公民的支持和信任。在这里，法制保障是政府信用的前提，忽略了制度承诺必将失信于民。政府只有真正做到依法行政，或强调政府行为的合法性，才有望提升政民双方之间的信任关系。政府信用不等同于政府信任，“政府信任与政府信用密切相关，公众对政府的信任主要建立在政府信用上面”。[9](p26)政府信用作为基础条件，促进了政府信任的生成，哪怕只是其基础条件之一。同时，“政府信用是政府信任的一种体现形式，总是以一定的信任关系为基础和前提的，而政府信任可以推动政府信用的形成，政府信用总是不断催生和强化着政府信任”。[8](p50)政府信任未必能达到政府信用的效果，政府信用作为基础也是政府信任的表现形式，并始终推动着政府信任。政府信用影响着政府信任，但影响政府信任的因素并不只是政府信用。当然，相关逻辑并非一成不变，也可能受制于外界制度的影响。比如，“在中国现行的国有产权制度下，政府信任被国有资产的‘隐性担保’功能所强化并转化为政府信用”。[10](p25)

另外，政府诚信也值得关注。在与信用有关的制度承诺之外，还需要寻求道德辅助。“政府讲信用未必能达到公共信任的程度”，[11](p58)可见，政府信用只是政府信任的表现形式之一，而且，仅有政府信用这一维度也不足以全面地透析政府与公民双方之间的信任关系。正因为如此，诚信维度也需要得到充分的论证。诚信属于道德范畴，源于人的内心世界，能见证人的行为品质，对行政人格的塑造自然不可或缺。如此一来，政府诚信就是指政府在处理各种公共事务时，自觉地遵从于伦理规范并达到诚实守信的行为状态。政府诚信是行政伦理的体现，既要求政府在履行责任时要做到言行一致，还要善待广大的公民群体，这种品德使“以德执政”的服务理念融入了公共事务过程中。当政府信任以信任关系出现时，表现出的大小好恶就属于静态形式，处于流变或构建时则是动态形式。政府信任（关系）这一形态不会轻易发生变动，是一个相对稳定的常态，一旦出现信任危机就难于重建；而“政府的诚信行为可以是连续的，也可以发生间断”。[12](p46)

不过，也有研究指出：“政府诚信是政府信用的重要组成部分”。[13](p34)先从德、法的角度来解读，二者之间是相辅相成的关系，政府诚信对政府信用具有促进作用，而政府信用又反映了城府诚信的某些功用；顺推下去，道德可能在某种程度上上升到制度层面，但未必都如此。“虽然政府信用与政府诚信的研究对象及研究视角有所差异，但它们实际上是同一事物的两个侧面”。[14](p122)政府在行动和思想上的遵从，分别是政府他律与自律的体现，而不是一种从属关系，“组成部分”论就有其争议之处。应该看到，政府信用和政府诚信分别构成了政府信任的法制基础和道德基础，也共同推动了政府信任的生成和深化。在任何部门和任何群体都一样，信任关系只有做到以善对待的伙伴关系出现时，才会演变成为相互依赖的共同体，政府信任绝不是个例外。政府信任危机是信任关系恶化的体现，也是政府在实施管理的过程中诚信缺失的结果。

总之，政府信用和政府诚信是构成政府信任的两个变量，只有将他律和自律、外化和内化的维度结合起来，才能促使信任关系走向良性发展。相互之间又明显存在着区别，政府信用讲究制度保障，而政府诚信则需受伦理驱使，在共同作用下政府与公民之间的信任关系才会趋于稳定运行。

三、放开“主流”思维

在关系指向上，政府信任研究几乎都从互信关系滑向了公民对政府的信任这一端。既往文献中，众多观点①具体内容参见张旭霞：政府与公众的信任关系是现代政府的力量源泉，中共福建省委党校学报,2004年第1期；严云华,覃业健,万铀能：政府信任与公民信任良性互动思考，理论月刊，2006年第10期；余仕喜,李忠红：构建政府与公民之间的信任关系，马克思主义与现实，2008年第3期。事实上，研究公民和政府互信的文献基本上都偏向了公民对政府的信任。均“巧合”地以文献篇幅、性质等原因，只探讨了公民对政府的信任关系。由于取材或分析对象不能面面俱到，追求精炼的内容并非不妥。反过来，这些研究深入分析了某些方面的行为与影响，认清了政府与公民之间最为明显的矛盾，当类似的“毛病”再犯时，并不至于束手无策，而且，便于把有关问题解释得更彻底，也令学术研究获得精益求精的效果。

近年来，这种现象还逐渐演变成了“主旋律”。仅仅围绕公民对政府的信任与否，或重建公民对政府的信任关系这一话题展开论证，与“政府做错了什么、政府还没有做什么”这些习惯性思维密切相关。前者涉及到行政合法性，后者则考虑的是政府公共服务的半径，这便是探讨政府信任缺失的主因，哪怕有众多的观点仍在继续探讨，但学术观念却长期停留于此。在追根溯源时，“主流”思维直接把矛头指向政府并借题发挥，希望政府能正视相关问题。在政治思想史和社会现实中，政府不尽如人意之处举不胜举，彼此都兴致勃勃地探讨这些现象，并努力做到“穷追不舍”。当然，该侧重也可能因为学术视野尚未被彻底打开，犹如对政府信任的阐释一样，随从大流现象便成了常态。不能不说受此观念的影响，学术视角对公民的是非对错不作多评，政府之过可能被批得淋漓尽致，在思考孰是孰非时，公民的冒犯典型被淡化了。既然要全面地分析有关成因，就必须辩证地看待各方立场，政府和公民双方在某些场合各有对错，正所谓解决“钉子户”问题当然不能依照单方意愿。

构建人民群众满意的政府，是近年来社会共同关心的话题之一，政府的办事效率已成为公民评判政府的指标。如前引文所指，政府信任是矛盾的主要方面，此论足以论证诸多文献缘何有“偏向”，也能反映出民主政治的时代话题。理论研究找其原因、寻其“救药”，必然会关心行政责任的落实情况和公民对政府的态度是否有所好转。但是，单向度的思维却未顾全相互性，如果说矛盾的主要方面这一论断成立，那么，矛盾的对立面同样发人深思。“偏向”的结果是，在过多地谈及矛盾的主要方面时，忽视了矛盾的对立面或次要方面。强调公民对政府的信任与重建路径，弱化政府对公民的信任，未从大局上去认识相互性这一特征，轻重主次之分有其理论意义，但互补的一面没有得到足够重视。政府信任作为矛盾的主要方面，学术界也不断地关注政府的回应性问题，这只是一种实然状态，公民信任问题不仅没有引起注意，并一路保持着“沉默”或长期置之不理。矛盾的主要方面需要严肃思考和处理，这一点不可厚非，但矛盾的双方在一定条件下会相互转化，待转向其对立面时更是后悔不及，或曰防不胜防。这也将成为理论研究重新思考的话题，过去固执一词的提法有必要做出“改判”。

理论上构建信任关系重政（政府信任）轻民（公民信任），实际工作中政府又未必在信任公民。随着公民意识的膨胀，合理申诉也越来越多，地方政府常常视其为“绑架”之举大加打压。政府缺乏自省思想，更不用说要信任公民，或在多大程度上信任公民。[15](p259)对此，政府要认真审视，客观、公正、合法地对待公民之需，积极挽回双方的信任关系。一些理论在求解公民对政府的信任途径时，提出政府要努力做好事、做实事，或者办满意政府，就能得到公民的信任。政府为获得信任而努力工作，但如何是“好”、谁来说“好”，却没有明细，或许仅为主观感受程度，甚至还是个模糊的用语。在政府所罗列的工作内容中，却找不到信任公民的目录或注脚。“要做到政府与公民之间的相互适合,建立起政府与公民之间良好的信任关系,需要对双方分别做出要求”。[15](p259)所以，强化对公民信任问题的认识，才能在研究中与政府信任扯平，不能将次要方面搁浅或“冷眼”对待，公民的不满随时都可能泄愤，释放的信号是“信不信（我）不由你”，官员必须努力更新观念，确保与之随行的“影子”关系。政府要取信于民，绝不能把公民信任不当回事，这也是一个教训。不管怎样，强化公民信任这一认识，是官、学、民三方共同以对的新话题，理论与现实都要让政府信任公民运转起来。

过去，学术思维“懒得去理”有失偏颇；在当下，从“主流”走向平衡也就值得期待。无论在理论上还是在实际工作中，应开启新一轮的对话。若要人信己，先要己信人，政府与公民之间何尝不是如此。

四、慎待参与活动

政府经常只在乎官方感受，并按自身“兴趣”办事的作为，必然会削减公民的认同感。一旦公民的利益不能得到有效表达，双方之间的互动也就无从谈起，信任危机就会随之而来。政府要严格对待公民权利，参与活动是最需要得到考究的话题。

当前，公共服务在某些领域确实发生了大转变，但铺张浪费、自以为是的现象依然不少。许多项目不论结果如何，都会迎来大批“看客”的异议，过后才方知原来还有这事。理论观点也纷纷议论，要强化政治参与权利以提升公民的信任关系。事实上，多数事件仅是“看客”短期调侃或恶搞的对象，政治冷漠现象倒是越来越普遍。大家更愿讨论消费、休闲等话题，或收看娱乐节目。政治话题固然没有吸引力，但有一点值得注意，关乎公民自身利益时，他们不会忘记政治。因而，政治参与要体现出听公民、向公民、为公民的服务本质，而不是官方先主后事。政治参与和政治冷漠之见层出不穷，均为提升政府信任的分析对象，在考虑公民（切身）利益时，却大打“顿号”。犹如群体性事件一样，个人的事也可能演变为群体之事，这绝对是影响政府信任的因素之一。除政治参与外，政府认同同样关乎到政府信任。遗憾的是，相关文献尚未对此有过任何分析，宁可在某些问题上进行重复研究，也不愿涉及该话题。对于公民而言，“我们倾向于信任和喜欢那些与我们一致的人”。[16](p29)如果政府不能与公民情投意合，得不到公民的认同，信任关系就无异于空中楼阁。认同表现为一种归属感，有靠近之意，而信任更多地体现为一种互动关系，没有认同就更不用说信任。而且，认同也有助于参与活动的顺利运行，为了获得公民的认同乃至信任，政府必须顾及公民的感受。否则，盲目地参与，或者为了参与而参与，信任关系依然会徘徊于公民的认同之外。

此外，非政府组织（NGO）的参与也是需要考虑的问题。目前，NGO尚有“命苦”之处，“由于政府是由作为‘经济人’的行为人组成的，在个人利益和组织利益的诱惑面前，政府也很难做到‘重信轻利’，往往忽视NGO的使命，甚至侵害NGO服务对象的利益”。[17](p40)殊不知NGO在提升政府信任关系时缘何不被关注，是“命苦”的遭遇还是作用太小？显然都不是。探讨公民与政府的关系时，学术界大多对非政府组织的角色和功用做了分析，认为NGO在促进政民关系的过程中起了巨大的推动作用。在政民之间遇到问题时，可通过第三方来发挥作用就是如此。但是，一旦把关系分层到政府信任研究领域时，相关论点却“装聋作哑”。事实上，政府信任关系的建立完全可以考虑引入NGO的功用，因为“它主要关注的是公民、社会团体、政府三者关系，应成为公民与政府之间的传话筒，避免公民与政府的冲突，协调两者关系，培育两者互信的因素和氛围，积极构筑社会信任体系”。[18](p147)这也是公民间接参与政治的又一渠道，在理论和实际工作中都要积极引入非政府组织的协调机制，来改善自身与公民之间的关系，而不是与之保持距离或戒心。

五、结束语

回顾近年来的研究状况，政府信任研究远远大于公民信任研究，也见证了政府信任研究存在的诸多问题。在关注政府与公民双方信任关系时，不仅要考虑实然问题，更应该考虑应然问题，绝不能大“提”大作、小“提”小作，大小同样值得关注。政府必须依法行使国家权力，不断地与公民意愿达成一致，双方才有合作、互信的可能。信任关系并非线性规律既能预测又便于矫正，构建政府与公民之间的互信关系并非轻而易举，新的社会形势对理论和实践都提出了新的挑战，新一轮的话语转向值得期待。

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