高校依法治校的现状、成因及完善机制研究

冯俊波

（中央财经大学，北京100081）

高校依法治校的现状、成因及完善机制研究

冯俊波

（中央财经大学，北京100081）

依法治校是教育事业深化改革，加快发展的重要内容，是推进依法治国方略的必然要求。但是由于受教育体制和传统思想的影响，我国依法治校的形势不太乐观，无论是在实体正义或者正当程序方面都存在诸多问题。只有培养浓厚的法治文化氛围，建立依法办学、自主管理的规章制度，并且重视程序的保障作用，才能真正推进依法治校的贯彻落实。

依法治校；法治文化；正当程序

依法治校是依法治国方略在教育领域的体现和贯彻，是依法治教的重要组成部分。教育部于2013年1月16日发布了《全面推进依法治校实施纲要》，涵盖了各级各类学校推进依法治校的目标要求和主要任务，对学校按照法治精神与原则，转变管理理念和手段、方式提出了系统要求。但是依法治校与全面推进依法治国的新要求相比，无论是从理论研究还是实际执行来看，都存在较大差距。

一、高校依法治校的现状

依法治校是指在全面贯彻教育方针和严格按照教育法律的原则与规定的前提下，在依法理顺政府与学校的关系、落实学校办学自主权的基础上，对学校各项事务进行依法管理的一种管理理念和方式。应该说，随着依法治国理念的逐步深入以及高等教育的改革发展，我国高校依法办学和依法管理的意识和能力大大提高，但是我国依法治校的现状仍不太理想，主要表现在：

（一）重理论，轻实践

虽然依法治校的理念还没有转化为高校管理者以及师生的自觉行动，但是自2003年教育部发布《关于加强依法治校工作的若干意见》后，各高校的依法治校工作有了一定程度的进展，依法治校理论逐步得到丰富和完善，也创造了一些好的经验和具有地方特色的依法治校工作思路。但是从总体上看，依法治校还是停留在理论层面，实际操作中很难自觉执行依法治校的法治观念，依法管理的意识还比较薄弱。例如，许多高校在制定规章制度时，虽然一直标榜依法治校”的理念，但很少具有法律知识背景的专家参与；在作出不利于师生权益的决定时，也没有充分赋予当事人听证、申诉的权利。

（二）重补救，轻预防

依法治校的应然状态是：严格按照教育法律的原则与规定，开展教育教学活动，尊重学生人格，维护学生的合法权益，形成符合法治精神的育人环境，不断提高学校管理者、教师的法律素质，提高学校依法处理各种关系的能力。但实然情况却是：高校管理者在处理高校事务时，对处理方式所引起的后果没有进行法律方面的预判，往往根据经验依靠行政手段，结果导致双方矛盾的激化，最后不得不诉诸于法律。纵观近几年的相关案例，可以看出，如果高校能够真正做到依法治校，事前充分考虑到该行为可能引起的不利后果，也不至于导致高校卷入诉讼程序，影响正常的教学活动，甚至出现“赔了夫人又折兵”的尴尬。

（三）重实体，轻程序

实体或者程序优先之争历来已久，由于受法律传统的影响，我国执法或者司法领域普遍存在着“重实体，轻程序”的弊端，即只要结果是公正的，通过什么样的程序来实现无需考究。在法治精神下，实体与程序必须并重，内容与形式必须同行。但是鉴于我国依法治校的现状，高校管理者对程序的重要性和必要性缺乏足够的重视，一旦程序影响高校管理事务时，往往以效率为由避开程序的约束，程序虚无主义影响比较严重。比如，在高校基建工程和资产采购领域，根据法律规定或者学校规章制度，必须经过招投标或者竞争性谈判程序，但是管理者经常忽视这些程序，认为只要结果公正公平就达到了目的。

二、导致高校依法治校现状的深层次原因

（一）管理者的法制观念淡薄，依法治校理念缺失

我国的高等教育主要成型于计划经济时代，虽然改革开放后我国的高等教育事业蓬勃发展，但是高校管理者仍然热衷于以行政手段对高校事务实施管理，尤其是在处理各种矛盾和纠纷时，更加倾向于运用行政的手段而忽视法治的力量。随着依法治国理念的深入，尤其是在中国特色社会主义法律体系已经形成的前提下，我国公民的法治意识显著增强，但是在高等教育领域，依靠法律手段来治理学校的方式仍然没有被充分运用，依法治校还没有真正转化为高校管理者的自觉行为。

（二）依法治校的规章制度不健全

推进依法治校，必须加强制度建设，健全学校依法办学、自主管理的制度体系。但是由于高校管理者依法治校理念的缺失，导致在事关高校发展的重大问题时，在涉及高校师生员工的切身利益时，缺乏必要的制度支撑。即使许多高校为了规范管理，制定了关于教学、财务、学生管理、职称评定等方面的规章制度，但是相关制度出台后并没有真正得到执行，或者成为一种摆设，或者执行走样，存在着重制定、轻执行的现象。

（三）依法治校的正当程序被忽视

当实体正义和正当程序发生冲突时，大多数倾向于实体正义而忽视正当程序，这就是传统人治的理念，相反则是法治的精神。具体到高校治理领域，程序公平无论是在理论上还是在具体实践中还没有得到足够的重视。在治理高校的过程中过于重视实体正义而忽视程序公平，尤其是在处理违纪处分或者职称评定等关切师生重大利益的事件时，虽然也规定了一些处理流程，但是并不能从根本上发挥程序公平的作用，也无法真正地保障当事人的合法权益，尤其是当事人的告知、送达、听证、申诉等正当程序常常被忽视。

（四）权利救济途径比较单一

“有权利必有救济”，这是亘古不变的法治精神，也是依法治校方略得以贯彻实施的重要保障。由于我国高校过于行政化，导致高等教育往往忽视老师和学生的主体地位，大多处于被支配的地位，因此，在作出影响师生权益的决定后，师生没有充分的救济途径。虽然《高等教育法》等法律法规规定了教师和学生的地位和权利，但是由于不具有操作性，这些救济途径难以真正发挥作用。很多通过校内救济途径可以解决的问题，由于救济途径单一，往往不得不诉诸于法律，通过司法途径解决，这不仅影响了解决争议的效率，也大大增加了司法压力。试想一所忙于诉讼和仲裁的高校，哪还有精力办好教育。

三、高校依法治校的完善措施

（一）加强校园法治文化建设，营造浓厚的法治文化氛围

法治文化意味着法治精神得以普遍化地实践和实现，社会活动是按法治精神实践的方式、过程和实现的结果。校园法治文化是高校文化建设的重要组成部分，对此，要通过多种方式，宣传校园法治文化建设的重要性。高校管理者要带头增强法治意识，牢固树立依法办学、依据章程自主管理，自觉养成依法办事的习惯，切实提高运用法治思维和法治方式处理学校事务的能力。校内职能部门要切实转变管理理念和方式，提高职能部门工作人员依法办事，为师生服务的意识；应提高教师依法实施教育教学活动、参与学校管理的意识与能力。要在学生群体中开展法制教育，利用“12·4”全国法制宣传日等时间节点，通过学生社团开展法制宣传，提高广大学生的法治意识，为依法治校营造浓厚的文化氛围。

（二）健全高校依法办学、自主管理的规章制度

“没有规矩，不成方圆。”坚持依法治校，必须加强规章制度的建设，使依法治校有法可依、有规可循。首先，学校要依法制定具有自身特色的大学章程，作为依法自主办学、实施管理和履行公共职能的基本准则。其次，应当以法律和章程为依据，制定内部管理制度及规范性文件，主要包括教学科研、学生管理、人事聘用、资产与财务、后勤、对外合作等方面的管理制度，建立健全工作程序、议事规则等，形成健全、规范、统一的制度。最后，学校要定期对校内规章制度进行审查，修改或者废止与法律或者国家有关规定相抵触，不符合学校章程和改革发展要求的内部规范性文件和管理制度。

（三）重视依法治校的正当程序

对于实体与程序的关系，中华民国时期著名法学家夏勤认为：实体法犹车也，程序法犹轮也；轮无车则无以，车无轮则不行。坚持依法治校，要求高校管理者必须严格遵循法律程序，按照办事规则处理高校事务，使高校管理和权力运行的每一个环节都遵循正当程序原则。《高等教育法》、《普通高等学校学生管理规定》等对高校的招生办学、学生处分、职称评定进行了程序上的约束，但是在实际执行过程中，正当程序并没有得到充分的重视，这就导致广大师生的合法权利得不到有效的保障，最后不得不对簿公堂。学校在办学活动中，要充分发挥正当程序的作用，在职称评定、岗位聘任、评优、选拔评优或者学生处分方面公开透明，保证当事人有充分的知情权。

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D912.1

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1673―2391(2013)11―0068―02

2013-06-05 责任编校：江 流