论滥用公共利益的城市房屋拆迁行为规制

项 鑫

（安徽财经大学，安徽 蚌埠233030）

引言

2010年8月28日，央视《新闻调查》节目播出了一则题为《为了公共利益的拆迁？》的报道，称江苏常熟湖苑五区政府为实施“琴湖片区综合改造”工程，突然向居民们下达了“拆迁令”。在记者采访中我们发现，这其中存在很多有争议的地方，其中最大的焦点便是何为“公共利益”。在记者的追问下，有关部门领导人甚至抛出了“商业拆迁也可以是出于公共利益”的言论，这不禁让人对现行法律中公共利益一词的正当性产生怀疑。

在个体利益和公共利益、实体正义和形式正义之间寻求平衡是现代法治追求的目标，处于转型期的我国在城市发展进程中如何在多方利益博弈之间找到平衡，是我们面临的一个问题。

一、城市房屋拆迁中公共利益的现实表现

（一）公共利益内涵的模糊性

我国《物权法》中出现的公共利益是一个不确定概念，缺乏现实操作性。在大规模的城市房屋拆迁中，不少地方政府和开发商打着公共利益的旗号进行商业拆迁，大肆侵犯公民私有财产。此外，法律所赋予的行政强制拆迁权更是造成了多起“血案”，影响社会稳定。当前，对公共利益的确切把握多依赖于我国法治环境和执法者、法官的法律素质和道德修养。[1]由于当前我国法治建设尚未发展成熟，法官素质参差不齐、司法不独立等原因，公民合法财产被侵犯时常常得不到有效的救济，这一情况亟待改善。

（二）政府公权力随意介入行政强制拆迁

以拆迁的目的为依据，城市房屋拆迁可划分为公益拆迁和商业拆迁。探究公益拆迁产生的历史原因可知，现代社会对私有财产绝对不可侵犯作出了修正，即在涉及社会公众福利时，可以对私有财产进行一定限制，因此，公益拆迁中的行政强制拆迁权具有一定的正当性。但是由于立法未区分公益拆迁和商业拆迁，导致行政强制拆迁权常常被恶性利用了。从法理上来说，“在非公益性的拆迁活动中，拆迁人和被拆迁人是一种平等的民事法律关系，即使双方已经达成协议而被拆迁人无正当理由拒迁，也只能由双方当事人通过民事争议解决途径解决，或申请仲裁或申请人民法院裁判，而不能由政府部门对公民的房屋强制执行拆迁，也不应由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁”。[2]商业拆迁中的行政强制拆迁权可以说是公权力的恶性滥用，危害甚大。

二、政府滥用公共利益的成因分析

（一）立法理念误区

邓小平同志指出，在经济社会发展中，稳定是前提。没有稳定的社会局面，政府机关的相关工作便会陷入瘫痪，社会将停滞不前。这一指导思想在城市房屋拆迁中长期被误读。面对社会纷争，执法者多将稳定理解为尽量平息事态，而没有将相关问题的解决方法提升到法律制度层面予以解决。[3]例如，在重庆“钉子户”事件后，虽然被拆迁当事人获得了很高的补偿，但是这一问题的解决并没有为类似案件的处理提供法律上的依据，政府或者开发商不可能每次都为此“买单”。

要想从制度层面解决城市房屋拆迁中滥用公共利益的问题，必须重新树立立法理念。只有以保护私有财产权和实现公共利益为核心的立法理念才能经得起实践的考验，为类似问题的解决提供参照。

（二）实体上公共利益模糊

公共利益是与私人利益相对的另外一种利益类型，就是否可以对其作出一个严谨的定义，或者如何作出定义等问题，学理上存有较大争议。为了尽量使问题简单化，我们在此仅探讨城市房屋拆迁中的公共利益。王轶教授认为，严格说来，任何法律概念都具有不同程度的不确定性。但与其他法律概念相比，公共利益具有更高程度的不确定性，属于不确定概念的范畴，有学者曾将其与公序良俗、诚实信用等一起列入弹性条款的范畴。[4]

（三）程序约束机制的缺失

我国在多年法律实践中都未形成解决有关公共利益纷争的有效机制，司法机关也多绕开“公共利益”、“合理补偿”等实质问题而单就“拆”与“不拆”作“是”与“否”的裁决。另外，从我国1989年《行政诉讼法》所确立的合法性审查原则，2001年修改后的《城市房屋拆迁条例》所确立的行政裁决、诉讼不停止执行制度乃至2005年相关司法解释中“不再受理补偿安置民事争议”的规定来看，我国司法机关几乎没有对此类行政行为合理性的裁量权。这不仅与“自己不能做自己案件的法官”这一法律古训的精神相违背，也无法使公共利益获得普遍的正当性和权威性。

三、公共利益的实体规制

要解决城市房屋拆迁中滥用公共利益的问题，首先要做的就是从实体上对公共利益进行规制：第一，公共利益的常态界定；第二，补偿、决策制度的构建和完善。

（一）公共利益的常态界定

城市房屋拆迁中的公共利益虽然是一个不确定的概念，但是对于公共利益的一些通常意义则没有太大争议。所谓的不确定性大多表现在公共拆迁与商业拆迁等个别方面。因此，首先要界定常态下的公共利益，再对一些明显非公共利益的情况作出排除规定。主要有两种角度：第一，对现行法律规范中的公共利益进行类型化研究；第二，对实践中确定公共利益的一般方法进行归纳。

1．公共利益的法律类型化

王利明教授认为，从法律解释学的角度来说，我们很难直接通过基本的解释方法去探明其真意，通常需要通过价值判断的方法来对某一利益类型作出判断。但价值判断又具有较强的主观性，可能影响法律概念和裁判的统一性。而对公共利益的类型化，则有利于弥补解释上主观性的缺陷。[5]此外，类型化具有层次性、开放性的特点，通过类型化，可以使公共利益保持开放性，使得它能跟随社会的发展而适应具体时势的客观需要，保持长久的生命力。

具体说来，有学者以公共利益在法律文本中的规范目的为标准进行类型化分析。根据现行法律中出现的公共利益，可以分为立法目的型、权力依据型、权利界限型和法律客体型四种。立法目的型公共利益是作为一部法律的立法宗旨出现的，属于法律价值层面的概念；权力依据型公共利益是作为公权力行使的正当性依据之一；权利界限型公共利益是作为权利行使的界限；法律客体型公共利益是作为法律保护的客体，立法采取列举式。

以规范目的为标准的公共利益法律类型化，首先，可以确保公共利益的解释始终符合现行法律的规范要求。其次，可以积累立法经验，为一个国家形成内部和谐、外部协调的法律整体作出贡献。最后，公共利益的法律类型化对加强执法者对法律规范目的的理解具有重大意义，增强了执法者依法行政的意识和能力。

2．确定公共利益的一般方法

对城市房屋拆迁中的公共利益进行类型化，有利于在理论上拓宽公共利益的法学研究视角，在司法实践中保证公共利益解释的一致性和客观性。但除此之外，仍需有一套现实、简单、具有操作意义的公共利益界定方法，以增强城市房屋拆迁中公共利益规制的操作性。具体来说，可以从公共使用主体的角度和公共利益用途的角度来确定。

（1）从公共使用主体的角度来确定

对公共使用主体作出分类简单易行，可以解决一些简单的公共利益界定问题。公共使用主体包括两类：第一类是公众，即全体社会成员或者不确定的社会成员。第二类是代表公共利益的主体，主要指国家机构或者职能部门，如政府、军队、司法机关等。在这种情况下，上级机关应加强审批，同时允许个人对此提出异议，畅通表达诉求的渠道。

（2）从公共利益用途的角度来确定

城市房屋拆迁中的公共利益用途是指征用的行为最终增进了全体社会成员的社会福利，如医疗、环境保护、社会治安等，即公共利益事业的使用直接或者间接增进了全体社会成员的福利。对于何为公共利益的增加，有严格和宽泛两种解释。也就是说，公共利益判断标准不是固定的，要随着社会的发展需要而变化。考虑到我国的国情，学者们多认为我国当前还应采用严格解释标准，宽泛解释可作为今后的选择。

（二）补偿、决策机制的构建和完善

在实体上，对城市房屋拆迁中的公共利益作出界定远远不能满足现实的需要，还需在制度层面上完善对被拆迁人的补偿；构建有效决策机制，使得被拆迁人或者其他利害关系人可以参与到城市房屋拆迁和公共利益认定的过程中。被拆迁人或者利害关系人得到了应有的补偿，参与了决策的作出，表达了自己的诉求，自然对于城市房屋拆迁予以配合，城市房屋拆迁中的公共利益问题也就迎刃而解了。或者说在此种情况下，无需正面界定公共利益。

决策制度的构建主要有两种代表性观点：一种是构建集体协商制度；另一种是在社会自治情况下构建第三方认定制度。

1.集体协商制度

集体协商制度，长期以来侧重于保护被拆迁人的个体利益或者侧重于保护政府的公共利益，但却忽略了被拆迁人的集体利益。此种观点在当前存在诸多弊端。城市房屋拆迁涉及到每个个体自身的利益，在集体决定的大背景下，由大多数个体来决定对少数个体私有财产权的处分，其正当性受到质疑。笔者认为，直接进行集体协商会产生以上诸多问题。在集体协商之前，首先要解决集体组织形式问题。类似于民事诉讼法上的代表人制度，要由相关利害关系人推选出代表，进行权利的让渡。同时，对于不愿意参加集体组织的被拆迁人，应允许其单独协商。

2.第三方认定制度

第三方认定制度，可以建立由政府、利益受损代表和独立专家代表三方主体参加的公共利益认定委员会制度，并对公共利益认定采取“非公”推定态度。[6]目前，我国并未形成完善的第三方评估制度，现实中所谓的三方主体更多地沦为由政府单方决策，故此种制度缺少现实的制度支持。因此，此种制度的构建依赖于民间第三方认定机构的发展成熟。

四、公共利益的程序规制

通过程序来制约行政机关的自由裁量权是学界的通说，因此，不少学者选择从程序的角度来研究对公共利益的规制。行政征收中公共利益的界定需要一种程序机制，首先要解决的是如何界定主体，其次才涉及到具体程序机制的设计。应由立法、行政、司法机关分别作为公共利益界定的主体；关于具体程序设计，主要包括以下几方面：1.作出征收决定前的独立程序阶段：公共利益的调查和审查；2.公共利益界定必须遵守的实质性程序原则：确立“民主商谈”；3.公共利益界定中的程序环节：确立“公共利益听证”。在城市房屋拆迁中的公共利益程序规制涉及规制主体的选择和具体制度设计两个方面的内容。

（一）规制主体的选择

从程序上规制城市房屋拆迁中的公共利益，首先要解决的是规制主体问题，即由谁对城市房屋拆迁中公共利益进行实际界定。主要有三种观点：第一种是由立法机关来界定何为城市房屋拆迁中的公共利益；第二种是由行政机关作为规制主体；第三种是由司法机关作为规制主体。房绍坤教授认为，这是一个宪法分权的问题，为公共利益的识别提供原则性指导与框架，为行政机关和司法机关具体化工作确立规范依据是立法机关界定的宗旨所在。因此，在规制主体的选择上，需要立法、行政、司法三机关的通力合作。[7]在现实中，当事人常见的主要是行政机关的事前规制和司法机关的事后规制。

（二）公共利益界定的具体程序规制

城市房屋拆迁中的公共利益程序规制发生在两个不同的阶段，包括行政程序和司法程序两个方面。由于司法资源有限，在城市房屋拆迁决策的各个阶段，应加强对城市房屋拆迁中滥用公共利益的行政程序的规制，尽可能地让权力滥用行为无法通过行政审批。

我国城市房屋拆迁中公共利益规制程序应有：

1．城市房屋拆迁决定阶段

首先，公开城市房屋拆迁决定信息，广泛听取社会公众及专家意见。扩大行政程序中当事人意思自治因素的范围和程度。[8]其次，建立对拆迁补偿资金的专门监督机制。针对现实中大量出现的挪用拆迁补偿款现象，加强监督，可以成立由上级机关代表、本级机关代表、被拆迁人代表以及相关专家组成的监督机构。

2．补偿纠纷的发生阶段

现行法律规定，在无法达成补偿协议时，应先提起行政裁决，即行政裁决前置。这样不利于行政相对人维护其合法权益。笔者认为，既应允许行政相对人提起行政裁决和行政复议，也应允许其直接提起行政诉讼，从而拓宽当事人维护其合法权益的渠道。在裁决审理过程中应充分保障当事人的知情权和参与决策权，应当将听证程序引入其中，并对有关当事人的权利义务作出明确规定。此外，在发生补偿纠纷时，司法上应提高对行政征收公共利益这一“不确定的法律概念”的审查密度，通过司法程序来确认公共利益的内涵，在个案的审判中得以具体实现。

结语

近年来，城市房屋拆迁中的公共利益判断问题已引起社会各界的广泛关注。主要是由于，一方面它和“公共利益”这个不确定的概念联系在一起；另一方面它又和“城市房屋拆迁”这一敏感词语相结合。对城市房屋拆迁中滥用公共利益行为的规制，不仅是一个法律问题，还涉及到政治、经济等相关问题。但只有从法律上对此作出规制，并将相关政治行为、经济行为纳入法律规制的视野，城市房屋拆迁中滥用公共利益的问题才能得到妥善解决。

[1]石佑启.私有财产权公法保护研究——宪法与行政法视角[M].北京:北京大学出版社,2007.

[2]彭贵才.论城市房屋拆迁中公民私有财产权的保护[J].当代法学,2010(6).

[3]李爱荣.拆迁高补偿与财产权的法律保护[J].法学,2008(2).

[4]王轶.论《物权法》中的“公共利益”[J].判解研究,2007(2).

[5]王利明.论征收制度中的公共利益[J].政法论坛,2009(3).

[6]徐海燕.公共利益与拆迁补偿：从重庆最牛“钉子户”案看《物权法》第42条的解释[J].法学评论,2007(4).

[7]房绍坤.论征收中“公共利益”界定的程序机制[J].法学家,2010(6).

[8]沈开举,郑磊.行政征收征用与补偿程序：一种比较法视野的省察[J].法治研究,2008(5).