试论行政强制执法理念的变迁——以执行协议为分析对象

朱茂磊

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

一、问题的提出

《中华人民共和国行政强制法》（以下简称《行政强制法》）于2011年6月30日经十一届全国人大常委会第二十一次会议通过，并自2012年1月1日起开始施行。这是我国自《行政处罚法》与《行政许可法》之后，又一部重要的行政行为基本法。该法颁布、实施以来，理论界及实务界从不同角度对这部法律的内容及意义等进行了大量研究，取得了许多研究成果，这些对于完善我国的行政强制理论，全面贯彻实施《行政强制法》都有促进作用。但从目前的研究和实施情况看，《行政强制法》规定的一项新型的行政强制执行方式——执行协议①《中华人民共和国行政强制法》第42条规定：“实施行政强制执行，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议可以约定分阶段履行；当事人采取补救措施的，可以减免加处的罚款或者滞纳金。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，行政机关应当恢复强制执行。”笔者认为，这既是我国行政执法理念的更新，也是行政强制执行制度的一种机制创新。还没有得到充分重视，相关的理论研究十分薄弱，执法中也没有广泛推行，因而未能充分发挥其重要作用，这一状况应当加以改变。

《行政强制法》规定的执行协议是我国立法首次提出的一种行政强制执行方式。与传统的行政强制执行相比，它有独特的理念、内涵、特点、功能以及运用方式，是行政强制执行制度的一种机制创新。这一机制创新将使行政强制执行由过去单一的刚性方式向刚柔并济的方式转变，由行政主体单方强制执行向行政主体与当事人合意协商履行转变，由当事人消极接受向积极参与转变。这些都要求行政机关及其执法人员必须准确掌握执行协议的原理和规则并有效运用其来达成执法的目的。本文无意对关涉执行协议的理论进行全面的论述，仅就其所体现的执法理念进行一些探讨。

二、执行协议的执法理念分析

在哲学中，原因和结果是揭示客观世界中普遍联系着的事物具有先后相继、彼此制约性质的一对范畴。原因是指引起一定现象的现象，结果是指由于原因的作用而引起的现象。任何事物（结果）的出现都有其原因，并且两者之间的关系往往呈现出多面性特征，具体可以表现为一因一果，也会表现为多因一果等形态。从这个意义上讲，作为立法上的新规定，执行协议制度的出现不是偶然的，有其相应的原因。这些原因主要包括对传统行政强制执行制度弊端的反思，执行协议的理论依据等方面，行政执法理念的突破和更新显然也是其中应有之义。因为制度的设定是一项主观见之于客观的活动，制度的设计、实施都在一定程度上体现着设计者的意图和思想。在具体行政法律制度的建构过程中，理念（主要表现为执法理念）是一个非常重要的问题，有其特殊的功用，因为“行政执法理念是对行政执法的目标、价值以及效果等的总体把握，执法理念的引入，能够为评价执法现状提供标准，为未来之改革、发展提供理想目标与方向。”[1]笔者认为，无论是对执行协议这一立法规定所表征出的价值进行系统分析，还是日后对这一原则规定进行具体的操作规范设计，都离不开对其涉及的执法理念问题作出判断。

行政强制是指行政主体为实现一定的行政目的，依法采取强制措施，对相对人的人身或者财产予以处置的行为。一般认为，在纷繁复杂的社会生活和行政管理实务中，基于对公民、法人和其他组织合法权益以及社会公共秩序、公共利益等的维护，行政机关在符合法定条件下可通过行使行政强制权以作出相应的行政强制行为来达到上述目的。不管是通过对当事人人身自由的暂时限制还是对其财产的处置，都体现着行政机关的强制权力。这种传统行政强制执行制度所强调的是行政优益性，即在行政机关和相对人的关系架构上把行政机关放于更加重要的地位。此种认识大致来源于这样一种逻辑：公共利益比个人利益更重要—行政机关是公共利益的维护者—行政机关比个人重要。但此种逻辑隐含着两个疑问：公共利益是否总比个人利益重要？行政机关的所有行动是否都是基于对公共利益的维护？实际上，公共利益并不总是处于优先地位，在很多情况下它要让位于个人利益。例如，在危机关头，救护车辆可以突破交通信号的限制。至于第二个问题，联系到现实中很多权力异化的现象，答案是不言自明的。具体到行政强制执行制度，上述分析可以说明我们过分强调强制性、权力性是不合时宜的，更何况我们一直在推进行政领域的改革，目的就是增强行政行为的可接受性和回应性，以软化其中的权力属性。

执行协议是我国立法首次提出的一种行政强制执行方式，其实质是一种非强制方式，是对传统行政强制执行制度的变革和创新。具体而言，执行协议所体现出来的行政强制执法理念的变迁主要表现在以下几个方面。

（一）由强调高效到注重行政的合理性

行政效率是指在行政管理工作中所投入的工作量和所取得的行政成果之间的比率。我国行政机关对行政效率的注重和我国国家机关的权力架构有很大关系。不同于西方国家的三权分立结构，我国采用议行合一的机关组织体制。在此种体制下，我国各级行政机关在性质上具有从属性与执行性，即各级行政机关从属于同级人大，是同级人大的执行机关。行政机关对效率的强调很大程度上根植于其执行者的角色特质。从本质上讲，议行合一体制要求作为民意机关的立法机关必须及时地反映民情、汇集民意并通过相应立法程序将此凝结为国家意志，以此来掌控国家广泛事务的决定权。此后，对于这种表现为法律规范的国家意志的贯彻和执行就由行政机关来完成了。另外，区别于立法机关和司法机关，行政机关始终处于社会管理的第一线，而日益广泛和繁重的行政事务自然也对其工作效率提出了更高的要求。

有学者论证过行政效率作为行政法价值定位的合理性，认为：“现代社会较为进步的国家形态和政治体制结构形式都将国家权力分解成归属主体和行使主体两种类型的主体。”“行政权归属主体是行政权的主导方面，其对行政权有最后的、实质意义的控制权利，行使主体只是其利用的一个工具，一种手段。由此而论，行政权行使主体对行政权归属主体而言就是一个成本，行政主体作为一个物质实体是归属主体所投入的一个成本。归属主体意欲通过此种投入带来更大的物质利益和精神利益。”[2]从此种理论分析的角度，不难延伸出行政法的效率定位：行政权归属主体以最小的成本为代价，换来最大的社会效益，如果行使主体所带来的效益小，就意味着归属主体的成本大。反之，行使主体所带来的效益大，归属主体投入的成本则较小，以此必然推论出效率价值定位。

具体到传统的行政强制执行制度，它特别强调行政效率，无论是直接强制执行中对当事人的人身或财产施加实力，还是间接执行中的代履行和执行罚，都旨在尽可能快速地实现行政目的，因而采用了单一的行政机关单方强制模式。在此过程中，行政机关容易出现不顾及当事人的人格尊严、实际情况和心理上的可接受性，行政强制执行不尽合理的问题。行政法上的合理行政原则要求行政主体不仅应当在法律、法规规定的范围内实施行政行为，而且应该更加注重行政行为客观、适度，符合公平正义等法律理性。执行协议是行政强制执行的前置方式或终结原因，但它仍可以行政强制执行方式作后续措施并发挥后盾作用。这种配置关系能增强行政强制执行后续启动或者恢复使用的正当性。协议执行以和缓方式来实现同样的行政目的，选择对当事人造成损害最小的方式，尽量避免使用强制执行的方法，比较充分地贯彻了适当性原则。同时，达成执行协议是行政强制执行机关与当事人双方协商的过程，这一特点使行政强制执行机关必须充分告之当事人并说明理由，也必须充分听取当事人的意见、满足其合理要求，只有这样最终才能达成双方合意的执行协议。这种做法尊重了当事人的人格尊严，照顾了当事人的实际情况，增强了他们心理上的可接受性，贯彻了程序正当原则，并由此保证了执行协议内容的充分合理性。

执行协议的这些品质，要求行政机关在执法过程中，应改变传统行政强制执行方式片面强调行政效率的观念，更加注重行政强制执行的合理性要求，在合理性和行政效率之间要将合理性放在更优先的地位。

（二）由单方行政到协商、合作的民主行政

传统行政管理方式强调行政行为的单方性，因为“行政行为是具有行政权能的组织行使行政职权或履行行政职责而集合、维护和分配公共利益的活动，是具有行政权能的组织代表公共利益所作的一种单方意思表示。”[3]关于行政行为的单方性，有学者从行政行为先定力的角度来概括行政行为的单方性，认为“先定力是指行政行为的作出受行政主体单方面意思表示决定的效力。它是行政主体对于相对人而言的，也是意思表示过程中的一种实在的法律效力，表现为行政行为的单方面性。”[4]笔者认为，对行政行为单方性的认识离不开对行政法理论基础①最早就“行政法理论基础”这一命题公开发表专门论述的，当属应松年、方彦、朱维究等教授的《行政法学理论基础问题初探》一文，该文提出了“为人民服务论”的观点。此后，关于行政法理论基础的观点不断出现，比如“人民政府论”、“公共权力论”、“新控权论”以及“平衡论”等等。的剖析。

作为行政法理论基础观点之一的“管理论”认为，行政法的基本内容是调整国家管理关系，规定国家管理的原则和制度。其主要目的是保障行政权的有效行使，提高行政效率，维护公共利益和社会秩序。这一理论主张政府的集中管理，在行政主体和相对人的关系上强调命令和服从，强调行政主体对相对人优越的领导、管理和监督权力。从这种视角出发，必然强调行政权力的优益性，也必然强调和推行行政行为的单方性。应该看到，随着我国行政法学研究的日益深入，“平衡论”、“新控权论”、“公共利益本位论”等各种有关行政法理论基础的观点层出不穷，其中尤以“平衡论”影响最为广泛。“平衡论”者以“行政权力—公民权利”的关系为核心，主张在行政法律关系中二者的权力和义务要达到相对平衡，这是对行政法控权模式和管理模式的一种重大反思。但学界这种与时俱进的理念更新还没有系统地影响到法律实务，行政强制执行就属其中一例。

就传统行政强制执行制度而言，比较推崇其“单方性”，在行政机关和相对人的关系上采取前者优位的立场，片面强调相对人对行政强制执行决定的服从和执行。但仅仅主张和强调这种单方性无疑会恶化行政机关和相对人之间的关系，增加双方的对抗性，不利于建立彼此信赖、配合的和谐关系。将执行协议作为行政强制执行的替代方式，能淡化行政强制执行的单方性色彩，使行政强制执行制度引入“契约”理念，通过行政机关和相对人之间的协商、合作来达成相同的行政目标，是有益于形成双方良好关系的参与式民主行政模式。

（三）从注重事后救济到同时加强事前风险预防

行政救济是行政法治的必然要求，是行政民主和社会公正的重要表现。美国行政法学家施瓦茨指出：“行政法是法治极为重要的一个方面，它规定个人和政府之间的关系。行政法的基本目标是在公民受到不法行政行为损害时为他提供充分的救济。”[5]毫无疑问，行政权力的行使一方面为公民提供利益或者服务；另一方面也可能对相对人的合法权益造成严重的损害。正是如此，行政法必须赋予相对人获得救济的权利，并设置相应的救济途径保护其合法权利。需要特别指出的是，随着行政合同、行政指导等行政行为新样态的不断出现，行政机关的行政行为对相对人权益的影响也越来越多，公权侵害私权的可能性也越来越大。基于此种情况，有学者提出了“强化行政救济力度”的概念，认为强化行政救济力度是指对行政权行使的监督、对相对人合法权益的保护要更加有力、有效，救济的标准更加合理，救济的实现更有保障。[6]

具体到行政强制执行领域的救济，必须认识到“行政强制是一把双刃剑，行政强制行为极具伤害风险，是一种比行政检查、行政处罚更为严厉的手段。如果实施错误或不当，会带来严重伤害，极易损害公民的权利和利益，造成事与愿违的后果。”[7]而传统行政强制执行通过对特定义务人的人身或财产施加实力来达到行政目的，作为最具损益性的行政行为，如果运用不当会对义务人产生无法弥补的后果。所以，为了更好地平衡公共利益和个体利益，同时防范行政强制执行制度可能带来的风险，就必须强化行政救济力度。

从《行政强制法》的立法规定看，法条中已经设置了一定的救济途径。比如该法41条规定：在执行中或者执行完毕后，据以执行的行政决定被撤销、变更，或者执行错误的，应当恢复原状或者退还财物；不能恢复原状或者退还财物的，依法给予赔偿。本条关于“执行回转”的规定，不仅有利于规范行政机关的强制执行行为，促进其合法、正当地行使强制执行权，而且能够维护当事人的合法权益，真正实现公平公正的价值目标。同时，在本法第六章“法律责任”的规定中亦设置了大量的责任条款来规制行政机关及其工作人员的违法行为，能够起到救济行政相对人合法权益的作用。但是，以上规定更多地体现了“事后救济”的思想，很多时候无法做到全面、有效的救济，这就必然要求强化行政救济力度。

表面看来，《行政强制法》中关于执行协议的规定似乎无涉行政救济，但如果深入分析就不难发现其中所蕴含的事前救济思想。执行协议是行政机关和相对人在不损害公共利益和他人合法权益的情况下对执行标的分阶段履行所达成的合意，它给予相对人履行执行标的更多的余地和选择。在行政强制执行实施前签订执行协议，行政机关和相对人可以对义务的履行阶段、履行方式等进行协商，避免了强制执行行为的实施。这一方面充分调动了相对人履行义务的积极性，保证了行政目的的顺利实现；另一方面也能够在事前有效预防行政风险。

三、结语

执行协议是我国《行政强制法》首次提出的一种新型的行政强制执行方式，它在本质上是行政强制执行制度中的一种非强制性方式。与传统的行政强制执行相比，它有独特的理念、内涵、特点、功能以及运用方式，是行政强制执行制度的一种机制创新。当前，执行协议尚未系统地走向执法实践层面，相关的理论研究也比较缺乏，无法指导该项制度的有效实施。伴随着我国社会管理体制的创新，这一非强制性的执法方式在行政执法中应发挥其重要作用。这种作用的发挥有赖于对执行协议所折射出的行政执法理念的变迁进行相应的分析，本文试就这一问题展开探讨，以期达到和学界同侪交流的目的。

[1]杨解君.行政执法研究——理念引导与方式、制度创新[M].北京:中国方正出版社,2006:299.

[2]关保英.行政法的价值定位——效率、程序及其和谐[M].北京:中国政法大学出版社,1997:25.

[3]方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005:143.

[4]周佑勇.行政法原论[M].北京:中国方正出版社,2000:160.

[5][美]伯纳德·施瓦茨.行政法[M].徐炳译.北京:群众出版社,1986:3.

[6]石佑启.论公共行政与行政法学范式转换[M].北京:北京大学出版社,2003:210.

[7]莫于川.中华人民共和国行政强制法释义[M].北京:中国法制出版社,2011:3.