论食品安全领域政府责任的缺失与完善

王晶晶，梁 冰

（华中师范大学 法学院，湖北 武汉 430079）

食品安全问题关乎社会大众的生命安全和身心健康，关系到国家安定和社会和谐，关系到人类赖以生存和健康发展的整个食物链的管理与保护问题，属于典型的公共问题，是人民群众最根本的民生问题。依据构建责任政府的理念，政府理应承担提供食品安全法律制度、信息公开等方面的职能，积极回应公民在食品安全的消费需求。现代责任政府理论也指出，政府应对社会公众履行义务，并在未尽义务时对公众承担责任。政府在履行职责后，如出现差错或损失，应承担道义上的、政治上的、法律上的、行政上的责任，选择正确的责任形式，做到罚当其责。[1]因此，科学界定食品安全监管中的政府责任，构建食品安全监管的责任机制势在必行。

一、食品安全中的政府责任

当地沟油、注水肉被堂而皇之地摆上柜台，各种药物污染、激素催长、添加剂勾兑的食品充斥着市场，社会公众开始对食品安全感到忧心。尽管生产企业道德缺失、过于追求经济利益是造成食品安全问题的一个主要原因，但是屡禁不止的事故，让我们意识到除了有企业主体责任意识薄弱、诚信缺失以及对违法行为处罚力度不够等原因外，法律落实不到位，食品安全监管等方面也存在诸多问题。关于政府责任的划分标准，学界基本都同意张成福教授在《责任政府论》一文中对政府责任的分类：道德责任、政治责任、行政责任、政府的诉讼责任以及政府的侵权赔偿责任。[2]但依据不同的分类标准，政府责任的表现也不相同。笔者认为在我国现行的食品安全监管体系中，政府负有以下几个方面的重要责任。

（一）推进信息公开、完善信息网络

由于社会分工不断细化、知识的专业化程度日益加深，人们很难全面掌握自己活动领域外的知识和经验，不同主体之间必然形成信息差别。对于食品而言，消费者只有在食用后才可能了解到关于其质量的部分信息，而一些污染、掺假等潜在风险，即使消费后也仍然难以了解。因此，在食品消费领域存在严重的信息不对称现象，消费者完全处于信息劣势地位。[3]推进信息公开的义务来源于我国2009年颁布的《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》），其中，第12条明确规定了国家要建立统一的食品安全信息报告制度。①《中华人民共和国食品安全法》第12条：“国务院农业行政、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理等有关部门获知有关食品安全风险信息后，应当立即向国务院卫生行政部门通报。”该法第83条规定，国务院卫生行政部门统一公布食品安全信息，包括国家食品安全总体情况、食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息以及其他重要的食品安全信息和国务院确定的需要统一公布的信息；有关省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门可以公布影响限于特定区域的食品安全风险评估信息和食品安全风险警示信息、重大食品安全事故及其处理信息；县级以上农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门依据各自职责公布食品安全日常监督管理信息。同时，《中华人民共和国食品安全法实施条例》明确规定了应当收集、汇总、通报的食品安全信息范围。以上法规就是政府推进信息公开的法律依据。

（二）完善食品安全风险监测评估机制

食品安全性的科学保障是建立在风险分析基础之上的，而风险分析首先就要对食品及其可能的危害进行定性定量的风险评估，且没有试错机制。为应对食源性疾病、食品污染风险，以风险评估为核心，建立评估、检测、监控、预警、控制为一体的食品安全标准、食品安全控制技术体系成为各国公共食品安全监管采用的重要模式。食品安全风险评估是对特定食品安全危害可能造成的负面后果进行定性或定量分析，一般包括危害识别、危害特征描述、暴露评估、风险特征描述等内容。[4][5]它要求政府运用科学知识，正确反映食品安全风险的严重性。对于政府评估食品安全风险的职能，我国相关法律已经作出规定，如《食品安全法》第13条：“国家建立食品安全风险评估制度，对食品、食品添加剂中生物性、化学性和物理性危害进行风险评估。国务院卫生行政部门负责组织食品安全风险评估工作，成立由医学、农业、食品、营养等方面的专家组成的食品安全风险评估专家委员会进行食品安全风险评估。对农药、肥料、生长调节剂、兽药、饲料和饲料添加剂等的安全性评估，应当有食品安全风险评估专家委员会的专家参加。食品安全风险评估应当运用科学方法，根据食品安全风险监测信息、科学数据以及其他有关信息进行。”

二、政府责任的缺失

近几年不断出现的“假腐竹”、“地沟油”等事件暴露出诸多食品安全问题，暴露出我国政府在食品安全监管方面的责任缺失。政府责任的缺失主要体现在政府失灵方面，食品安全领域的政府失灵，是指在食品安全领域，因公共政策执行力低下或失效，个人因追求利益最大化，在市场机制下追求当前效益而不顾公共利益和生命安全，市场经济中道德问题突出。[6]

（一）立法规定的缺失

政府是国家法律的制定者和维护者，完善食品安全的法律体系是政府不可推卸的责任，同时，完善的法律法规是提高食品安全水平的基础。虽然经过多年的努力，我国社会主义法律体系已经建立，但整个法律体系依然不够完整、不够系统，覆盖领域并不全面，容易出现监管盲区。尽管《食品安全法》规定食品违法“假一罚十”、将违法行为处罚标准提高到10—20倍等，刑法修正案也规定对生产销售有毒有害食品犯罪的处罚起点从“拘役”提高为“五年以下有期徒刑”，但总体来说，仍未体现出对消费者生命健康的足够尊重，仍不能震慑食品造假者，执法成本仍远远高于违法成本。[7]在我国食品安全立法中，一些法律法规内容简单、笼统，缺乏操作性，对经济社会和科技发展所导致的食品安全问题大多未涉及。另外，由于我国对食品安全领域采取分段监管，相关法规也大多为分段立法，条款相对分散，并且在法律法规的制定过程中，各部门均有相应的不同规定，互相没有进行有效沟通，信息共享不充分，导致法律法规之间存在冲突。

（二）食品标准的缺失

日益频发的食品安全事件，引发社会公众对食品安全标准的质疑。《食品安全法》规定，食品安全国家标准由国务院卫生行政部门负责制定、公布，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。上述规定在制度上确保了食品安全标准的统一，但现实中，我国的食品标准过于分散，缺乏系统性，也无法紧跟市场发展的脚步。事实上，标准缺失也是我国食品安全标准难以统一的一大原因。在2010年度全国质量监管重点产品检验方法标准化技术委员会工作会议上，有关专家透露，目前我国2200多种食品添加剂，有检验方法标准的，不到总数的四成。[8]1200多种食品中有400多种食品没有对应的产品标准或者检测标准，而1800多种食品添加剂中只有约300种有相应的产品标准和检测标准，大多数食品、食品添加剂的产品标准和检测标准还不适应生产经营和监管工作的实际需要，还需要进一步加快制定完善进程。同时，一些标准过于陈旧，与现行的食品安全监管需求相脱节。[9]此外，我国的食品安全标准过多也是造成不统一的原因之一。卫生部门制定卫生标准，质检部门负责制定产品质量标准，各行业主管部门制定行业标准，生产企业也有属于自己的生产标准。生产者的具体生产行为要受到重重标准的约束，标准林立，部门之间又缺乏协调，因此，缺漏和冲突在所难免。

（三）执法不严

现实中，有些官员以利益为驱动，对分内之事充耳不闻，对不属于自己职责范围内的事却横加阻拦，形成乱作为。最突出的现象就是许多假冒伪劣商品竟然证照齐全，这样的现象充分显现现今政府乱审批、不监管的问题。[10]另外，受“重审批、轻监管”思想的影响，个别监管人员常常把主要精力投入到事前行政许可上，对事后食品企业生产经营行为的规范程度重视不足抑或予以忽略，导致众多食品问题出现在最后的生产环节。[11]最后，我国执法部门对食品安全的监管缺乏连续性，过分注重事后处置，总是出现问题时查处一次，不出现时便不予管理，导致现实中的食品安全总是紧一阵缓一阵，使得大众对社会的不信任感日益增加。众所周知，食品生产、加工、消费是一个周期性的过程，往往在食品安全事件发生后，监管才被政府提上议事日程，政府对于食品安全的事前监管并不到位，或只是在办公室看样品而已，直待食品安全危机一旦发生，在事情无法收拾的时候才开始对事件进行事后监管，以此平息事态。

（四）监管不力

由于我国现行的食品安全监管机制是属于分段式的，监管职责分别隶属于卫生、农业、工商行政管理、海关、商贸以及食品药品监管局等10余个部门，执法主体众多，职能必然存在交叉重叠，容易出现政府监管真空。监管体制不协调、监管主体不明确以及监管职责不清晰等问题，导致相关责任部门遇到食品安全事件时常常出现推诿扯皮，打口水官司等效率低下的现象。这样的监管模式看似是在调动一切力量来保障食品安全，但实则没有一个部门真正地为食品安全负责。政府职能部门对监管职责的推诿和扯皮，使得受害的消费者求助无门，渐渐丧失了对政府和国家的信任，严重时还可能出现暴乱。

三、完善政府责任的路径

（一）完善有关问责制的规定，确立严厉的问责机制

当前我国食品安全行政问责的主要依据是《食品安全法》、《国家公务员处分条例》、《关于特大安全事故行政责任追究的规定》、《食品卫生行政处罚办法》等规范性文件，问责的法律规定较为完善，但也不可避免地会出现法律法规与纪律条例之间的衔接问题。在我国，突出的党纪处分替代法律问责现象必将削弱问责效力。因此，要对现有的法律法规和规章条例进行清理、补充和完善，将相关分散的法律法规加以整合、规范，制定统一的食品安全领域的问责法规与条例，对食品安全领域的问责主体、问责原则、问责程序与惩罚标准等作出规定，通过法律来规范与约束政府行为，明确各类机构的责任和义务，使问责的实施有法可依。[12]

（二）明确界定食品安全监管的责任边界，健全监管责任体系

我国对食品安全领域采取的是分段监管的措施，但食品安全监管对于食品原料的种养殖、采购、运输、储藏、加工、投放市场最终到老百姓的餐桌是一个不可分割的链条，在实际情况下大多无法清晰地界定监管边界。[13]针对我国当前食品安全监管多头管理，责任主体不明确的管理现状，应严格遵循国务院提出的“一个环节由一个部门监管”的原则，改革现有的食品安全监管体制，逐步实现对食品生产流通、消费等各个环节的“以一个部门为主体其他部门为辅助”的立体问责体系，明确各个环节的监管责任主体。依法监管是政府职能部门的责任，在机构设置方面，要合理配置和划分行政权力，以权责对等为原则，划清有责与无责的界限。同时，拓展问责主体，实现“异体问责”，强化人大、社会、媒体等的问责权力，将行政问责从自我纠错推向规范的强制性的外部问责，[14]建立起科学高效的全过程监测和防范潜在食品安全问题发生的问题倒查责任制。

（三）建立科学的食品卫生标准体系与食品检测体系

现有的食品安全标准过多，但有的食品却也存在标准缺失的现象，因此需要对现有的各类食品安全标准进行清理。全国所有的食品安全标准均应该统一组织、统一制定、统一发布、统一审查、统一管理、统一执行、统一修订，由国务院授权的国家标准化组织管理，以确保我国食品标准体系的统一性和权威性。将食品安全标准融入到生产的每一个环节，抓紧制定急需的食品质量标准，积极采用国际标准。同时，也应在食品安全标准制定的过程中融入企业、行业协会和研究机构，使食品安全标准更科学合理。[15]另外，应采用先进技术，拓宽食品标准覆盖领域，统筹整合检验检测资源，建立公开透明的食品检测体系。如统一制定检测计划，统一检测项目、设备及检验标准，发布检测结果等，提高检测结果的权威性和公信度。[16]

政府是食品安全保障工作的组织者和管理者，在食品安全保障体系中发挥着重要的作用，承担着构建完善的食品安全法律法规体系、食品质量安全标准体系以及检验、监测和监管体系的重任。[17]在政府的主导下，应逐步健全相关的食品安全法律法规，明确划分各政府职能部门的监管职责，制定科学的食品安全标准，建立和完善信息公开、监测体系和风险评估系统，完善问责制的有关规定和程序问题，严厉处罚责任企业的违法乱纪行为和政府部门的职务犯罪行为，使食品安全的管理建筑在制度和科学之上。只有在政府、生产者、消费者的三者共同参与下，加强制度建设和法治教育，提高民众的科学文化水平和道德素质，明确政府的职能责任，才能真正切实地保障食品安全。

[1]赵春晖.香港主要官员问责制度研究[EB/OL].http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=92752,2006-07-05.

[2]孙彩虹.责任行政意识：构建责任政府的主观条件[J].云南行政学院学报,2005(2).

[3]赵学刚.食品安全信息供给的政府义务及其实现路径[J].中国行政管理,2011(7).

[4]National Research Council.Risk Assessment in the Federal Government：Managing the process[J].National Academy Press,1983:18-19.

[5]戚建刚.我国食品安全风险规制模式之转型[J].法学研究,2011(1).

[6]莫辰瑗.食品安全问题中政府失灵现象研究——基于政府职能的研究[J].现代商业,2011(24).

[7]李蓉.加快国家食品安全控制体系建设迫在眉睫[J].群言,2011(6).

[8][16]李利君.严厉整治食品安全乱象，切实保障人民吃得放心[J].群言,2011(6).

[9]王萍.食品安全：严厉问责[J].中国人大,2009(23).

[10]孙斌.食品安全管理存在问题及其对策[J].中国安全科学学报,2006(11).

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[12]黄小勇.当前问责制功能失调的完善策略——以食品安全监管为视角[J].行政管理改革,2011(9).

[13][14]董恒宇.整合食品安全监督力量，理顺食品安全监督体制[J].群言,2011(6).

[15]卢雷.强化我国食品安全监管中的政府责任[J].传承,2009(3).

[17]陈颖.食品安全的警钟已经敲响[J].群言,2011(6).