情报主导警务模式下基层公安机关领导职能研究

陈 刚，蒋 勇

（中国人民公安大学，北京 100038）

情报主导警务模式下基层公安机关领导职能研究

陈 刚，蒋 勇

（中国人民公安大学，北京 100038）

情报主导警务模式下基层公安机关领导职能属于工作机制中不可或缺的部分，传统基层警务中的领导职能过多强调控制的特征而不能适应情报主导警务模式下的组织变革。在情报主导警务模式下，领导职能出现层级分化、决策更加专业化、协调职能逐渐增强的新特点，同时在原有的家长式和英雄式的领导风格中融入了分布式领导的优点。

情报主导；警务模式；基层公安机关；领导职能

情报主导警务模式是一种主动警务模式，情报作为警务驱动力，需要通过决策者才能实现，在基层公安机关中，决策者是有等级体系的，其中警种的负责人和公安机关的负责人被称为领导①这里的领导是指公安专门业务领导，还有警务保障、警务督察部门的领导也是行政管理意义层面上的领导，但与情报主导警务模式关系不大，因此不列为研究范畴。，领导既可以直接与情报互动，也可以通过调整决策者之间的权力、义务而间接的作用于情报的主导过程。因此在情报主导警务模式中，领导模式问题是值得关注的，但是检视现有研究成果，对情报主导警务模式要素的分析中，关于领导职能问题一直被忽略，似乎情报主导警务只是一个情报运用问题。因此对基层公安机关的领导职能进行考察是很有必要的，同时由于领导风格与领导职能密切相关，本文将这两个要素进行了合并研究。

一、传统基层警务中的领导职能

领导职能是指领导者运用组织赋予的权力，组织、指挥、协调和监督下属人员，完成领导任务的职责和功能。公安机关是具有武装性质的刑事司法力量，是人民民主专政的工具。基层公安机关主要从事一线执法和管理，考察基层公安机关的领导职能，虽然有层级之分，但基本功能是一致的，其特征是以控制为核心。

（一）监督职能

一直以来，领导常常被视为单一角色，领导工作是领导者一个人的事情，其对象是被领导者。我们平时所接触到的领导特质理论、领导行为理论、领导权变理论等基本上都是在这个意义上使用领导概念的。公安机关由于半军事化性质、中央集权的管理体制，更使领导成为一名组织控制者，通过监督、威慑职能来实现组织控制。监督职能的具体实现方法有：指令、政策执行情况监督，是指对领导自身发出的指令和政策下属是否贯彻、执行所作的监督；职务行为监控，是指领导对下属警员的日常工作行为进行监督，以防止有违法违规行为的产生；组织运行监控，是指领导对组织运行的效率、效益以及可能的问题进行诊断，以保证组织正常运行。

（二）人事职能

用人是领导者的基本职能。公安工作从某种程度上讲就是“部署”人力的工作。领导者的人事职能表现为提拔、降格、奖励、处分、人事调动等权力的使用上，基层公安机关的人事调动除了受本机关领导的影响外，公安机关的上级机关及所属同级政府均有此权力。

（三）协调职能

协调职能，是指公安机关领导者从实现组织的总体目标出发，依据正确的政策、法律和工作计划，运用恰当的方式方法，及时排除各种障碍，理顺各方面关系，促进组织机构正常运转和工作平衡发展的一种管理职能。协调职能既可以表现为对内协调，如专案组侦查模式。也可以表现为对外协调，如群体性事件的处理。

传统警务的领导职能之所以呈现上述特点，主要是因为传统警务是基于“运动式警务”风格和简单社会的警务对象。警务风格，就是对特定的警察组织如何设定自己的工作目标，并选择何种方式去实现这种目标的一种概括和描述。自我国改革开放以来，由于犯罪率的飙升，我国基层公安机关经过文革时期的摧残，并没有能力进行常态化的应对，于是在公安部的统一领导下，开展阶段性严打斗争，此做法一直持续到本世纪初。严打斗争属于典型的运动式警务。所谓运动式警务是指公安机关为解决某一领域内突出存在的问题而通过集中优势人力、物力，采取有组织、有目的、规模较大的执法活动行为。在运动式警务中，基层公安机关并没有多少自主权，打什么目标，什么时候打，怎么打，完全由上级公安机关决策，基层公安机关只需要执行。因此，基层公安机关的各级领导以贯彻为工作重心，并将任务层层分解交由最一线警员去执行，领导本身很少进行重大决策，而只监督下级是否有松懈现象，是否正确执行了政策意图。即使可能出现某些问题（如案件诉不出去，有可能是错案），也要继续执行，领导的能力体现在对公安机关和本部门的控制力上。同时，由于改革开放初期，我国仍然是一个同质度较高的社会，社会中的要素运行简单，无论是在办案还是在管理上，一线警员或小组都可以游刃有余，无需领导过多决策。因此领导的职能也只能停留在控制上。

“当代中国警政又在很大程度上受到前苏联警政模式的影响，体现在警察管理体制的高度集权、擅长采取运动式方法开展工作和偏好运用秘密力量、秘密手段打击反动和异己力量上”[1]。虽然严打斗争早已停止，中国社会也发生了重大变革，但是基于上述两方面的警务领导职能却因为路径依赖而保存了下来，被带入了情报主导警务模式中。

二、情报信息主导警务模式下的领导职能的不适应

情报信息主导警务的机制变革不仅反映在业务流程上，更对基层公安机关的管理提出了新的课题，除了人力资源的合理利用以外，领导职能的转变也在范畴之列。Ratcliffe教授认为“3I模型强调分析员应理解领导者和决策者的处境。针对决策者的技能水平，情报主导警务等最新警务范式提出了与先前不同的新要求。在这种情况下，高级警官应该付出更多的努力来接受降低发案原则、情报主导警务机制等新理念。即使领导者在某一方面的能力和政绩突出，但他未必能掌握降低发案手段并成为优秀的决策者。”[2]

情报信息主导警务将决策者置于3I模型的核心位置①3I模式的环节有：犯罪情报分析解读治安局势→犯罪情报分析影响决策者→决策者驾驭治安局势。，也就是说情报信息的驱动力需要通过决策者才能表现出来。这种驱动力同样寓于战术和战略行动之中，战术行动一般由各警种负责人指挥，而战略行动则需要由最高长官（基层公安机关负责人）指挥。因此领导职能在此产生了分化，领导职能需要置于警种和级别下考虑。传统的控制职能在层级上并没有区分，控制职能很少会涉及到专业警务（战术和战略）的决策，这显然不能适应决策者对专业化情报信息的处理。同时基于情报信息的传递网络，领导者专断的工作方式也会遇到诸多挑战，情报信息分析员需要将战术情报和战略情报以适当的形式递交给领导，提出建议在情报信息主导警务工作格局中至关重要，而专断的工作方式显然是难以为继的。

三、领导职能的转变

（一）领导职能的分化

如上述所述，情报信息主导警务模式下，战术行动和战略行动的区分使得领导职能产生了分化，基层公安机关的负责人应当在战略层面上有更多考量，而各警种的领导则更多的是执行上级领导的战略意图和推动本警种内的战术行动。这种分化打破了领导只是负责控制而不涉及具体决策的传统特征，呈现出团队领导的趋势。情报信息主导警务模式下，情报信息成为警务的驱动力，公安机关的业务将围绕着情报信息的顺利运转展开，随着情报部门与业务部门之间的沟通与融合，团队形式将在侦查工作中扮演越来越重要的作用。这种团队形式既可以存在于警种里，如刑警中队（组）长和普通警员，刑警大队长和刑警中队长之间；也可以存在于警种之间，如公安局长和各个大队长（主任）之间。传统的领导理论关注的是领导者如何影响和激励下属、建立对下属的约束机制等，而忽略了领导者在整合团队成员的专业技能,培养团队成员的团队合作技能方面应发挥的作用。因此基层公安机关团队化的趋势要求科学合理的团队领导。而团队领导职能可以从四个维度来认识，即“信息搜寻和结构化；运用信息解决问题；管理人力资源；管理物质资源”[3]。很显然前两个维度使得领导职能产生分化，对于警种领导而言，战术信息搜寻和解决实际问题是主要任务，而对公安机关领导而言，战略信息汇总和长远规划则是其主要职责。领导的职能分化是情报信息主导警务下的一种必然趋势。

(二)决策的专业化

情报信息主导警务模式下，团队领导的具体行为由以人为中心转向以任务为中心，领导将在情报信息的运转和运用上付出更多精力。因此关于任务的决策将会是领导行为的重要组成部分。在传统的任务决策中，领导多以经验判断和组织表决为决策依据，例如在战术层面，许多警种领导都是以打击能力作为下属晋升的重要标准。因此这些领导的决策往往也偏好具体刑事案件的侦查或者违法案件的处理。在战略层面，公安机关领导的决策偏好往往追随地方政府的治理重点。总之，在传统警务时代，决策的专业化不强。而在情报信息主导警务时代，决策跟着情报信息走，领导决策更多的是强调理性，而不是经验判断和非理性偏好。就有限理性下的警务决策而言，通常需要经过如下程序：一是提出问题确定目标，无论是战术层面还是战略层面，在提出问题确定目标时都是要慎重的。二是分析所拥有的资源和限制条件。在确立目标以后，需要知晓权限内拥有哪些对解决目标有益的资源及可能的限制性条件。以刑侦战术为例，如确立以最近多发的抢夺案件作为侦查重点，那么就应当梳理已掌握的情报信息，按照合理的运用模式，推演出可能遇到的信息障碍及有无弥补办法，并提前做好准备。如准备好信息浏览权限，或者协调信息共享。三是拟定方案，四是执行反馈。对于警务决策的专业化来说前两者是最为重要的，它直接体现了大情报、小行动的警务特征。从侦查角度来说，决策专业化对于提高侦查效益极为重要。目前欠发达地区基层公安机关在立案后，没有确立重点侦查的案件，导致侦查大队平均用力，又因为缺少第二阶段的资源分析，很多案件在前期花费了大量人力财力后不得不戛然而止。就战略决策而言，公安机关的领导决策也要从重大事件的回应性决策转到日常战略决策上，通过对治安局势的情报分析，在基于现有警务资源的基础上，安排各种战术性行动来达到驾驭治安局势的目的。

(三)协调职能的强化

协调职能在传统警务时代并非是领导职能的重点，由于警务职能的分散性和社会运行的简单线性，在统一的官僚体制下运行的公安机关除非遇到重大事件，一般很少需要在业务上进行协调。但是在情报信息主导警务时代下，情报信息的搜集、产出打破了原有的组织程序，情报信息作为警务驱动力需要各层级领导充分发挥协调职能，在制度框架内更多的进行合作。组织机构运行的过程中出现的各种矛盾和冲突，都在协调的范围之内。这些矛盾和冲突按与组织的关系，可分为内部和外部两大类：对组织内部的各种矛盾和冲突的协调，称之为内部协调；对组织与其他组织、个人的矛盾、冲突的协调，称之为外部协调。协调的内容主要有目标协调，思想协调，工作计划协调。

从基层公安机关的实践来看，情报信息导向警务在战术层面需要加强内部协调，这种内部协调表现为情报部门和业务部门的融合，警种内情报人员和一线警员的融合，警种间情报信息的交换和共享。情报部门地位的提高，使得情报信息从各警种流向了情报部门，情报部门在情报信息主导警务中获得了警务资源的核心地位，但是情报部门毕竟不能一线执法，情报求实效，侦查求真相。现有的权力架构仍然赋予具体警种为公安实战部门，公安执法的效能最终需要各警种去落实，因此在警务资源和权力架构之间的冲突需要领导去协调，这一层级的协调一般由公安机关领导负责。警种内专职情报人员由于实行双重领导，在业务上脱离了原来的警种职能，很有可能造成部门内的共识障碍和信任危机。因此，需要警种领导在警种内部进行一系列的协调。警种间需要有情报信息的交流，虽然情报部门本身就可以共享和传递情报信息，但是由于警种间搜集信息时，可能会有重复劳动的现象，或者由于理解的问题而出现搜集范围和目标的偏差，因此警种间的直接沟通是必要的，而跨部门的交流很显然需要领导去协调。就战略层面而言，除了内部协调，外部协调也是公安机关领导面临的一个挑战。由于公安机关属于地方政府的职能部门，因此虽然公安机关领导人需要循证决策，但是地方政府对警务决策的影响是不可小觑的。因此公安机关领导人在战略层面上的决策，需要充分获得地方政府的支持，同时也要有上级公安机关的指导和监督。

从协调的内容是看，思想协调的内容处于最高境界，当在全警范围内树立了情报信息主导警务的思想意识时，协调的难度将会降低，协调的形式也将多种多样。目标协调的内容处于中间层次，当被协调的主体存在认识不一致时，树立明确的目标则是必要的，目标协调将人们的行为趋向统合一致，在具体任务上配合得也就更加默契。当然目标协调并不会介入具体工作的范畴，主要还是通过目标协调和依靠组成成员的自觉行为。当冲突和矛盾达到一定程度，仅仅靠思想协调和目标协调都不足以解决工作各自为政的情形时，工作计划的协调就必须及时展开。工作计划协调相对于思想协调和目标协调而言，无论在介入强度还是在介入深度上都属于最高等级，工作计划协调是使用领导权力强制布置相关任务，在某个任务或某些任务的执行上剥夺下属的授权权力，对于违反相关工作计划的予以明确制裁，从而确保目标任务得到执行和实现。目前发达地区的基层公安机关已经有情报例会制度或者会商制度，这就是在意识到协调职能的重要性后一种常见的协调形式。在情报信息主导警务的模式下，协调职能将会进一步强化。

四、领导风格的转变

正是由于领导职能在诸多方面产生变化，领导风格也必须有相应的改变以适应上述变化。所谓领导风格是指领导者的行为模式。领导者在影响别人时，会采用不同的行为模式达到目的。有时偏重于监督和控制，有时偏重于表现信任和放权，有时偏重于劝服和解释，有时偏重于鼓励和建立亲和关系。这些行为模式是可观察的，也是可以由被领导者“感受”得到的。领导风格实际上是领导者个性化色彩的体现。

基层公安机关处在与犯罪作斗争的第一线，同国外一样，经常会被赋予“犯罪打击者”的形象。因而传统公安机关的领导风格有两种：一种是英雄式领导；一种是家长式领导。英雄式领导的立论前提为：第一，领导需威严而具有控制力。这些人让下属敬畏，能够有效地监督下属的行为。第二，善于通过娴熟的政治行为或者高超的为人处世技巧获取资源。英雄式领导只注重领导者及其个人的英雄行为，忽视领导者与他人之间的交互作用，其他人只能扮演次要、支持的角色。家长式领导包含三个重要维度：威权、仁慈和德行领导。威权是指领导者的领导行为，要求对下属具有绝对的权威和控制，下属必须完全服从。仁慈是指领导者的领导行为对下属表现出个性化，关心下属个人或其家庭成员。德行领导则大致可以描述为领导者的行为表现出高度个人美德、自律和无私。英雄式领导是在处理突发事件和进行组织变革时最容易形成的领导风格，而家长式领导则是维持组织平稳运行的常用风格。因此基于公安机关是具有武装力量性质的刑事司法力量和治安行政力量，保持一定程度的英雄式领导和家长式领导是必要的。但在情报信息主导警务模式下，英雄式和家长式领导风格应该融入分布式领导的特点。分布式领导是“领导者、下属以及情境之间的互动”[4]。这三个要素共同构成领导实践，缺一不可。分布式领导强调一个组织或团体中的多个成员随工作任务、个人特点和能力以及情境的不同而动态地承担领导角色。个人领导更多的是激励和支持下属创造性的开展工作。情报信息主导警务模式下，情报分析员和情报用户的直接互动是十分重要的，这意味着情报管理者必须放松对分析员的控制，不当传话筒，而是允许信息在分析员和决策者之间自由流通，使分析员更好地领会任务要求。因此就警种领导和情报部门的领导而言，更多的包容下属为了情报信息的传递而做出的跨层级报告行为是必要的。同时由于情报信息的复杂性，领导不可能再是全知全能，为了提高团队的工作士气，鼓励情报分析人员的创造性情报研判工作，领导者应该适应更多民主化而更少专断的工作氛围。例如主动向情报人员提出自己的工作需求及困境，而不是定时听取汇报；领导应与情报分析员集中办公，主动接触情报分析员；鼓励情报分析员的再学习和创造性工作方法等。总之，在情报主导信息警务模式下，领导风格是在家长式、英雄式领导和分布式领导之间的一种平衡。

[1]陆永.当代中国警政与现代国家成长[D].南京：南京大学，2012.75.

[2][英]杰瑞·莱特克里菲.情报主导警务[M].崔嵩译.北京：中国人民公安大学出版社，2009.150.

[3]曾楚宏，王斌，朱仁宏.团队领导述评[J].外国经济与管理，2012，（12）：58.

[4]张晓峰.分布式领导：缘起、概念与实施[J].比较教育研究，2011，（9）：46.

TheLeadership Function of Grass-rootsPublic Security OrgansUnder theIntelligence-led Policing Mode

CHEN Gang,JIANG Yong
(People's Public Security University of China,Beijing,10038)

Under the intelligence-led policing mode,the leadership function of grass-roots public security organs is an integral part of the work mechanism.The traditional leadership function of basic policing has too much emphasis on controlling characteristics,which can not adapt to the organizational change of intelligence-led policing mode.In the intelligence-led policing mode,new features have been appeared,such as hierarchical differentiation,specialization decision-making,increasing coordination function.At the same time,the advantages of distributed leadership have been integrated into the paternalistic and heroic leadership style.

intelligence-led policing mode;policing model;grass-roots public security organs;leadership function

D631.41

A

2095-1140（2013）04-0070-05

（责任编辑：王道春）

2013-04-12

公安部公安理论及软科学课题“基层公安机关情报信息主导警务工作机制研究”(2009LLYJZJST019)。

陈刚（1968-），男，浙江杭州人，中国人民公安大学侦查系副主任，教授，博导，主要从事侦查学研究；蒋勇（1986－ ），男，安徽马鞍山人，中国人民公安大学2012级侦查学博士生，主要从事侦查学研究。