不完全契约理论视角下的美国地方政府治理

2013-04-11杨艳文

湖北社会科学 2013年2期

杨艳文

（上海大学社会学院，上海 200444）

一、引言：“国家VS.社会”视角下“国家的回归”与“政府治理行为”研究的兴盛

作为人类共同体最重要的组织形式和秩序供给方式，国家与社会构成人类历史发展进程中的两极。在政治学的历史上，“国家”概念从来都是与“社会”密不可分的，只是到了近现代，国家与社会才开始不断分离。总的来看，现代国家正是在与“社会”划清界限的过程当中产生和发展起来的；当然，反过来也可以说，现代社会亦是在与“国家”划清界限的过程当中获得了自身发展的动力。因此，“国家VS.社会”理论也成为西方社会学研究国家组织形式和社会发展变迁的独特视角。20世纪90年代，“国家VS.社会”理论传入中国，并逐渐成为中国社会科学界研究中国社会发展变迁的主流范式。

需要指出的是，由于“国家VS.社会”理论中的“社会”一词在西方语境下有两种不同的所指，即古希腊自由主义传统下的“广义”社会与黑格尔市民社会传统下的“狭义”社会。这一情况不仅使中国学者在研究当代中国“国家”与“社会”及其关系时呈现不同的面相，而且也使他们在关注中国行政管理体制改革时表现出不同的立场与策略。就社会学领域来讲，以“市民社会理论”为旗帜的社会自主和自治一度成为主流话语和学术追求。因此，在“国家VS.社会”分析框架下，社会学者更多地采取了一种“社会中心论”视角，在此种偏见下，学者们更为看重在国家之中社会力量的形成和成长过程，国家及作为国家行政组织的政府仅仅成了社会的背景和黑影。[1](p3-4)随着对这种“社会中心论”的反思，法团主义思想在国内兴盛，“国家”开始回归，理论自觉与社会学本土化呼声日益高涨，作为国家与社会中介的各级政府及其治理行为也日益成为社会学研究的重要主题，并产生了大量的富有中国特色的经验研究成果。[2](p69-70)这些研究试图以中国各级政府的治理行为来重新理解和发掘中国情境下国家与社会的关系问题，进而探寻中国社会的结构重组与秩序重建。在此研究转向的启发下，本文则将目光转向大洋彼岸，试图通过研究美国政府治理的逻辑，来考察作为现代民主国家典范的美国历史上国家与社会关系的形塑过程。

二、问题：美国历史上国家与社会关系的根本逻辑——社会契约论及其内在缺陷

社会契约论是近代西方政治思想家在继承和发展古代有关自然法思想的基础上提出的一种比较系统的关于国家起源及理想政治制度的理论，经霍布斯奠基和洛克的阐发，由卢梭发展到极致。

社会契约论的核心要义在于：国家及其代理——政府产生于人民之间的社会契约。契约论者认为，在人们进入社会状态之前，人类处于一种自然状态，这种自然状态中，人们都不约而同地受一种规范，即自然法的约束，自然法是一种最公正的规范，人们都自觉地服从。然而，在现实生活中，自然法的这种自我约束力总是相当有限，怎样确保善人的安全得到保护而恶人的作恶得到惩罚呢？需要建立起一个大家认可的公共权威来行使这一权力，所以人们通过契约让渡出手中的部分自由权利组成国家和政府，以保护自身更大的利益不受损害。因此，社会契约论者认为国家和政府是一种必要的恶。但是，为了防止建立在社会契约基础上的国家和政府不至于滥用其职权，契约论者另一方面又强调，国家和政府不是“君权神授”的产物，而是人民公意的产物，是由人民建立契约而产生的，因而人民有权利监督、评判和控制政府，如果政府违背了人民的根本利益，人民甚至有革命的权利来推翻它。社会契约思想作为先哲们对国家、社会、人民之间关系的理性思考，在西方源远流长，影响深远，并不断被政治家们付诸政治实践中，它为美国的国家和政府组建提供了强有力思想武器。

众所周知，美国是一个移民国家，在谈及美国国家的起源时，几乎无人不会溯源到“五月花号”（May flower），它以运载一批分离派清教徒到北美建立普利茅斯殖民地和在该船上制定《五月花号公约》（May Flower Compact）而闻名。《五月花公约》的主要内容为：组织公民团体；拟定公正的法律、法令、规章和条例。[3](p1)该公约秉承了西方社会契约理论的两个核心要义——第一，政府是人民同意的产物；第二，订立社会契约的目的在于保障人民思想及信仰自由的权利。《五月花公约》奠定了新英格兰诸州自治政府的基础，也成为美国建国后宪政民主和地方自治的思想和实践源头。[4](p62-63)无论是在争取国家独立的道路上，还是在建国后国家和社会发展史上的制度设计中，美国人民始终牢牢把握社会契约论思想的内在要求——制约权力，紧紧抓住社会契约思想的核心本质——人民主权，不断实践着社会契约思想的价值追求——保障人民权利，不断将其从理想变为现实。[5](p100-101)

然而问题是：首先，任何思想和信仰并不是一套可以轻易付诸实践的东西，即使宗教信仰也必须经由一系列仪式和集体活动来表达。因此，社会契约思想的实践，必须经由一系列的法律、制度和规则设置；其次，无论怎样精细的制度和规则，也没法完全限制住个体的行动从而保证组织和制度目标的实现。由于“有限理性”的存在，即使在现代企业这种中观层次的组织里边，古典经济学那种一次性完成的完全合约也是不存在的。既然人类理性是有所不知的，不确定性时刻存在，那么合同（契约）永远都是不完备的，需要不断地谈判协商下去。那种宏观层次的关乎国家和政府权限和职能的社会契约的不完备性就可想而知了。因此，根据契约论的基本思想，可以将人民关于建立国家和政府所达成的“契约”看做是一系列“合同”或者说“游戏规则”的制定，它基于谈判，止于正式规则——一系列“合同”（宪法、法律等）的签约，政府组织就是被创造出来执行这些合同、规则的执行者。而根据现代组织研究的一些成果，任何规则都没法完全限制住组织中个体的行动，任何制度都没法预先规定好事无巨细的问题。[6]著名政治学家米歇尔斯也曾预言，民主是不可能的，寡头是现代政治组织的铁律。[7]那么，当社会历史实践中遇到了契约所没有明确规定的问题时，政府将如何采取行动？人民又会采取什么样的措施来约束政府的行为？美国的政府治理体制和逻辑又是如何防止了从民主走向专制？这正是本研究所要探讨的美国政府的治理问题。

下文笔者将应用一个基于不完全契约理论的“剩余控制权”分析视角，从美国城市化进程中地方政府治理的历史来考察这种人民与国家之间社会契约的不完备性。具体而言，就是探求契约不完备性问题何在？又是通过怎样的方式解决的？从而为考察美国政府治理的逻辑提供一种可行的分析和解释框架。

三、文献综述：中外学者对美国地方政府治理的既有研究

关于美国政府治理行为的研究，一直以来，中外学者的论述大都围绕“三权分立”这种横向的中央架构展开。而实质上，在美国历史上，联邦中央政府与各级地方政府的纵向分权、地方自治才是美国式民主的基本保证。无论是建国初期的邦联制走向联邦制，还是18世纪末的进步主义运动下的美国各城市市政体制的改革，以及1980年代的大都市区的政府治理改革等等，美国重大的宪法论争及其政府改革其实更多地同中央与地方分权有关，这种论争不仅有关经济方面，而且广泛涉及社会和文化方面。[8](p42)

（一）国外学者对美国地方政府治理的研究——从托克维尔到奥斯特罗姆。

国外对于美国这种地方分权治理研究最早且最深刻透彻的莫过于托克维尔。1830年代，托克维尔对新英格兰乡镇自治进行了长达九个月的实地考察。在其煌煌两卷本的扛鼎之作《论美国民主》中，托克维尔以其深刻的洞见，精确地反映了美国人早期地方自治的观念和实践。在该书中，托克维尔对新英格兰的地方自治总结道：“我认为地方分权制度对于所有国家都是有益的，但没有一个国家会比民主制国家的人民更需要它”。[9](p205)从中可以看出，托克维尔认为地方自治是民主国家非常需要的制度安排，之所以会这样，主要是因为“地方政府是实现个人自由和分散过分中央集权危险的方式”。[9](p23)可见，对于美国式的民主来讲，地方自治是非常重要的，它是美国式民主和自由的坚实基础。

需要指出的是，托克维尔当初考察的这种乡镇自治的重要现实基础是1830年代新英格兰地区的小乡镇。当时新英格兰州的乡镇人口规模大约为两三千人，这样的规模恰到好处，既未大得使全体居民无法通过直接民主实现其共同利益，也足以使居民能从乡亲中选举出良好的行政管理人员。因此，当时的乡镇制度普遍实行直接民主与议行合一制，相对于联邦中央和州政府而言，乡镇权力的范围明确，独立而强大。

然而，随着大规模工业化和城市化的兴起，这种传统的乡镇自治终将逝去其赖以生存的自然地理基础。事实上，托克维尔对美国这种基于乡镇自治的民主的长期生存能力也并不乐观，他甚至还特别预言了权力集中化的长远趋势，认为这种集权化趋势将损害美国地方政府制度中固有的自主治理能力。到那时候，公民会越来越依赖那些处于政府中心的官员们来管理他们的事物，他们可能不再知道如何继续管理自己的福利，不再知道如何创建既能保持自由又能保持平等的合适的自治政府制度。[10](p25)

接过托克维尔地方治理研究思路并对其上述隐忧进行回应的当代美国学者，要数2009年诺贝尔经济学奖得主埃莉诺·奥斯特罗姆。在1984年用意大利文出版的《美国地方政府》一书中，奥斯特罗姆一开篇就接过托克维尔对美国地方治理的研究论述，以奥尔森集体行动的逻辑与公共选择理论为视角，历史地考察了建国初期美国的地方政府治理，城市化兴起后美国城市老板统治时期的城市治理，进步党人运动与市政改革，20世纪的地方政府改革（市县合并）以及大都区的治理体制。她认为，尽管美国地方政府形式多样，差别巨大，但并非像美国以往大量有关地方政府的文献所提及的那样，是一种“百衲被”（crazy-quilt）式的组织模式——这类文献宣称，今天美国地方政府的这种现状不过是历史偶然的积累；看上去杂乱无章的地方政府体系实质上有着井然有序的秩序，只有深入到地方政府主体之后才能领悟到这一秩序的存在。[10](p2)正如罗伯特·维波在《探寻秩序：1877—1920》中所指出的：“推动地方政府治理发生根本变革的条件是，任何社区都不再可能是‘自治的孤岛’，相反，它们面对的是他们所感觉到的‘城市工业生活所需要的规则和等级’。”[10](p27)奥斯特罗姆将美国地方政府体系看作是一个公民们理性组建起来为其提供公共产品的组织，其基本职能是向所在地区居民征税并将之转化为公共产品和服务。而作为纳税人的公众有权对地方政府进行约束，并对公共物品的供给方式和边界进行监督。这样，任何地方政府的组建和变革，都是人们公共选择的结果。奥斯特罗姆的上述研究，不仅补充了美国地方政府治理的历史，而且对托克维尔关于地方民主的隐忧做了间接回应，即使美国式民主持自由操守而不至于走向专制的恰恰是基层民众的理性选择。

（二）中国学者对美国地方政府治理的相关研究：理论贫困与经验研究的迷失。

国内学者对美国地方政府治理的研究数量繁多而且体系比较散乱，在此仅列举几项典型的研究以作说明。就笔者所接触到的相关文献资料来看：在研究内容上，国内学者们对美国历史上某一特定时空范围内的地方政府治理行为研究居多，例如徐振伟、谢振玲（2008）的文章《进步主义时期美国的州与地方政府机构改革》，刘彩虹（2010）的著作《整合与分散——美国大都市区地方政府间关系探析》，以及厦门大学王旭、罗思东（2010）合著的《美国新城市化时期的地方政府：区域统筹与地方自治的博弈》，都是从一个特定的社会历史发展时段或某一特定的地域空间范围来考察 “此时此地”美国地方政府的治理状况；而在研究的方法上，以案例研究居多，比较典型的研究论文有：蓝志勇（2005）的《地方政府的治理创新战略——美国凤凰城的案例及经验》，张江涛（2011）的《授权与制约：美国地方政府治理的权力逻辑——以美国西雅图市为研究对象》，高新军（2005）的著作《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》可谓此类研究的典范。

尽管来自不同历史时期和不同地域空间的个案经验能对我们认识美国地方政府的治理状况及其运作逻辑提供有益的启示。但是，个案研究无可回避的弊端往往是“一叶障目，不识泰山”，个案的堆积并不能提升我们对整体的认识水平和洞见，正如周雪光在总结国内有关基层政府治理行为的研究中所指出的：“理论贫困导致许多经验研究工作停留在故事描述或就事论事的讨论上，缺乏分析的力度，研究工作步入了一个收益递减阶段。”[2](p70)因此，本文接下来尝试应用不完全契约理论中的“剩余控制权”思想，来整合不同历史时期，不同地域空间内美国地方政府治理的行为逻辑。

四、新的分析视角：基于不完全契约理论的“剩余控制权”

不完全契约理论源于新制度经济学派的格罗斯曼和哈特等人对现代企业中产权归属问题的讨论。其基本预设是：现实情境中，哪怕是在具体的现代企业组织内，任何契约都无法将契约双方关系的诸多可能性全部考虑在内。由于没法一次性制定出完备的契约，资产的使用不能实现完全确定，因此任何谈判达成的契约通常都由资产所有者占有和控制契约规定之外的资产使用权——此即“剩余控制权”（Residual Right of Control）。因此，产权即资产使用的剩余控制权，决定了契约双方的权威关系和组织边界。[11]

前文已经系统阐述，美国国家和政府组织同社会的基本关系是“社会契约”。这种契约的基本内涵就是人们让渡出自己手中的自由权利组建成国家和政府来维护公共利益。美国的各级政府，从联邦中央政府，州政府，到地方政府，都是不同层次的人们通过社会契约达成的产物。可是，一个不可忽视的核心问题是：作为社会契约最高层次的美国宪法明确划分了联邦政府和州政府的主权，唯独没有提及地方政府的权力。因为缺乏宪法地位，地方政府要求某种程度的独立自主就不具备稳固的法律基础。[12](p15)然而，本文的核心观点是，恰恰是这种宪法中契约的不完备性所留下的“剩余控制权”，使得地方政府在美国政治体制中发挥着重要作用。美国地方政府有着多重政治和社会资源来对抗高层级政府的意愿，始终代表当地民众对宪法明文规定外的剩余控制权进行争夺，从而维护着托克维尔式的地方自治和民主自由的持久活力。下文将以美国不同阶段的历史经验，来对此进行论述。

五、美国历史上的地方政府治理：争夺剩余控制权的游戏

首先，我们必须勾勒一下地方政府在美国整个政府体系的位置。在美国，地方政府是指州以下的治理单元主体，包括县、自治市、乡镇、学区和特别区等。地方政府在整个联邦政治体系中历史最为久远，用托克维尔的话来说就是“县镇成立于县之前，县又成立于州之前，而州成立于联邦之前”。[13](p45)自殖民时代以来一直到19世纪中期，美国各级地方政府和高一级的州政府和联邦政府之间不存在行政等级关系。[13](p72-82)只是随着大规模工业化和城市化的崛起，以铁路、电话和电报以及后来互联网技术为标志的现代交通技术的发展，使得地域空间不再成为人类生活的天然限制后，建立在一定地域空间基础上的地方政府的职能和组织形式才发生了一次次变革。但是，无论其变革的内容和方式如何，其背后的逻辑始终是围绕着争夺社会契约中的剩余控制权。

（一）美国城市化初期地方政府对剩余控制权的失守：“迪龙法则”的诞生。

随着美国独立战争的胜利，美国开始了工业化和城市化进程，到1920年代，美国已经基本实现城市化。在此之前，美国地方政府由民众自愿达成，或通过契约，或通过特殊状，完全独立拥有地方自治的内在权力，享有完整的法律自主权。因此，这一传统使得建国初期美国宪法的制订者们集中心思去划分州和联邦政府的权力，而并没有为州以下的地方政府实体勾画蓝图，甚至没有在宪法中简单提及对地方政府的授权。之所以这样，一方面可能是制宪会议成员对地方自治传统心照不宣，另一方面可能是地市的地方政府已是数量繁多、形式复杂。但总之，宪法对地方政府权限归属的付之阙如给后来地方治理问题留下了剩余控制权。在美国历史上争夺这种剩余控制权的第一个回合便发生在州政府和地方政府之间，突出的表现是“迪龙法则”的诞生。

随着城市化的发展，人口不断由乡村涌向城市，新移民成了产业工人而不像过去那样成为土地开发和定居者，这种社会背景对州和地方政府的治理都带来了极大的挑战。首先，大量公有和私有公司的出现引发了人们对城市政府地位的争论。由于州立法机关是公司特许状的颁发者，作为公有公司的法人——市政府能购利用征税权力来积累资本和出售服务，与私人公司竞争。于是，有人指出地方政府的权威可能对私人财产构成威胁。其次，大量移民的涌入给城市老居民带来了恐惧，他们担心地方政府有可能落入那些代表蜂拥而来的新居民的人手中，从而使先行的社会秩序和利益受到不利影响。再次，城市生活的腐败，特别是城市老板统治和政党分赃的日渐兴起，使得城市政府成了一小撮人获取暴利的工具。最后，一些城市政府的逃债行为也促使人们开始思考城市政府自治法人的法律地位，当时许多地方政府通过举债来促进地方经济增长，而当其投资失败后，一些地方政府通过终止城市宪章来逃避债务。这一切无不迫使人们重新检讨地方政府究竟该拥有哪些权力。这一问题在1868年艾奥瓦州最高法院的一起裁决中有了里程碑式的解决，即众人皆知的“迪龙法则”。其中心内容是市仅仅是州的创造物，仅拥有州赋予它们的权力，州掌握着地方政府的生死大权。1903和1923年，联邦最高法院两次确认迪龙法则，该法则成为占主导地位的关于美国州与地方关系的法律准则。迪龙法则使州和地方政府的关系发生了根本性变化，是对地方自治是地方政府固有权力学说的重大打击。[10](p11)

（二）美国城市化中后期地方政府对剩余控制权的争夺：进步党人的改革运动。

迪龙法则以为，人们将权力交给更高一级的州，通过州政府对市的控制，可以将市政府严格限制在那些规定的公共职能范围内，人们只要掌握了对州的司法控制权，就能确保城市致力于公益目的。然而，事态的发展并非如迪龙所想，城市宪章成为州立法机关干预地方事务的工具，宪章在没有征求市政官员和选民同意的情况下经常被大量修订、取代或废除，政治企业的老板照样可以通过控制州的立法机构而谋取其私利。实质上，迪龙法则反而使19世纪晚期城市老板对城市的掠夺合法化了。

1871年密歇根州最高法院法官托马斯·库雷对迪龙法则提出了质疑，他援引联邦宪法第十修正案关于那些没有被列入联邦政府的权力留给州和人民的陈述，强调人民依旧有保留地方自治的权利，因此，地方政府作为人民的契约，有其内在的自治权。尽管这个被称为“库雷法则”的司法解释得到了几个州的支持，但多数州在联邦最高法院裁决后信奉迪龙法则。直到19世纪末和20世纪20年代兴盛的进步党人改革运动，才再次夺回了地方政府的自治权力。进步运动首先起于中西部，之后席卷中部和中部地区，其倡导的重要变革是通过修改州宪法赋予地方政府制定自身宪章的权利。在进步主义运动的推动下，美国各城市对其市政体系、选举和公务员制度进行了改革，传统的弱市长制逐渐被委员会制和议会经理制等取代。进步主义改革使得美国地方政府从州政府中夺回剩余控制权，地方自治活力得以重建和恢复。

（三）二战后美国地方政府对剩余控制权的维护：大都市区治理改革。

美国是世界上大都市化水平最高的国家，其大都市化其实在1850年代就已兴起，1940年，美国半数以上人口就居住在大都市区。但其治理问题直到20世纪初期开始凸显，二战后才得到集中反映。[14](p2)大都市区的兴起，超出了以往地方政府甚至区域政府管理和服务的范围，其内部复杂的政治和经济结构对经济发展，社会状态以及人们的生活方式都产生了深远的影响。这种情况迫使各国政府开始思考如何构建大都市区内的政府间关系，以通过政治、经济等手段解决大都市区各利益群体间的矛盾和冲突，促进经济的稳定发展。

在效率与经济的理念下，大都市区地方政府“巴尔干化”现象饱受诟病。在此背景下，“一个社区，一个政府”呼吁下的地方政府合并与联合改革兴起，改革倡导者认为，大都市区多样性的地方政府“割据”阻碍了大城市社区的自我实现能力，认为地方割据是所有城市问题的根源。威廉·安德森早在其1925年出版的《美国城市政府》中就对上述问题进行了很好的总结，而在1966年给经济发展委员会的报告《地方政府现代化》中，更是力促区域大政府治理。

尽管在欧洲这种将市县合并成单一政府的努力在欧洲取得了很大成功，而在美国，虽然大城市改革建议在各个市区都被提出过，但是，“不管在哪里，只要当地居民拥有决定这一事件的发言权，这种改革建议就总是遭遇到相当普遍的抵制”。[10](p76)即使在1949年到1977年的28年间28次合并选举中，也只成功了3次。公众对大规模的合并总是保持着高度的警觉，因为他们知道，在聚合着多种利益群体的大都市地区，由一些小的政府组织提供的公共服务更加有效，大规模的政府治理只会产生规模不经济效应。正因如此，美国民众始终牢牢把握着地方政府自治这块不完全契约下的剩余控制权来维护自身的权益。

六、总结与展望

通过回顾中外学者对美国地方政府治理问题的研究成果，本文从美国国家与社会之间最根本的关系——社会契约出发，应用新制度经济学不完全契约理论，以美国城市化发展为历史线索，考察了美国城市化进程中三个历史阶段的地方政府治理与改革及其背后遵循的逻辑。从中可以认识到，使美国地方政府保持民主和自由操守的重要保证，是美国底层民众所自愿组建起来的地方政府始终能与州等上一级政府之间争夺剩余控制权，既对托克维尔关于美国乡镇民主可持续性何以可能的隐忧做出了不同于奥斯特罗姆式的回答，也为中国学界研究美国地方政府的治理问题提供了一个统一的探索性的理论视角和分析框架。

由于篇幅的限制，本文仅粗略地考察了美国历史上地方政府与州政府之间对社会契约的不完备性所留下的剩余控制权的争夺，而实质上，在联邦中央政府与州政府之间，甚至联邦政府与地方政府之间，也同样存在着丰富多彩的关于剩余控制权的争夺游戏。期望本文能够抛砖引玉，激发更多后来研究对此缺漏的补充和完善。

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