当前相对不起诉制度之困境及应对策略——以C市Y县检察院相对不起诉制度适用情况为例

陈怀群

（重庆市云阳县人民检察院，重庆 405500）

相对不起诉制度是起诉便宜主义在我国刑事诉讼中的具体运用，自设置以来，在节约司法资源，修复社会关系等方面发挥了显著作用。但任何一项制度不可能十全十美，经过实践都有可能发现许多须要完善的地方。本文以C市Y县检察院相对不起诉制度的适用情况为例，简要分析相对不起诉制度的实践特征、实践困境及应对策略。

一、相对不起诉制度的实践特征

（一）适用率偏低

Y县检察院2008年至2012年的统计数据表明，该院5年共受理审查起诉案件2525件3316人，其中适用相对不起诉案件的有72件72人，只占受理审查起诉案件总数的2.8%。从另一个角度分析，五年来，该院起诉案件有2106件2731人，其中被告人被判处缓刑和免于刑事处罚的有1343人。相对不起诉案件数量与轻刑案件数量之间的比率为5.3%。由此可见，不管是从与受理审查起诉案件数的绝对比值分析，还是与起诉后的轻刑罚案件数的相对比值分析，相对不起诉的适用率都较低。

（二）所涉罪名相对集中

该院五年来适用的72件相对不起诉案件涉嫌罪名以交通肇事、故意伤害和公职人员职务犯罪为主。其中涉嫌交通肇事罪的有25件，占总数的35%；涉嫌故意伤害罪的有11件，占总数的15%；涉嫌职务犯罪的有11件，占总数的15%。

（三）达成刑事和解的案件较多

虽然刑事和解并不是相对不起诉的必要条件，但在有具体受害人的案件中，刑事和解或多或少意味着社会矛盾已经有效化解。该院72件相对不起诉案件中有40件犯罪嫌疑人均在审查起诉阶段与被害方达成了刑事和解，占总数的56%，其中涉嫌故意伤害罪、交通肇事罪的36件案件达成和解率为100%。

（四）案件质量整体良好

该院五年来适用的72件相对不起诉案件中，案件当事人申诉的只有1件，公安机关申请复议率为零，作出不起诉决定后撤销的只有1件，案件处理从法律角度看未出现较大质量问题。

二、相对不起诉在司法实践中面临的困境

（一）适用标准不明确

刑事诉讼法第一百七十三条第二款对相对不起诉的标准作了较为笼统的规定：“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定”。此规定蕴含了相对不起诉的两个条件：一是行为本身构成犯罪且情节轻微；二是在刑法上有明文规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的具体情形。行为构成犯罪是相对不起诉的前提，这可以通过犯罪构成要件厘清。“免除刑罚”的在刑法上有较为明确的规定，如聋哑人或盲人犯罪、防卫过当、避险过当、犯罪预备、犯罪中止、从犯、胁从犯、自首、立功等，比较好判断。但司法实践中针对相对不起诉的条件仍存在两个难以把握的问题：一是情节轻微和情节显著轻微之间的界限难以作出明确区分，导致案件承办人在相对不起诉和绝对不起诉间难以抉择；二是“不需要判处刑罚”在《刑法》中没有规定具体的情形，难以准确界定。标准不明确，导致案件承办人在办案时无所适从，为了防止办错案，他们唯一能做的就是不适用或者少适用。这是相对不起诉制度适用率较低的原因之一。

（二）社会舆论不理解

相对不起诉属于检察机关的自由裁量权，这种裁量到底属于实体裁量还是程序裁量，目前在学术界还存在分歧。支持该制度的认为是程序裁量，不支持的认为是实体裁量。但是，在司法实践中相对不起诉决定的作出不可避免地涉及实体问题的处理，在社会大众心目中相对不起诉决定就是实体裁量。既然是实体裁量，社会大众就难免会提出“检察机关滥权”、“以赔代罚”、“同罪不同罚”等质疑。以交通肇事为例，Y县检察院近五年作出相对不起诉决定的25件交通肇事案件中，无一例外肇事方都给予了足额或者超额的赔偿。在满足相对不起诉相关前提条件的基础上，考虑社会矛盾的有效化解无可厚非。但不可否认，在犯罪情节相同的条件下，有赔偿意愿且足额赔偿的人明显比有赔偿意愿但无赔偿能力的人具有优势，更有可能获得相对不起诉的机会。在随机抽取的200个调查样本中，认为在相对不起诉制度上“有赔偿能力的人适用机会多于没有赔偿能力的人”占到受访者的78%。在舆论压力下，要想让相对不起诉制度适用理性化比较困难。

（三）适用效果不理想

任何一项法律制度的适用效果都要看它是否达到了设置它的预期目的。相对不起诉制度的设置有两个目的。目的之一是节约司法资源，提高诉讼效率。此目的是通过诉讼分流的方式实现，即检察机关以相对不起诉的形式把部分轻微刑事案件终止在检察环节，以节省法庭审理环节和刑罚执行环节相关的司法资源。但从上文提到的 Y县检察院2.8%相对不起诉率来看，此目的并未达到。此外，在司法实践中，检察机关相对不起诉的作出要经历较为繁琐的程序，如科室讨论同意、分管检察长同意、检委会讨论研究同意、上级检察院备案（备案虽不是审批，但现实中如果上级院不同意就不加盖备案章，备案不成功便不能作出不起诉决定）等。这等于把在法庭审理环节节省的司法资源转嫁到了检察环节。目的之二是教育挽救犯罪嫌疑人、修复社会关系。检察机关通过相对不起诉给犯罪嫌疑人一次改过自新的机会，让其认罪、悔罪、不再犯，而不是通过法院判决为其贴上一个伴随终生的“犯罪”标签，对其再次融入社会造成不利影响。但在司法实践中，检察机关一般仅向被相对不起诉人宣读相对不起诉决定后了事，未进行后续的帮教、考察，教育挽救作用极其有限。从对Y县检察院对被相对不起诉人进行的回访就可以印证以上担忧。五年来，该院作出相对不起诉决定的72名被相对不起诉人中，再犯罪和违法（含治安违法和交通违法）的有15名，比率达21%。

（四）矛盾风险比较大

在传统的“以眼还眼、以牙还牙”的报复式刑罚心理影响下，多数被害方对基于起诉便宜主义的相对不起诉制度还难以接受。因此，检察机关在实践中一般都是要加害人进行足额赔偿并有被害方的谅解协议书后才作出相对不起诉决定。即便如此，也有不少被害方事后反悔找检察机关上访，如Y县检察院在犯罪嫌疑人与被害人亲属达成谅解协议后对一起交通肇事案的犯罪嫌疑人作出相对不起诉决定，不久被害人母亲反悔，到各级检察机关缠访、闹访长达3年之久。此外，有的被不起诉人对相对不起诉也不理解，这集中体现在一些故意伤害案件中。伤害往往是由加害方和被害方因为一些矛盾纠纷双方互斗酿成，加害方对自身错误认识不足，或者认为自己根本没有错，需要作出的应是绝对不起诉而不是相对不起诉。Y县检察院5年来先后有14件符合相对不起诉条件的轻微刑事案件因为犯罪嫌疑人不同意被起诉到法院。

（五）案件承办人适用积极性不高

与Y县检察院办案一线的检察官交流发现，他们对相对不起诉的适用积极性普遍不高，对可诉可不诉的案件除非万不得已的情况（如领导意见、政法委协调案件等）他们一般会选择起诉。原因主要有两个：一是相对不起诉的工作量要比起诉的工作量大。如上文所述，相对不起诉决定的作出程序较为繁杂，要经科室讨论、分管检察长同意、检委会讨论、上级检察院备案等，其中涉及到较多的法律文书制作和办案程序的流转，费时费力。此外，公安机关的考核机制促使侦查人员更加注重有罪控诉证据的收集，而相对不起诉所需相关证据一般都比较薄弱或不规范。如欲作出相对不起诉处理，检察机关案件承办人还要进一步强化和核实相关证据，这也会增加较多的工作量。二是相对不起诉面对的内外部压力比起诉大。首先是质量压力。由于相对不起诉适用标准比较模糊，相关证据不好把握，在提交检委会研究或报上级检察院备案的过程中不起诉意见很容易被否决。在检察机关内部，一般又将不起诉意见被否决的情况纳入错案考核指标，这必然会增加案件承办人的压力。其次是考核压力。检察机关在内部考核中对自侦案件的不起诉率规定了上限，有的省市检察机关甚至规定了所有刑事案件不起诉率的上限。这让案件承办人在办理相对不起诉案件时不得不考虑不起诉率的问题。最后是矛盾压力。作出相对不起诉决定后，被害方和被相对不起诉人都有可能申诉上访，作为案件承办人将直接面对这些矛盾。案件承办人为了回避矛盾，在犯罪嫌疑人构罪的前提下，一般都会选择通过起诉将矛盾转移到法院。

三、完善相对不起诉制度之对策

（一）进一步明确相对不起诉适用标准

明确适用标准既能对检察机关的自由裁量权形成制约，又能解除检察人员适用该制度的顾虑，还能在一定程度上打消社会大众对检察机关滥用职权的担忧。目前，不管是《刑事诉讼法》还是最高人民检察院的《刑事诉讼规则》，对相对不起诉的规定都较为笼统。最高人民检察院公诉厅于2007年出台的《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》在刑事诉讼法规定的基础上明确了可以作相对不起诉的五种情形和不应作相对不起诉的九种情形。此标准虽然在一定程度上对相对不起诉的适用进行了明确，但其可以适用的五种情形需首先满足刑事诉讼法第一百三十七条第二款“犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”之规定，并没有解决“犯罪情节轻微”和“不需要判处刑罚”的模糊问题。为此，笔者以为有两个解决之道。一是将刑事诉讼法中“不需要判处刑罚”的表述删除。删除后，便可以对“犯罪情节轻微”和“依照刑法规定免除刑罚”予以解释，即“依照刑法规定免除刑罚”是对“犯罪情节轻微”的具体说明，而“免除刑罚”的情形在刑法中均有明确的规定，这样就解决了相对不起诉适用标准不明确的问题。事实上，“依照刑法规定不需要判处刑罚”的表述本身存在逻辑障碍，因为“依照刑法规定”就限定了《刑法》中须有原文规定“不需要判处刑罚”的具体情形。而通览《刑法》除了第三十七条规定“对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚”外，并未有其他关于“不需要判处刑罚”具体情形的表述，似乎可以将此看作《刑事诉讼法》立法时的一个技术失误。此外，《刑法》第三十七条将“不需要判处刑罚”的刑事处理最终也指向了“免予刑事处罚”。由此，《刑事诉讼法》的表述中完全可以将“依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚”缩减为“依照刑法规定免除刑罚”。二是出台司法解释对“犯罪情节轻微”和“不需要判处刑罚”的具体情形予以明确。对“犯罪情节轻微”可以从罪名、主观恶性、危害后果等方面来明确，对“不需要判处刑罚”可以从犯罪行为危害后果、犯罪嫌疑人主观恶性、社会危害性以及社会矛盾的化解等方面来明确。

（二）全面推行相对不起诉案件公开审查制度

目前，检察机关通过《检察机关执法工作基本规范》，以内部规定的方式建立了不起诉案件的公开审查制度。该规范第108条规定：“对存在较大争议并且在当地有较大社会影响的，经人民检察院审查后准备作不起诉处理的案件，可以公开审查”。据此，法定不起诉、相对不起诉和存疑不起诉三类案件均可公开审查，是否公开审查由检察机关自己决定，没有强制规定。但相对于法定不起诉和存疑不起诉而言，相对不起诉权不仅仅是一项程序裁量权，其中还涉及到罪与非罪、罪轻罪重等实体问题的裁量，如检察机关仅通过内部审查的方式作出决定，既不符合法理，又难以打消社会大众对检察机关暗箱操作的担忧。因此，可以出台司法解释将所有拟作相对不起诉的案件强制纳入公开审查范畴，给予案件利益攸关方充分的程序参与权和意见表达权，而不是由承办案件的检察机关内部决定，以增强相对不起诉案件处理的透明度和公正性。

（三）将符合相对不起诉条件的非过失犯罪纳入附条件不起诉范围

刑事诉讼法设置了未成年人附条件不起诉制度，这在促进未成年犯罪嫌疑人教育转化方面具有积极意义。但司法实践中被相对不起诉人较高的再犯罪率和违法率证明，需要教育转化的不仅是未成年犯罪嫌疑人，一些符合相对不起诉条件的非过失犯罪嫌疑人也不能仅通过只宣读不起诉决定后放之社会而不管。事实上，反观未成年人附条件不起诉的适用条件，与相对不起诉的条件有很多重叠之处，如果在犯罪情节相差不大的情况下，对成年人适用相对不起诉后不管不顾，对未成年人反而要适用有一定考察期限的附条件不起诉，显然无法体现司法的公平正义。因此，无论是从法律效果还是从社会效果考虑，都有必要将一部分符合相对不起诉条件的非过失犯罪纳入附条件不起诉范围，对附条件不起诉的犯罪嫌疑人进行一段时间的考察和矫正教育。

（四）简化相对不起诉案件审批程序

按照《人民检察院刑事诉讼规则》的规定，相对不起诉案件由检察长或者检察委员会决定。但在司法实践中，不起诉案件材料要报上级检察院备案后方能作出不起诉决定，如果上级检察院不同意备案，下级检察院则不能作出不起诉决定。这种备案虽然形式上叫备案，但实质上是一种审批行为。按照宪法规定“上级检察院领导下级检察院工作”，上级检察机关对下级检察机关的具体业务进行审批无可厚非，但是作为具有一定实体裁量性质的相对不起诉，上级检察院在未直接参与案件的情况下根据书面材料决定案件的最后处理，对提高案件的质量和效果并无太大的帮助，相反会增加办案成本和时间，无益于司法资源的节约。相对不起诉制度设置的目的之一就是节约司法资源、提高诉讼效率，而司法资源是一个整体概念，既包括法院的司法资源，也包括检察机关的司法资源。如果把一个环节节约的司法资源增加到另一个环节，于此同时还增加了民众对案件处理公正性的担忧，那显然有悖于设置相对不起诉制度的初衷。因此，在相对不起诉制度已有较为完善的救济途径的情况下，与其增加审批程序，不如扩大案件攸关方在案件处理过程中的程序参与权。