论警种合作机制建设

过 金，方 芳

（1.中国人民公安大学，北京 100038；2.南京农业大学 公共管理学院，江苏 南京 210095）

我国对警种合作的研究始于21世纪初。随着我国改革开放和经济发展的推进，社会治安形势出现复杂化、动态化和严峻化的趋势，特别是跨地区重大案件及群体性突发事件的日益增多，仅靠一个地区和单一警种的处置方式已经不合时宜，跨地区、跨部门、多警种合作日益迫切。警种合作是现代警务发展的要求，也是世界警务发展的趋势，它作为公安机关针对跨地区警务控制、重大社会活动、群体性突发事件所采取的一种警务运作方式，强调在统一的处置意图和计划下，各警种之间互相支援，通力合作，形成合力，充分发挥整体作战的优势，力求达到最大的警务效益。这与单纯警种之间的协作有所不同。警种协作主要是指在特定的条件下，针对特定的处置对象而采取的资源配置方式，而警种合作则在警种分工时就存在。

一、目前警种合作机制建设的基本做法

近年来，公安机关作为面向基层进行公共管理、化解社会矛盾、协调利益关系的责任主体，其职责进一步加强，地位进一步凸显，工作要求和方式也有了新的变化。但由于公安管理现存体制的制约，内部警种分工过细，形成职责交叉重叠，影响了整体功能的发挥。这就需要公安机关在严格执法的同时，加强合作机制建设，优化资源配置，做好案件处置中警种间的沟通协调工作。各地公安机关在实践中积极探索警种合作机制，取得了较好的效果。其中比较典型的做法有：

（一）专门的领导决策会议

由公安机关领导参加，相关警种主要负责人列席，就涉及多警种业务的政策规定、规范性文件、重大事件等进行讨论、协调、决策，并以会议纪要等形式作出决策。领导决策会议的权威性、全局性较高，协调面广，执行力较强，具有良好的实践效果。

（二）相关人员参加的合作会议

由局主要领导或分管领导召集，相关警种的负责同志参加，就特定合作事项进行讨论协调，或就专门问题进行现场办公。也可由各相关警种建立部门例会或联席会议，由各警种定期、不定期相互碰头，针对专项工作开展讨论协调。专门合作会议灵活机动，针对性强，往往是为解决特定问题而召开。但缺点主要是横向协调通常不明显。

（三）重大治安事件、突发性群体事件的临时指挥系统

当前社会治安形势日益严峻，重大治安事件、突发性群体事件频发，这就迫切需要公安机关的应急处置。对此，一些地方公安机关通过整体作战、相互合作的思路，针对具体事件的处置建立临时专案组或指挥部，组建统一领导指挥体系。多警种统一指挥部或专案组的成立使得各警种联动，合成作战，短时间内产生强大合力，保证特定任务的完成。但不同警种和地区之间的差异，可能会给既定目标的实现带来阻力。

（四）全警信息共享和“数字警务”的建设

数字信息技术的发展为警种合作提供了极大便利，使彼此间的联系更加方便快捷。信息共享平台的建立，使得全警共享、全警采集、全警录入得以实现。通过“数字警务”的建设，充分利用数字技术、信息技术、网络通信技术等高科技手段，将现有的各种警务信息资源加以整合。全警信息共享和“数字警务”的建设提高了各警种之间的机动性，缩短了沟通协调、统一部署的时间。但要注意对涉及商业秘密和个人隐私等信息的保护，杜绝利用信息不当情况的发生。

（五）构建快速反应机制

面对当前社会治安形式的复杂化、动态化和严峻化趋势，公安机关的反应和出击速度必须快捷迅猛，并善于在应对突发警情时灵活应变。快速反应机制的根本在于抓住战机，增强作战的打击力度。一些地方通过警种间快速反应机制的建立，抓住战机，通过快速应变能力出奇制胜，有效弥补了警力不足和装备方面的缺陷。但快需有度，应针对动态变化的具体条件，采取应对措施，避免盲目求快。

二、警种合作机制建设中存在的问题

（一）资源优化配置问题

鉴于分工协作的要求，我国公安机关划分为多个警种，各警种各司其职，相互配合协作，但过细的警种分工也往往在沟通和交流中产生一系列的问题。在我国不同地区、不同环境下，各地所面临的警情和社会治安状况也不尽相同，这就需要认清各地各警种之间的差异。受双重领导体制限制，各警种之间资源容易产生低效配置，整合资源、消除差异、使资源配置效率达到最大化是多警种合作机制建设中亟需解决的重要问题。

（二）缺乏预案，实兵演练匮乏

预案是为完成某项工作任务所做的全面、具体的实施方案。它之所以不同于其他计划文书的特点，就在于其具有更强的针对性，内容更加详细、详尽、系统。多警种合作预案是针对重大社会治安事件、突发性群体事件、交通事故等，为确保迅速、有序、高效地开展应对处置，减少人员伤亡和经济损失，在风险分析与评估的基础上，预先制定的计划或方案。由于长期的工作实践，各警种基本上都形成了各自工作常用的模式。对于一般治安问题，同一警种内部驾轻就熟，忙而不乱。但是，面临比较复杂的治安形势，当需要各警种相互合作、共同协商时，却缺乏可能针对多种情况的处置预案。因此，出现复杂情况需要多警种配合时，在指挥和警种配合中不会统筹协调，实兵演练的匮乏可能导致警种合作的快速反应能力较差、效率不高等。

（三）在警种合作中缺乏全局观念

警种合作是新的治安形势对当前公安工作提出的新要求，以往仅凭一己之力就能解决很多棘手案件和治安事件的时代已经过去。但单打独斗的独自作战观念在某些基层领导和民警的头脑中几近形成思维定势，不同地区和警种间的差异又使得合作变得复杂和困难。“地盘主义”影响着一些地方公安基层领导的决策，一些基层领导和民警口头上喊警种合作和相互配合，但实际上还是以管好自己手头上的事情为主，而把合作内容看成份外事，在配合其他地方单位工作时不如对待自己辖区案件认真努力。凡此种种，皆是因为心中缺乏全局观念。

（四）权责不明，相互推诿，缺乏制约机制

各警种合作是运用不同警种的特长和优势处置各种重大案件及突发性群体事件、事故，需要各个部门都充分发挥其应具有的功能，准确无误地完成自己的使命。任何一个环节的不到位，都有可能导致整个行动的失败。在实践中，由于没有建立有效的的责任追究制度，制约不力，惩罚不明，使得各警种合作时无所顾忌，出现问题后相互推卸责任，在警种配合中存在着应付懈怠的情况，有时即使出现失误，但碍于情面往往相互掩护，或者轻描淡写批评了事。针对警种合作时发生的责任不明、奖惩不清的问题，应建立责任追究机制。

三、警种合作机制建设的主要路径

警种合作需要许多因素的相互配合，涉及到预警、指挥、实战、保障等诸多问题，这些条件的状况如何，会从一定程度上影响警种合作功能的发挥。对此，必须有针对性地做好准备工作，为警种合作的高效实施创造良好的运行条件。在现实案件的处置中，由于警种间的差异和职责不同，容易给合作带来很大的阻力和困难。如何克服这些困难和阻力，是当前警种合作机制建设中所面临的重要问题。

（一）建立预警机制，加强各警种对突发警情的应变能力

首先，公安机关各警种要提高信息收集的质量及处理各种信息的水平。公安信息对于公安工作的成功开展至关重要，它决定着警种合作的成败与否。只有具备准确和及时的信息，才可能会有成功的决策和指挥。公安机关要善于收集和分析信息，提高信息灵敏度，既要努力抓取高质量和深层次的信息，又需要注意动态性和苗头性信息。要学会定期分析和研究信息，通过对各种信息的全面研究来了解掌握发案规律及特点，针对不同案件情况采取不同的应对措施。其次，要提前确立和强化突发案件的工作预案。制定预案时需遵循超前性、系统性、实用性及可操作性等原则。针对突发案件和暴力性事件的预案要充分考虑各警种的具体应对办法，做到缜密全面，使预案更加符合实战要求。预案制定后，还需根据实际情况和案发特点规律，及时对预案进行修正和完善，不断提高警种合作工作预案的有效性和实用性。

（二）构建临时指挥系统常态化机制，充分发挥其在警种合作中的重要作用

要建立高效、明确、权威的指挥系统，确立一体化指挥的指挥模式。指挥关系是指指挥员与指挥对象之间所构成的指挥与被指挥的关系。在警务实战行动中，与本级指挥员形成指挥关系的有：与党委、政府和上级公安机关之间形成的从属关系；与本级公安机关所属部门、警种之间形成的隶属关系；与党委、政府和上级公安机关调配增援的处置力量之间形成的配属关系等。在警种合作中，必须建立权责明确、层次清晰、统筹规划的公安机关决策指挥系统，实行自上而下统一指挥和指导。统一的指挥系统需要保证信息情报通畅，及时掌握情况，命令下达果断。

（三）加强警种间组织协同，通力配合以实现共同目标

组织协同是警种合作时指挥员根据实战行动的总体任务，按照实战行动的发展进程和各种预想情况，对所属和配属警力的任务分工、预想情况的处置手段、相互支援策应的方法，以及通信联络和信号规定等所作出的具体计划和部署。组织协同应遵循一定的原则。首先是统一指挥原则。警种合作时往往情况复杂，涉及面广，且参与行动的部门、警种多，必须实施集中统一的指挥。其次是属地为主原则。以属地公安机关为主负责组织、指挥和处置，是警种合作中的一项基本原则。除上级明确指定外，警种合作的协同动作通常由属地公安机关为主负责组织。特别是跨区域进行实战行动的协同，体现该项原则尤为显得重要。再次是重点协同原则。本级公安机关内部组织协同应以担负主要任务、主要行动方向的部门或警种为重点，其他部门或警种应围绕重点主动协同，密切配合，相互策应，形成整体合力。最后是不间断协同原则。警种合作中的警务实战行动的发展变化往往具有不确定性和偶然性，当预定的计划不适应实战行动的现场情况时，指挥员必须适时修正和调整计划，或重新组织协同动作，使实战行动全过程保持不间断的协同合作。

（四）提高警务保障水平，为警种合作创造良好条件

狭义的警务保障，是指公安机关为了顺利执行和完成警务实战任务，确保警务行动的顺利展开而对警种合作的参与单位、部门所采取的各类物资、器材、装备、技术及后勤等保障措施及进行的各种支持活动。警务保障不仅需要器材、装备和技术等条件的支持，还要求提高指挥员与各警种队伍的素质。随着应对重大治安事件和突发性群体事件任务的日益繁重，对公安实战队伍和参战人员的素质要求越来越高。要不断提高广大指战员的政治业务素质，加强公安队伍专业化、规范化建设，建立健全岗位责任制及激励机制，充分调动民警的积极性。要不断增强民警应对突发事件的快速反应能力，使处置力量时刻处于临战状态。要采取多种措施，积极争取党委、政府部门的重视和支持，加大资金投入，配置先进的、足量的警用装备。此外，还可以用法律、法规的形式赋予多警种合作的权力，以保障警种合作的顺利实现。

[1]刘徽.跨警种协调配合机制问题研究[J].森林公安,2011(4):28-29.

[2]梁群.论新时期合作警务发展策略[J].公安研究,2011(5):17-24.

[3]朱穗生,彭新,曾忠怒.浅议新形势下的多警种合成作战[J].公安研究,2002(3):56-61.

[4]赵士友,李鸿斌.关于诸警种协同作战的思考[J].中国人民公安大学学报,1995(6):36,41.

[5]公安部政治部.警务实战指挥教程[M].北京:中国人民公安大学出版社,2006:21-22.

[6]刘强.福建中级警官培训讲堂录[M].北京:中国人民公安大学出版社,2008:204-205.

[7]宁资利.政府应急管理理论与实务——突发事件应对法学习辅导讲座[M].长沙:湖南人民出版社,2009:149.