浅谈价格听证会的问题与出路

2013-04-11姜来

湖北警官学院学报 2013年3期

姜来

（青海民族大学法学院，青海西宁810000）

一、价格听证会的实施

价格听证制度是我国行政听证制度的重要组成部分，其内容主要涉及公用事业、公益服务、自然垄断经营等方面的政府指导价或定价。它与人民群众的日常生活息息相关，自实行以来受到了广泛关注。

据统计，自1998年《价格法》施行后，截至2001年底，全国各地物价部门召开了近千次价格听证会，议题主要集中在水电气、交通、教育、医疗服务等方面。有些听证会取得了良好的社会效果，体现了民意，为行政机关的定价做出了贡献。如原国家计委2002年1月12日举行的“部分旅客列车票价实行政府指导价方案”听证会，是自2001年7月颁布《政府价格决策听证暂行办法》以来首次在全国范围内举行的听证会，并对听证会进行了电视直播。会后出台的《部分旅客列车票价实行政府指导价执行方案》，与铁道部的申请方案相比，作出了重大调整，代表们提出的要求得到了不同程度的体现。

总的来说，这次听证会基本体现了价格听证会提高政策质量、扩大公众参与、促进政府依法行政的作用。此外，还使听证制度通过媒体直播的方式被公众广泛了解，向群众普及了法律知识。这次听证会是我国价格听证制度的里程碑，为今后价格听证会的发展奠定了实践基础。

价格听证制度经过几年的发展，有了可喜的成果。北京于2003年调整有线电视收费，尽管每月6元的增幅对大多数家庭并不构成负担，但还是遭到了强烈的反对，理由就是“没有举行听证会”，由此可见价格听证制度在社会公众中的影响。

2008年12月1日，国家发改委（原国家计委）修订的《政府制定价格听证办法》（以下简称《办法》），在2002年11月22日发布的《政府价格决策听证办法》的基础上作了进一步修改。但是，价格听证制度在执行中依然存在一些问题。例如，济南水价听证会上一位消费者代表打瞌睡，当问及能不能代表一般老百姓时，这位代表不假思索地回答不能；哈尔滨出现了得不到发言机会而向听证会主持人扔水瓶抗议、代表身份造假的现象；福州则是对消费者代表身份的关注度远远超过听证会本身；银川的听证会则被质疑缺少下岗职工、低收入者代表。一项来自广州社情民意研究中心的调查更是让人对价格听证会的实施产生疑问。其结果显示，听证会的价值正在广州市民的心目中滑落，认为听证会对公民参与决策“没有作用”、“作用不大”、“是形式主义”的受访者三项合计竟有62.5%，其中15.5%的人认为“是形式主义”或“听令”的摆设。

这些问题的出现并非偶然，其中有行政机关在执法中出现疏忽的可能，但深入了解之后就会发现，其核心问题大多是源于听证会的代表组成及程序。我国听证制度尚处于发展阶段，立法存在空白，行政机关执行不力，社会公众广泛关注与媒体炒作等都使价格听证会成为舆论的热点。

二、价格听证会在实践中产生的问题

（一）代表制度

消费者代表应是价格主管部门听取意见的主要群体，这是价格听证制度的应有之义。此外，专家、学者能弥补消费者代表的不足，从专业角度提出合理的实质性意见供价格主管部门参考。代表是否具有相关专业素质往往决定着听证会能否成功。美国著名的肯尼迪听证会之所以取得巨大成功，直接启动了美国民航业的放松规制改革，原因就在于听证会代表。高水准的代表不仅能保证听证会的专业性和权威性，而且敢于说出其真实想法，从而实现真正的“高手过招”。

参加听证会的代表的产生过程和标准是听证会能否真正起到听取公众意见的关键，也是衡量听证会是否公正、公开的主要标尺。

1.遴选标准的缺乏。目前，我国的价格听证在代表产生方式上存在严重漏洞，多数代表由物价部门确定。《办法》规定代表的产生方式有自愿报名和随机抽取两种，在没有具体明确标准的情况下，产生的代表必然会出现素质良莠不齐、收入阶层覆盖面不广等问题。代表的自身素质表现为其在听证会有限时间内收集资料的能力、对听证事项的了解程度、意见合理性甚至是表达能力；收入覆盖面不广会影响听证会的公正性。所以，单纯通过抽取决定代表的办法有失偏颇。

2.产生过程不透明。听证会的公正性不仅依赖于遴选标准的合理化，还需要产生过程的透明化，这是听证制度公开原则的体现，也是政府透明化行政的要求。但我国实践中一般不公开代表的产生过程，《办法》在这方面也没有规定。

3.代表结构不合理。《办法》对代表的比例问题作出了明文规定，明确规定消费者代表应占总数的五分之二，这是价格听证制度的一大进步。但是，消费者代表范围太广，与所要调整的价格相关的消费者才是听证会听取意见的主体。在安徽公路客运旅客春运价格听证会上，与春运息息相关的农民工代表一位没有；在天津基础教育价格听证会上，最关心收费问题的学生家长也没有出现。如此看来，《办法》并没有关注消费者与听证会讨论事项的相关性。

（二）信息公开制度

行政机关与行政相对人之间的信息不对称是行政机关执法中存在的一个大问题，价格听证制度中信息公开原则的贯彻是影响听证会实施效果的关键因素。

1.召开听证会前有关听证会举行的信息不公开。《办法》规定，听证会举行30日前公告听证会参加人、旁听人员、新闻媒体名额、产生方式及具体报名办法。听证会举行15日前公告听证会举行的时间、地点、定价听证方案要点、听证会参加人和听证人名单。但听证会的具体信息、产生代表的过程、筹备过程、关键性的资料等都处于不公开的状态。而恰恰是这些材料可以使代表、公众对于听证会有一个初步了解，理解为什么调价，便于代表提出建设性意见。

2.听证会中有关价格变动原因的信息提供得不全面、不合理。价格听证的主要议题是就商品或服务定调价方案作出清晰、有说服力的解释，公布成本核算报表。只有在此基础上，消费者代表才能提出相应的意见。

3.听证会的过程、案卷不公开。经营者的申请报告、专家学者的意见、消费者代表提出的问题等都应在新闻媒体、网络上公布，使群众了解听证会的过程，这是听证制度公开原则的体现，是公众行使舆论监督权的保障。《办法》规定可以邀请新闻媒体，却没有强制规定公开听证会过程；关于听证会事项的公布，《办法》仅规定作出定价决定后应通过政府网站、新闻媒体向社会公布定价决定和对听证会参加人主要意见采纳情况及理由。

（三）听证结论对听证决策的影响

这一问题的核心在于听证会的性质。学界对此存在两种观点：一种认为价格听证具有准立法性质，是立法听证，在性质上属于正式听证；另一种则认为价格听证非严格意义上的正式听证，不具有司法化特征，是听取意见的方式，属于咨询型听证。听证会的性质直接关系着听证会决定对定价机关决策的影响。如果听证会是正式听证，那么《办法》应对“充分考虑听证会的意见”作更明确的规定；如果听证会只是为了让行政机关听取意见，对定价决策不产生实质影响，则其功能与意义便十分有限。

（四）对于听证会中产生争议的救济制度

法谚云：“有权利必有救济，权利的救济比权利的宣示更为重要。”当新闻媒体、公众对听证会产生质疑，若确实存在影响代表行使权利和定价行为公正性的情形，行政机关应采取何种救济措施来保障定价行为的公正、合理。在听证会广受舆论质疑的今天，救济制度的相关问题显得尤为紧迫。

三、解决价格听证会问题的途径

要解决价格听证会的问题，首先，应贯彻依法治国理念，在立法方面完善相关制度，使行政机关有法可依；其次，应由行政机关自身树立规范，做到有法必依；最后，行政相对人要配合行政机关的工作，积极行使权利，自觉履行义务，使听证制度更好地发挥职能。

（一）立法机关完善听证制度

1.建立听证会代表遴选制度。听证会代表主要分为三部分：经营者代表、消费者代表及专家学者代表。其中，经营者代表的遴选一般不存在影响公正性的问题，故不再论述，此处着重讨论消费者与专家学者代表的问题。

消费者代表。为保证消费者代表的公正性，应避免由行政机关选取代表，可委托消费者协会来选取。步骤如下：

（1）由价格部门在政府网站公开听证会的相关信息。

（2）消费者自愿报名，填写一份所在地区、收入水平、学历、职业的表格。

（3）消协对报名者进行筛选：首先按经济发达、较发达、不发达地区进行分类；其次按收入水平进行分类。

（4）按报名者与听证事项的相关性划分优先等级。例如，水价听证会应优先考虑从事与水有关工作的消费者，以确保其对相关资料的了解程度；高等教育收费听证会应优先考虑学生家长，因为他们是最关心学校收费的群体；春运铁路票价应优先考虑学生与农民工等。随机抽取的过程应经过公证，并向社会公开。

专家学者代表。应建立专家库，这样既能避免行政机关的自主性，又能提高行政效率。主要应由法学家、经济学家和价格听证目录中所涉及领域的专家组成。另外，有关代表的公告与送达期限，可适当延长现行制度的时限规定。

2.细化各方代表的权利义务。具体包括以下几个方面：明确规定申请人帮助代表了解听证事项的义务，解决实践中代表对听证会相关信息不熟悉的问题；赋予代表充分的知情权，了解有关听证会的信息，从根本上解决行政机关与相对人之间信息不对称的问题；规定代表发言权，至少保证每位代表有五分钟的发言时间，避免代表怠于行使权利。

3.明确价格听证决定对价格决策的影响。《办法》规定：“定价机关作出定价决定时应当充分考虑听证会的意见。”不难看出，我国现在倾向于将价格听证归类为正式听证，这会对价格决策产生重要影响。借鉴国外听证制度中的案卷排他性原则，笔者建议，可对《办法》作进一步规定，如“价格主管部门作出价格决定应当依据听证报告的结论，不得以听证报告外未经讨论的事实与证据作为定价决策的原因”。

4.规定听证中产生争议的救济制度。应在立法明确规定代表产生制度的基础上，在法律责任中增加违反程序性规则。如代表的产生违反程序性规定，则听证会结论可撤销、无效或重新组织听证会。也可将对听证会的争议纳入行政诉讼法的范围。

（二）行政机关积极履行职责

1.贯彻执行听证会的程序规范，确保听证会的公正性。在完善立法层面之后，则需要执法者的贯彻执行。代表的产生，是舆论关注的热点，也是保障听证会公正性的关键；听证会资料的审核与送达，是代表在听证会上正确发表意见的基础；听证会过程的公开，是社会监督的主要渠道；听证案卷、报告的公布，是衡量定价决定公正性的重要材料。由此可见，听证会的各项程序规则贯穿始终，并决定着听证会能否发挥有效的作用。因此，行政机关必须积极贯彻执行各项程序性规范。

2.充分利用网络及新闻媒体等现代化手段，使群众充分了解听证会的信息和过程，并为群众了解听证会信息提供便利。听证会的公开性是保证听证制度达到立法目的的关键，行政机关应将听证会的信息充分公开。考虑到行政成本，可借助网络平台的普遍性、高效性，既能节省与新闻媒体合作产生的成本，也能公开信息。行政机关应当为代表及公众全面了解信息提供帮助，以解决经营者与消费者代表间信息不对称的问题。经营者与消费者在价格上是利益对立者，行政机关应保持中立，在代表正式确定并公布后，提供有关听证会背景的咨询、提示、答复服务，帮助代表调查听证事项、了解民意。

3.完善行政法普法教育，使公众对于听证制度的功能与意义有深入了解。公众对于听证制度的了解仅限于新闻媒体的报道，至于听证制度的功能、意义及实践中的局限性，往往并不了解。行政机关在做好听证会具体工作的同时，要向公众普及法律知识，使其在了解听证制度的基础上，积极行使权利，自觉履行义务，扮演好社会舆论监督的角色。

（三）行政相对人积极行使权利，自觉履行义务

1.经营者代表应当提供详细的资料供听证会讨论。为解决价格听证会中经营者与消费者代表严重的信息不对称问题，要求经营者代表在提供资料时尽量做到通俗易懂，其中成本核算的部分应由专业会计机构进行规范核算，以方便消费者代表理解。经营者还应在代表正式确定后对其提供专业帮助服务，针对其在准备听证会时遇到的问题给予解答，使其能充分理解资料，提出实质性意见。

2.消费者代表应做好充足准备，使消费者群体的意见能够在听证会中得到体现。在听证会中，他们代表着广大的消费者，这就要求其必须准备充分，了解听证会的信息；理解经营者涨价的社会原因和技术原因；结合广大消费者的情况来考虑经营者定价方案的合理性、可行性、被接受程度，并提出合理的改进意见。为了做好这项工作，需要消费者代表对听证会资料进行研究、对民意进行调研。

3.群众加强自身法律意识，配合行政机关通过合法程序表达自己的意见。以哈尔滨水价听证会为例，不仅应看到行政机关在执行听证制度中存在的不足，以至代表没有发言机会而采取过激行为，还要认识到这位代表在实质上破坏了听证会的秩序。虽然这位代表本意是提出抗议以获取发言机会，但扔水瓶的方式欠妥当。这位代表在网上被赞为“2009年中国百姓维权第一抛”，网友们的反应让人担心。可见，群众的法制秩序意识还比较淡薄。公众应提高法律素养，要意识到破坏听证秩序不是获得发言权的正确方法，听证会的秩序和行政机关的公信力不能随意破坏。