转型中国公民基本权利实现的制度构想和技术设计

苗 泳，张庆林

（中央司法警官学院，河北 保定071000）

转型中国公民基本权利实现的制度构想和技术设计

苗 泳，张庆林

（中央司法警官学院，河北 保定071000）

公民基本权利的实现是立宪政治的核心要求。我国正处在社会转型期，社会复杂多变、矛盾层出、阶层分化、利益多元。一系列复杂多变的社会情势给民主法治建设带来了不少困难：地方民主和法治不够健全、公民社会组织发展不畅、基本权利立法不足、制度建设滞后保障不力等等，这些问题对基本权利的实现产生了非常不利的影响。对此，可在借鉴外国经验的基础上，结合转型中国的社会特征，从社会机制和法律机制两个方面进行制度构建和技术设计，通过健全政党法治、畅通民意表达渠道、鼓励公民参与政治、加强基本权利立法、推动司法救济等等，来保障公民基本权利的真正实现。

基本权利；社会转型；民主法治；社会机制；法律机制

我国正处于社会转型期，也是我国民主法治建设的关键时期。民主法治建设的最终目的是保障人权，这也是宪法的核心内容。然而宪法颁行几十年来，公民基本权利的实现状况不太理想。有人认为是宪法规定比较原则不好操作，也有人认为是缺少制度保障和适宜的社会环境。但到底原因何在，又如何应对呢？对这个问题的回答必须建立在实然性研究基础之上，不能单纯从理论上证成。实然性研究的一个重要内容，就是研究法律运行的实然性（法律的动态），即考察和检测法的实际运行、法的实际效力、实际作用和法律实现的效果。[1]具体到宪法规定的基本权利，就是要考察当前中国的社会环境和基本权利规范的实际效力，分析基本权利实现过程中出现问题的原因，而后才可能根据宪法学和其他学科理论，提出解决问题的办法或制度构想。

一、转型中国的社会特征

与西方社会相比，中国社会的转型独具个性，属于“双重转型”，即从传统农业社会向现代工业社会转型，从计划经济体制向市场经济体制转型。[2]这使得我国现阶段呈现出不同的特质，对基本权利的实现产生了强烈的影响。

（一）社会分层、利益分化

近年来，关于社会分层的争论很多，但主要集中在“具体包括哪些社会阶层”这个问题，而对于社会分层已经达成共识，而且“经济分层取代政治分层、社会分层带来利益分化和贫富差距扩大”[3]这样的判断也得到了普遍认可。农民、工人、知识分子等阶级或阶层已经获得了新的内涵，不再是身份的象征，而主要体现着对不同利益的追求；私营企业等非公有制经济实体的拥有者成为新的社会阶层，在社会生活中发挥着越来越重要的作用。社会地位和财富的差异使得公民之间在基本权利获得的质和量两方面往往呈现出不平等现象。

（二）行为主体分化、社会矛盾突出

改革开放以后，原本在计划经济时代所型构和强化的“国家—民众”的二元结构被“国家—公民社会—民众”的三层结构所取代。社会、各种企业组织、公民、个体等不同的具有相对独立性的行为主体从作为“总体性社会”的国家之中逐步分离出来，公民社会在生成、公民意识在觉醒。原有的国家主义意识形态下的权力（权利）分配机制和实现机制与公民、公民社会的参与和自治要求不可避免地产生了矛盾。

（三）权力分化、权力失范

国家现代化和经济市场化要求政治民主化和权力关系法治化，宪政主义要求权力分工和制衡。在转型过程中，我国的政治权力结构发生了转变，一方面，一部分国家权力开始向社会转移，出现了大量社会公权力从而引发了有关“社会公权力侵犯公民基本权利如何解决”的问题；另一方面，国家权力内部逐渐开始纵向和横向的权力分工：纵向上中央向地方分权，横向上形成人民代表大会制度之下的立法、行政、司法部门之间的分工。但是，由于传统权力模式的影响，权力关系法治化程度低，造成了权大于法、有法不依、执法不严、违法不纠等权力失范现象。这使得基本权利制约公权力的主要价值无法体现。

（四）宪法秩序不稳定、宪法价值未彰显

综上所述，水文测验对水资源的合理利用与长远建设有重要的意义，开展有效的水文测验工作对资源的合理使用及优化配置非常重要，同时误差在一定范围内是普遍存在的，应通过降低人为操作失误、选择正确的计算公式及测量方法，使测量误差降低到最低，进一步提升水文测量的准确度。

不管认为转型是从清末变法开始还是从改革开放开始，宪法始终处于频繁的更迭或修改之中，宪法规定的内容，特别是基本权利的有关规定未能真正实现，宪法秩序处于变动之中。这固然缘于转型中国社会变迁剧烈，但宪法信仰未能形成、宪法意识薄弱、宪法未能有效实施等才是真正的原因。

二、转型中国公民基本权利实现存在的问题

转型中国始终处于变动之中，社会阶层分化、利益诉求多元化、立法和修法频繁等多重因素给基本权利的实现造成了一定障碍，基本权利在实现过程中遇到了许多困难，主要包括以下几个方面：

（一）公民缺乏组织或社团，无法集体维权

在托克维尔看来：“在民主国家里，全体公民都是独立的，但又是软弱无力的。他们几乎不能单凭自己的力量去做一番事业，其中的任何人都不能强迫他人来帮助自己。因此，他们如不学会自动地互助，就将全都陷入无能为力的状态。”[4]的确如此，在面对强大的国家权力和社会权力时，公民个人是微不足道的，如果不能有效组织起来就无法保障自己的权利。

（二）基本权利的实现缺乏制度保障

基本权利需要通过良好的制度来帮助实现，没有制度保障，法律规定便无法实现。以公民的社会保障权为例，现行宪法虽没有明确规定社会保障权，但规定的物质帮助权实质上就是社会保障权，即公民在年老、疾病、失业或因其他原因丧失劳动能力时，有从国家获得帮助的权利。但中国的养老制度、医疗保险制度、失业保险制度等社会保障制度远未健全，结果出现了养老难、看病难、就业难等现象。

（三）基本权利的法律保护不完备

宪法关于基本权利的规定除了个别比较具体外，绝大多数都比较原则，这是宪法规范的一个特点。因此，需要立法者根据宪法基本权利的规范和精神，结合时代的特征和广大人民的需求制定法律，将各项基本权利的内涵具体化。我国虽已建成中国特色社会主义法律体系，但保障公民基本权利的法律仍存在许多空白，违宪审查制度依然没有建立起来，这对保障公民基本权利非常不利。

基本权利的规定比较原则，需要由法定解释机关在实践过程中进行解释，才能确定基本权利在具体历史条件下或具体案件中的内涵；基本权利被侵害之后，受害者能够通过诉讼获得救济，使侵害行为得到纠正，基本权利才可能真正实现；公民对于立法机关、行政机关或司法机关涉嫌违背基本权利要求的行为或不作为不满，如果这些国家机关不予答复甚至打击报复，公民能够有一个向专门机关诉愿的机会，才不会在强大的国家权力面前束手无策。

三、转型中国基本权利实现的制度设计

基本权利作为宪法规定的权利类型，其实现与法律实现的一般原理是相通的。除法律自身状况外，影响法律实现的因素主要有两种：一是社会机制，二是法律机制。社会机制主要包括经济因素、政治因素、文化因素、精神文明因素、社会价值观念、社会组织活动因素、社会资本因素、社会结构因素等方面；[5]法律机制包含两个方面的内容：一方面，法律机制是指法律实现的运行结构的制度化机制，即立法机制、司法机制、执法机制、守法机制及法律监督机制。另一方面，法律机制是指在具体的法律制度之中，通过法律权利和义务、权力和职责体系的构造，并将其在不同主体之间进行分配来取得利益诉求的平衡。[6]因此，我们有必要结合转型期社会的特点，从社会机制和法律机制两方面建立健全基本权利实现制度。

（一）社会机制：基本权利实现的社会制度设置和技术安排

第一，建立和完善人民利益表达机制。保障社会稳定是转型中国的一个重要课题。近年来，由于房屋拆迁、土地征用补偿、环境安全、食品安全、表达自由障碍等问题引发的群体性事件都反映出现在的治理手段和维稳模式有待改进。“正当利益不能顺畅表达，可能助长社会基础秩序的失范，”[7]“新的稳定逻辑应该是：维护宪法所赋予的公民权利，有权利的保障才有相对的利益均衡，有利益的均衡才有社会的稳定；这才是解决社会稳定问题的治本之道，就此意义而言，维权就是维稳，维权才能维稳。”[8]因此，建立和完善人民利益表达机制，是国家了解人民的利益需求进而维护公民基本权利的最根本途径。

第二，推进社会组织发展，增加公民集体话语权。“作为一个中介性的机制，结社组织提供了个人参与公共事务、参与国家决策的渠道。人们既可以在结社团体中找到情感上的认同，也通过这些团体传达、争取其个人的权益；而且个人在结社活动的过程中，通过参与和学习，能够培养其作为公民的公共精神。”[9]人民利益的充分表达还要依赖社会组织的发达，这不仅可以从基本权利实现充分的国家的普遍经验中得到证明，也可以从我国公民私力维权的悲剧中得到反证。因此，鼓励和支持公民依法结社，是帮助实现公民基本权利的重要途径。

第三，加强地方民主建设和法治建设。许多问题都需要依赖地方解决，不可能指望任何问题都越过地方而直接求助中央。因此，地方政府的作为直接关系着人民的权益。地方人大切实监督地方政府，地方政府真正依法办事，地方法院能够排除干预独立行使审判权，地方检察院能够依法监督政府部门执行法律等等，都会对基本权利的实现创造条件。

此外，政党法制建设、中央与地方关系法治化、公民参与机制完善、社会保障制度建立健全等，都是有助于基本权利实现的社会机制或因素，理应受到全社会的重视。

（二）法律机制：基本权利实现的法律制度设置和技术安排

第一，立法机制。从我国的立法实践来看，“由于立法不作为和法律漏洞的存在，基本权利在一定程度上出现了虚置化现象，这种状况不仅影响到了基本权利的实现，而且也从根本上侵蚀到了宪法由以存在的正统性基础。”[10]我国社会主义法律体系已基本形成，但宪法规定的基本权利有许多都没有由具体的法律加以细化，而“在基本权利的立法还不完备，尤其是重要的基本权利的保障与规范还处于无法可依的情形之下，无论是在法律上还是在实践上并不能真正实现对国家权力的有效规范，更不能为基本权利的实现提供有效的保障，这必然在根本上导致宪法的精神无法实现。倘若如此，整个法律体系将会失去灵魂……”[11]因此，加强有关基本权利的立法，是基本权利实现的基础。

第二，执法机制。从执法实践来看，影响基本权利实现的最主要原因不在于无法可依，而在于有法不依甚至违法行政。要解决这个问题，可行的途径有以下几个：一是扩大公民参与，让公民充分参与到政府决策和执行过程中，增加公民在执法中的影响，从而监督执法者、维护自己权利；二是执法信息公开，让公民充分了解执法内容，避免因信息不对称产生暗箱操作而损害公民利益；三是强化执法责任制，严格司法审查，让违法侵害公民权利的行为人承担责任；四是增强执法机关和执法人员的权利意识，这是最根本的，也是最难的。

第三，司法机制。基本权利的司法保障主要涉及两个问题：一是基本权利的司法适用问题，即当公民的基本权利受到他人（第三者）侵害时，是否可以直接援引宪法来保障；二是基本权利中社会权的可诉性问题，即当健康权、受教育权等积极权利受到侵害时是否可以向法院起诉。对这两个问题历来争议很大。对于第一个问题，有论者认为可以赋予普通法院司宪审查权，对基本权利的侵害行为进行审判。[12]笔者持赞成态度，但认为需要满足几个基本条件：一是将宪法解释权赋予普通法院；二是普通法院法官的宪法学训练；三是宪法解释学和宪法裁判学的发展等等。对于第二个问题，尽管社会权是否具有可诉性在国际社会依然存在争议，但世界各国在实践中早已抛开了这种无谓的争论，将社会权付诸实际的成功模式也有不少。因此，应合理吸取国际社会经验，以开放的态度理性促进中国社会权可诉性理论与实践的双向进步。

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[9]王宏.结社组织的角色与功能：公民与国家的中介[J].学术交流, 2011(1):143.

[10]刘志刚.立法缺位状态下的基本权利[J].法学评论,2011(6):22.

[11]王广辉.论我国社会主义法律体系中的宪法及相关法——以基本权利的立法完善为视角[J].河南社会科学,2010(5):21.

[12]殷啸虎.公民基本权利司法保障的宪法学分析[J].法学论坛,200 3(2):29.

D90

A

1673―2391(2013)08―0009―03

2013-04-15 责任编校：江 流

河北省法学会课题《论社会转型期公民基本权利实现的理论和技术》的结项成果，批准号：2012DF027。