环保非政府组织：环境执法的助力军

陈 新

（上海交通大学，上海 200240）

环保非政府组织：环境执法的助力军

陈 新

（上海交通大学，上海 200240）

环保非政府组织自其成立以来，在国际的环境保护领域发挥着越来越重要的作用，然而其在环境执法中却面临包括原告资格缺失、高额诉讼费用、环保信息不对等等多重困境。中国非政府组织亦由于其自身发展水平和外部监管环境的双重影响，参与环境执法的能力较低。如何有效发挥中国非政府组织在公民环保参与中的助推作用现已成为环境执法领域的热点之一。

环保非政府组织；环境执法；功能与角色

一、环保非政府组织参与环境执法现状

环保非政府组织自其成立以来，在国际的环境保护领域已发挥越来越重要的作用①20世纪40-60年代，洛杉矶光化学烟雾事件、伦敦烟雾事件、日本的水俣事件等“公害事件”层出不穷，引起了人们对环境问题的关注。美国海洋生物学家Ro卡逊于1962年出版了《寂静的春天》一书。此书成功地揭示了污染对生态环境影响的深度和广度，进而提出必须与其他生物共同分享我们的地球，建立起人与自然的协调关系的观点。而后，在西方发达国家，掀起了一场声势浩大的群众性的反污染、反公害的“环境运动”。1970年4月22日在美国举行的“地球日”游行活动，是历史上规模最大、影响最广的一次环境保护方面的群众运动。1972年6月5日，联合国人类环境会议在瑞典的斯德哥尔摩召开，其间举办的NGO论坛共有1000多人参加，这次会议通过了《人类环境宣言》。但这次会议后，全球的环境恶化趋势仍然有增无减。1984年英国科学家发现、1985年美国科学家证实在南极上空出现“臭氧空洞”，引发了新一轮世界环境问题的讨论。1992年6月，联合国环境与发展大会在巴西的里约热内卢举行，其间举办的NGO论坛共有165国的17000人注册、3000多人参会。会议签署了一系列纲领性文件和公约，这充分体现了人类社会可持续发展的新思想。2002年8月，联合国世界可持续发展首脑会议在南非的约翰内斯堡召开，在这次会议上共有来自130多个国家的NGO代表5万人参会。环保NGO在国际的环境保护领域里正发挥着越来越重要的作用。参见王曦著：《国际环境法》，法律出版社出版，2005年；王名，佟磊著：《NGO在环保领域内的发展及作用》，载于《环境保护》，2003年第5期。。环保非政府组织通过开展各种不同形式的宣传及公众参与活动不断唤起公众的环境保护意识，开展环境保护的科学技术研究，积极推动环境保护科学和技术的发展，参与环保公共政策的制定，推动环保决策的科学性与合理性，援助污染受害者，保障公民享有的合法权利。而环保非政府组织对于环保执法的贡献则包括“违法调查（investigateviolation）、提起公益诉讼（filecitizen suit）、提交请愿书（submitpetitions）、组织项目监督（organizecitizen monitoringproject）、领导公众信息运动（conductpublicinformation campaigns）以及实施抵制（implementboycott）”［1］。

然而，环保非政府组织参与环保执法的现状却并不如其为自身设定的功能一般光鲜亮丽，还面临包括原告资格缺失、高额诉讼费用、环保信息不对等等多重困境。

1.原告资格（standingissue）的缺失。虽然，世界各国多部环境保护法明文规定任何利益相关主体可以提起诉讼，但环保非政府组织被拒之门外的案例却屡见不鲜［2］。在斯洛伐克，保护森林的非政府组织试图就地方森林规划的行政决定提起诉讼。虽然在《斯洛伐克行政程序法》中规定任何利益相关方都能成为诉讼一方的当事人，农业部和随后的法院判决却均否认了非政府组织的地位。目前，只有少数几个国家的法院确认环保团体在民事程序中可以就公共利益提起有关环境利益的诉讼。例如，在1986年DeNieuweMeercase案中，荷兰最高法院为维护环境公共利益承认一个非政府组织的诉讼主体资格［3］。

2.诉讼费用（cost）的承担。即便获得了原告的主体资格，环保非政府组织仍面临高额的诉讼费用。例如，爱尔兰法律规定：爱尔兰公民可以对违反水、空气、土地法规规定的任何人提起诉讼。但是，由于原告或可能因为败诉而不得不承担被告的诉讼成本和费用，这些诉讼还没有被广泛使用②Supranote9。。

3.环保信息（Accessible Information）不对等。法律关于公众获取政府所掌握信息的规定因国而异。目前在多数国家修订的宪法和环境保护法已赋予公民获得信息的权利，但是却没有规定实施与执行机制。例如，捷克宪法赋予公民获得信息的权利，但捷克政府却一直没有制定公众如何获取政府信息的实施法案。捷克政府依据环境影响评价法的有关规定，限制环境信息的获取途径。迄今为止，只有少数国家允许环保非政府组织（包括公民个人）申请政府环境监测和污染物排放的相关数据［4］。

二、美国环保非政府组织参与环境执法的途径与角色

（一）美国环保非政府组织参与环境执法的途径

美国环保非政府组织参与环境执法的途径主要包括以下三种：利用自身资源调查并公开违反环境保护法的行为①此类NGO组织包括：Greenpeace,BasalActionNetwork,EnvironmentalInvestigation Agency,the InternationalFund forAnimal W elfare,andw ildAid……，利用司法资源通常以个案形式（case－by－casebasis）或广泛案例集合的形式（program－widebasis）保障环保法律规定得以实现②http://www.w cl.american.edu/ilsp/llmoverview.cfm。，并与法学院以及大学的其他专业共同搭建环保法律诊所（environmentallawclinics）以不断更新执行策略［5］。

（二）美国环保非政府组织参与环境执法的功能与角色

在任何有关于环境政策创新的研讨会上都会强调公民诉讼。但是，应对公民诉讼做广义理解，即包括公民参与环境执法［6］。非政府组织（包括公民个人）参与环境执法通常有如下三方面的作用。

1.诉讼功能（Prosecutor）。环保非政府组织（包括公民个人）提起检控的行为已成为公众环保执法的重要补充。在过去的三十年中，环保非政府组织（包括公民个人）依据联邦及州的公民诉讼条款提起的诉讼逾千件。仅1981年至1993年间，非政府组织依据《清洁税法》60天通知期的公民诉讼条款提起的诉讼就有2200起［4］。

2.监督功能（Monitor）。“即使是世界上最好的环境法律，若没有一个良好的促进法律遵守的机制，也无法实现保护环境的目的，这就是NGO在环保执法领域的作用特别重要的原因所在。”［7］美国的环境法之所以执行得好，就是因为任何单位和个人都可以对不严格执行环保法的行政机关，甚至美国政府提起司法审查诉讼。这种通过法律手段而进行的公众监督，其力量和作用是其他形式所不可取代的。公众团体也许是在作为“看家狗”（watchdogs）时更出名——当政府机构拒绝遵守自己的规则与规章，或有其他违反环境法的行为时，公众团体大声叫喊“犯规”。

在美国，一些非政府组织已经开始港口监视项目以期检测石油泄漏或其他排放物。其他一些非政府组织，例如美国Izaak沃尔顿联盟则鼓励市民沿溪行走，确定污染物排放的位置，并观察这些污染物对水质的影响，随后向相关国家交流中心提交信息报告［2］。

提及监督，有效信息的多渠道与合理化来源无疑是其前提与基础。美国采用多种措施保障监督者可以有效获取环保执法的相关信息，如DMRs（DischargeMonitoringReport）与“知情条款”（”Right－to－know”provision）。《美国联邦水污染控制法》规定排污许可证的持有人需定期向政府提交排污监测报告（DMR）③FederalW aterpollutionControlAct,42U.S.C 1251etseq。。由于这些报告是由违规者撰写、提交，故其通常可以作为法院的证据［6］。“知情条款”则为非政府组织（含公民个人）识别并证明环境违法行为提供法律上的依据。《美国应急计划和公众知情权法案》（EPCRA）规定使用并排放及其危险化学物质的行业需提交自我监测报告④42U.S.C.A 11001-11050。。

3.举报功能（Informant）。公民个人报告有关于违法行为的证据，即举报功能。许多联邦法律不仅保护员工提供有关于其雇主违反法律规定的信息，也通过直接获得报酬或间接获得一定比例的罚款的财政激励方式保护一切举报者［6］。

检察官、监督者、举报者在一定程度上解决了公众执法的困境。诉讼功能不仅增加了“检察官”的数量，也是对公民起诉的自由裁量权的印证。监督功能有助于降低政府监督违法行为的成本。举报功能往往可能是午夜垃圾倾倒、设备更改、濒危物种抓捕与其他违法行为的唯一信息来源［6］。

三、中国环保非政府组织参与环境执法的启示

中国环保非政府组织自1992年联合国环境与发展大会以来从“只有一个志愿者，和一些沙发上的思想”，到数量已经突破3500家［8］，并非只是一个数量级的增加。与此同时，从2004年圆明园防渗整改工程⑤2004年9月，圆明园湖底防渗工程开始施工。2005年3月24日，环保人士向人民日报记者发出电子邮件呼吁：圆明园正在进行防渗工程，铺了很多白色的防渗膜。这样对生态环境影响很大，希望给予关注。在《人民日报》的呼吁下，国家环境保护总局叫停该工程，责成补办环评报告；“自然之友”、“地球纵观”、“地球村”等环保民间组织负责人参加了国家环境保护总局举行听证会，在听证会上明确反对防渗工程。此后的一系列行动促使圆明园防渗整改工程实施完成，圆明园防渗整改湖注水，水面恢复。2006年初，国家环境保护总局《推进公众参与环境影响评价办法》出台。参见环保NGO：如何与政府相处。中国产经新闻报，http：//huanbao.gongyi.ifeng.com／ngodt／detail-2012-08／06／16590033-0.shtm l。到2010年IT产业重金属污染情况调研⑥2010年，34家环保NGO联合对IT产业重金属污染情况进行了调研，梳理出了超标违规的IT产品制造商与知名IT品牌间的供货关系，之后向多达29家国内外知名IT品牌的CEO发出信件，直指供应链污染问题，这其中包括IT大鳄苹果公司。在环保NGO的推动下，这些企业的品牌供应链污染问题备受公众拷问。迫于舆论压力，苹果公司由最初拒绝回应转变为主动与环保组织进行沟通。参见环保NGO：如何与政府相处。中国产经新闻报，http：//huanbao.gongyi.ifeng.com／ngodt／detail-2012-08／06／16590033-0.shtm l。，2011年《民事诉讼法》修正案正式确定了环保非政府组织在民事公益诉讼中的诉讼地位，环保非政府组织在推动公民环保参与和可持续发展方面已经取得了富有影响力的成绩。

然而，中国环保非政府组织却因为自身发展水平和外部监管环境的影响，其参与环境执法的能力相较于其他国家明显较低。笔者认为，结合他国经验，可以从内外两方面加以完善。

1.自身能力建设。中国环保非政府组织起步较晚，伴之以资金短缺、人力资源不足等主观原因，注册登记困难、监管环境严苛等客观原因，较之发达国家的ENGO显得有些先天不足。诚如自然之友的气候变化项目协调员窦丽丽在出席坎昆气候大会时说：“中国本土的NGO特别不擅长这个（宣传活动形式，笔者注），干得多，说得少。对于参加气候变化大会的中国本土NGO来说，目前还是一个能力建设的过程。”［9］

2.强化与政府部门的合作。“社团问题上，结社自由与政府管理永远都是一对矛盾，政府管理过强、力度过大，对结社自由是一种限制；而放任不管，管理过轻，则容易造成社团对国家、社会公共安全和公共利益的消极侵害作用。”［10］正如国外越来越多的非政府组织在环境执法的过程中选择“协作政府”的模式［20］，中国环保非政府组织也正在不断探索与政府部门的互动模式，并在“26℃空调节能行动”等多项行动中得到印证。

［1］Tom Tietenberg.Private Enforcement of Environmental Regulations in Latin America and the Caribbean:An Effective Instrument for Environmental Management.Inter-American Development Bank,1996.

［2］Susan Casey-Lefkowitz,William J.Futrell,Jay Austin,Susan Bass.The Evolving Role of Citizens in Environmental Enforcement.4th INECE International Conference Proceedings，1996，（1）.

［3］MilieuKontakt， Dutch Environmental Organizations Go to Court.Amsterdam，1994.［hereinafter Milieu Kontakt Report］.

［4］DavidR.Hodas，Enforcement of Environmental Law in a Trian-gular Federal System:Can Three Not Be a Crowd When En-forcement Authority Is Shared By the United States，the States and Their Citizens?，54Md.L.Rev.1552，1573（1995）.

［5］Durwood Zaelke，Donald Kaniaru，Eva Kruzikova.Making Law Work:Environmental Compliance&Sustainable Development.2005:555.

［6］Barton H.Thompson,Jr.Symposium:Innovations in Environmental Policy:The Continuing Innovation of Citizen Enforcement.University Illinois Law Review185，2000.

［7］秦天宝.美国环保 NGO 的多重角色［J］.中国改革，2011，（12）.

［8］环保 NGO 的中国生命史［J］.南方周末，2009，（10）.

［9］中国环保 NGO 干得多说得少［N］.新京报，2010，（12）.

［10］马西恒.民间组织发展与执政党建设——对上海市民间组织党建实践的思考［J］.政治学研究，2003，（1）．

［11］Svitlana Kravchenko.Strengthening Implementation of MEAs:The Innovative Aarhus Compliance Mechanism expected in Chapter Three:Multilateral Environmental Agreements in Action.

[责任编辑：王兰娟]

NGO in Environment Protection:A Propeller of Environmental Enforcement

CHENXin

NGO has played an increasingly important role in international environmental protection since its inception.However, lack of standing, high cost of litigation and asymmetry of information are now becoming a stumbling block to its further development. The Chinese environmental NGOs are weak in participating in environmental enforcement because it is dually affected by its interior development and external supervision.What the Chinese environmental NGOs should do in promoting sustainable development and civic participation in environmental protection has now become one of the focus questions in the field of environmental enforcement.

NGO in Environment Protection;Environmental Enforcement;Function and Role

①2004年6月26日，自然之友发起了“26℃空调节能行动”，倡导宾馆、饭店等公共场所将空调温度设定在26℃以上，以达到节能减排的效果。北京奥组委采纳了这些计划并将其纳入奥运整体环境治理当中，并召开奥运合作酒店见面会大力推动此活动。更让人欣慰的是，在2005年的节约型社会讲话中，温家宝总理还专门提到了26℃空调节能行动，促进了在全社会范围内开展空调节能。此后，在2007年6月，国务院办公厅下发关于严格执行公共建筑空调温度控制标准的通知，要求所有公共建筑内的单位，夏季室内空调温度设置不得低于26℃，从而为此次NGO与政府合作画上了圆满的句号。

DF468

A

1008-7966(2013)05-0129-03

2013-05-25

陈新（1989-），女，浙江嘉兴人，2011级环境与资源保护法专业硕士研究生。