我国高校“去行政化”研究综述

2013-04-11刘文英秦懰

四川职业技术学院学报 2013年4期

关键词：去行政化高校政府

刘文英，秦懰

（1.成都师范学院学前教育系，成都温江　611130;2.英国拉夫堡大学商学院，东米德兰兹查恩伍德）

我国高校“去行政化”研究综述

刘文英1，秦懰2

（1.成都师范学院学前教育系，成都温江611130;2.英国拉夫堡大学商学院，东米德兰兹查恩伍德）

摘要：通过综合陈述我国高校去行政化的学术观点，归纳总结高校行政化的渊源和弊端，提出去行政化的需求与方法，为未来进一步深入研究我国高校去行政化提供参考依据。

关键词：高校；政府；去行政化

近年来，伴随政府行政体制改革的推进，高校“去行政化改革”也逐渐进入社会舆论的主流范畴。回顾我国社会经济的发展轨迹，1978年改革开放以来的市场经济制度的建立与发展使得我国的综合国力得到了显著提升，伴随而来的社会经济文化生活的变革也悄然发生。计划经济时代的社会运行体制正在进行一场由内而外地自我蜕变，而作为社会文化生活核心的高等教育体制改革也势在必行。高校是高等教育的实施载体，高校“去行政化”就是这场体制改革的先锋与核心。

1　高校行政化的表现与原因

1.1高校行政化的内涵

何谓“高校行政化”，从高校运作模式的角度来讲，高校的行政化，就是高校在运行和发展当中没有能够按照大学发展规律、教育规律、学术发展规律、人才成长规律来办事，而是按照行政体制的结构和运作模式来构建和运行，其实质是指“高校官本位”，由此而衍生出的高校官僚化、功利化、工具化、庸俗化等风气，使大学失去了应有的气质和风骨，也背离了大学的本质和使命。从高校管理手段的角度来说，高校行政化主要是指以行政手段管理高等学校。主要表现在两个方面：一是政府对学校管理的行政化倾向；二是学校内部管理的行政化倾向。不难看出学者把高校行政化划分为内外两大方面，继续探索这两方面的内涵，实则是两对权力的关系。从权力关系的角度来看，高校行政化是指行政权力过多渗入高校，使教育学术单位呈现于行政机构相似的特征。其有两层内涵，一是，政府行政权力对大学办学自主权的剥夺与干预；二是，大学本身行政权力对学术权力的凌驾与挤压。综合上述观点可见，高校行政化是一种由于权力界限划分不明，高校内外部管理都以行政机构为中心，而造成高校运行背离大学发展规律和人才培养宗旨的运作模式。依据其权力矛盾关系的不同可以将高校行政化划分两个方面。其一是为以政府行政权与高校自治权矛盾为中心的外部行政化；其二是以高校内部行政权力与学术权力矛盾为中心的内部行政化。

1.2外部行政化的表现与原因

高校的外部行政化笼统而言就是政府行政权力主导高校运行。高校与政府行政机关的从属关系决定了高校自主权的丧失。虽然1998年颁布的《高等教育法》明确规定了学校拥有招生、学科专业设置、教学、学术研究等七项自主权。但是现实之中的高校，校领导的任命、招生政策、资金投入、质量监控、建设规划等等事关学校发展的重要权力，依然高度集中在国家有关部门手中。政府至少可以从财政投入、人事任免、规范制约、行政许可及评价评估五个层面上对高校施加影响。

造成高校外部行政化的原因如下：

(1)历史原因：建国以来，我国经历了相当长一段时间的计划经济时代，国家政府统包统办的社会运作模式有着深厚的思想根基和管理惯性。虽然社会主义市场经济已经建立，而高等教育还在沿用高度的计划管理。甚至有人认为“我们的教育，特别是高等教育，是中国陈旧计划经济遗留下来还未得到充分改革的最后一个‘计划经济的堡垒’”。

(2)法律原因：虽然国家在改革开放后相继出台了有关教育体制改革的一些法律文件，如《中共中央有关教育体制改革的决定》、《中华人民共和国高等教育法》等等。但是这些政策与法规的贯彻落实却无从谈起，对政府行政权力的约束也就成了纸上谈兵。高校在法律范畴内不能明确独立法人地位，也会造成在产权上与政府权力管辖范围的矛盾。

(3)社会原因：功利化思维和“官本位”心态在社会上广泛存在，国家和地方政府的一些部门中也不同程度地存在“官本位”现象，社会上存在一套较为清晰的行政化体系。在社会大环境的影响下，高校为了求得自身的生存与发展，建立一套与社会行政化对接的模式似乎就不足为奇了。

1.3内部行政化的表现与原因

高校的内部行政化总体来说是高校在内部构架和运作方面以行政部门为主导，高校行政权力侵占学术权力的现象。它既是计划经济体制下“官本位”管理体制在高校的渗透，又是高校反过来适应政府权力高度集中状态，并谋求自身发展的方式。具体的表现在于，高校本应该为学术人员服务的行政人员优越感不断提升，教授的地位甚至不如一个一般级别的行政职员，有关学术的决议常常由行政人员在操控，教授、专家甚至没有足够分量的发言权。另外，高校内部行政化还表现为“官僚成员学术化”和“学生成员官僚”的怪相。高校所有的行政人员都参与职称评定，“学术职称官僚化”成了高校的一道“亮丽”风景线。当一位教师在教学和科研上有了一定的成绩，学校大多委以一定的官阶与官职以示奖励，这一行为是高校的普遍现象。

高校内部行政化的缘由：

(1)社会环境：高校早已不是一个封闭的象牙塔，在高校的发展过程中需要同外部社会环境进行信息、物质与资源的交流互通，社会普遍价值观念对高校的影响是不可避免的。由于高校的运作经费、项目审批、学科建设等大权都被掌握在政府行政部门的手中，为了争取更多的资源以支持发展，高校必须建立与政府一致的行政构架，争取一定的行政级别，以获得更好的行政公关平台。“官本位”的意识形态在今天的中国依然有非常深厚的土壤。

(2)利益驱动：官僚制的文化、观念导致了高校行政体制和行政化的起源，而官僚制的利益规则推动着高校行政化的循环，这就是高校行政化的文化实质。大学行政化的核心是利益，下级行政部门及其成员和学术组织及其成员如果能够遵从行政化运作和利益驱动、利益诱导机制，就能从中获得“利润”，这就是利益正强化，反之就是利益负强化。

(3)历史缺陷：我国的大学不是本国文化和教育的历史中自然生长出来的，而是从国外移植进来的舶来品，因而无论是在大学理论和思想方面，还是在大学的制度和文化方面，都存在着缺乏本土思想和文化理解、支持的先天性缺陷。由于这种历史根基的缺乏，使得我国的大学很容易受到政治因素的影响而没有独立自主的精神。内部行政化正是在这种精神真空的困境中被政治环境等外界因素渗入的结果。

(4）党政二元：我国现行的大学制度，是一种典型的党政“二元”结构。党政双重领导结构，不仅使大学中的领导和管理机构繁多，非教学人员数量庞大，使大学承受着巨大的经费压力和内耗行为的干扰，而且使大学中官员的数量庞大，出现了一个掌握了大学财、物资源的行政管理集团。党政两套班子两个系统同时统领高校的管理工作，不但容易出现多头管理的弊端，也极易造成人浮于事和权力争斗。行政化的谋人之风也逐步在高校盛行。

2　高校行政化的弊端

2.1高校自身

高校行政化在社会发展的今天已经越来越凸显，其带来的问题与弊端也随之显现。

（1）学术衰落：高校尽管也具有科层组织的部分属性，但就其主要的活动内容而言，它是属于专业的、学术性的机构。学术自由，崇实求真是大学学术精神的精髓。然而，学科专业领域的专家在学校管理中的发言权被严重削弱，甚至忽略；教师职称评定关于课时和论文发表数量的“病态要求”所引发的学术造假；以行政官职作为学科研究成就的奖励而无端切断科研的继续发展。有上述种种以行政权力为导向的办学模式，试问中国高校的学术怎么可能有令世界钦羡的成就呢？高等教育以高深知识为核心的组织体系又怎么可能建立呢？

（2）腐败滋生：高校的行政化带来的另一大恶果在于“学术腐败”和“行政腐败”。在高校与党政机关一体化的领导体制下，“权学交易”屡见不鲜。在大学项目拨款中，为了拿到更多的拨款，管理经费的政府官员，即使是个科长，都会成为学校去公关的对象，各种权力寻租也就由此滋生。另一方面，高校“学官”的数量越来越多，他们不但凭借权力占取了优秀的学术资源，同时又由于政务繁忙而成为学术造假的带头人。如此风骨尽失的高校教育，颜面何存？

（3）成本增加：高校行政化体制之下，庞大臃肿的行政机构无疑成为高校办学成本的巨大源泉。通过与民办高校、境外合作办学机构的对比发现我国行政化最严重的公办高校的行政成本最为巨大。目前，我国普通高校领导班子的规模一般都要达到10人以上，规模大一点的高校要达到13人甚至更多，处级干部在200人左右，科级干部500人以上，但办事效率却越来越低。庞大的行政机构，却往往人浮于事，相互扯皮，无形之中形成的隐性成本更不可估量。

2.2社会影响

教育是一项关乎灵魂的事业。它对人类社会的影响绝非仅仅局限在一个人或者一个地区，它将影响的是一个时代和一个民族。高等教育是教育体系的高级阶段，是社会体系的重要组成部分，其发展运作所带来的影响之深远无法估量。在高校行政化的体制下，其带来的社会影响又有哪些呢？

(1)供需脱节：从市场经济的角度而言，高校教育的产出是评价高校教育质量的重要指标。但是在高校行政化的影响之下，高校缺乏办学自主权，被政府行政权力掌控的高校教育培养出来的毕业生很难适应市场经济的需求。供需脱节表现在高校毕业生对政府职位的热衷而轻视国家中小企业的人才需求。高校毕业生对科技进步和经济建设与发展的轻视无疑是高校内部行政化“官本位”意识影响的结果。

(2)功能缺失：高校具有人才培养、科学研究和社会服务的三大功能。高校行政化使得高校的内部风气“唯官唯上”。一方面学术受制于行政权力，没有自由空间；一方面形成了一股“轻学术重行政”的潜在思想意识，对学生群体的思想意识和价值取向产生了及其恶劣的影响。本科生学会了行贿教师换学分，研究生忙于为“老板”做项目而无暇学业，有些学生团体成为“官僚试验田”或“微型名利场”。如此庸俗化的高校氛围，何谈创新思维？何谈科研成果？更不必说早就被人们抛于脑后的社会服务与资源共享了。

(3)风气败坏：高校是国家和社会高素质人才最为集中的机构，是一个国家和民族未来发展的知识源泉和人才基地。在科学技术是第一生产力的二十一世纪，高校教育更应该是国家独立精神和创新思维的领航员。然而，高校内外行政化的困境不仅大大抑制了高校自身积极能力的发挥，而且类似于学术造假、评审浮夸等现象，给全社会的诚信建设带来了更加恶劣的影响。源于高校在人们传统印象中的良好形象，其传递的负面信息给社会的冲击是成几何倍数的。从某种程度上来说，我们社会的道德体系是很脆弱的，高校公众形象的损害还只是其次，高校行政化倘若使得社会整体价值取向歪曲，才真的是后患无穷。

3　高校去行政化的内涵

面对着高校行政化的各种弊端，高校去行政化的呼声越来越高。2009年，朱清时出任南方科技大学首任校长，他说：“未来的南方科大将是一所教授治校的学校，强调去官化和去行政化。”《国家中长期教育改革发展规划纲要》提出，要“推进政校分开，管办分离”，“随着国家事业单位分类改革推进，探索建立符合学校特点的管理制度和配套政策，克服行政化倾向，取消实际存在的行政级别和行政化管理模式。”由此看来，高校去行政化已经是势在必行了。但是，到底何谓“去行政化”呢？怎样的形式才能称得上是去行政化呢？从高校去行政化的实质来说，高校去行政化的文化实质是一场深入持久的组织文化变革。推动高校去行政化改革，就是要变革传统的行政型的官本文化，向着高校自治与法治型、学术独立与自由型，以及管理民主与柔性化的人本文化转变。从去行政化的着手点来说，既然行政化有内外之分，那么去行政化也应该是两方面入手。“高校去行政化”就是对外打破外部行政机关对高校的直接指挥和控制，使高校从外部权力体系的束缚中解放出来；对内打破高校内部的泛行政化的管理体制和运行模式，使部分职能部门摆脱内部行政部门的行政管理和控制。从高校运行体系来说，高校去行政化意味着政府与高校之间的管理权责更加明确，高校内部管理更加遵循学术运行和行政事务运行的规律。

所以，高校去行政化的内涵在于重塑高校与政府、高校内部学术与行政、高校与社会的三对关系，通过权力的重新分配与职权界限的重新划分，来建立中国的现代大学制度，使得高校在精神、制度和物质三个方面都回归学术本位，最终到达大学自治、学术自由、教授治校、学生自治的目标。

高校行政部门是高校学术活动开展和高校日常运行的有力保障，所以，高校去行政化关键在于限制行政部门的权利范畴，而非取消行政部门。

4　高校去行政化的方法

高校去行政化必须是由权力分配到制度安排的全方位的改革，所涉及的权力主体是高校、政府和社会，由此延展开了三对权力矛盾关系。真正实现高校去行政化必须由三对关系的重塑入手，由内至外地改革。

4.1立法保障高校独立法人地位

高校自主办学权的实现是肃清政府与高校权力关系的目标，也是构建现代大学制度的基础。为实现这一目标，必须改革政府对高校的管理模式。“去行政化”要求政府彻底改变目前直接管理学校的单一模式，而是综合应用立法、拨款、规划、信息服务、正确指导和必要的行政措施，减少不必要的行政干预。不论是强调政府职能转变，还是提倡管办分离，都是对政府自身改革的期望。但是，在权力控制的巨大利益诱惑面前，完全寄期望于政府自身主动对权力的下放，似乎有点过于理想。高校要拥有自主办学的权利，就必须确立高校的法人地位、明确产权制度。高校法人制度的核心是明确高校法人的性质和权力，寻求政府与高校管理的合理定位。只有在法治框架下，明确高校与政府的权利范畴，才能有效地控制政府权力的扩张。所以，立法保障高校独立法人地位，建立法治框架的高校和政府委托代理新型关系，才是实现高校自主办学的核心。

4.2改革高校内部运作体制

高校内部的学术与行政权力的矛盾，也是高校“去行政化”必须解决的一大问题。目前高校内部行政权力的泛化，很大程度上受到外部行政化和“官本位”思想的影响，为此，提出以下几点改革措施：

（1)人事制度的改革。在高校自主办学的基础上，引入人员聘用制度。取消行政任命的高校人员聘用制度，从招聘到考核都严格遵循专业能力、学术能力等综合素质为考核条件。另外实现教学人员和行政人员的分类管理，不鼓励教授担任行政职务，避免权力渗透。对于呼声很高的“民选校长、教授治校”应该是可以实现的。摆脱政府干预的一大表现就是高校内部“民选校长”，使得真正的有学术和人格影响力的人担任学校的掌舵人。温总理曾说过，“要让教育家办学，我这里所说的教育家他们可能不是某些专业的专门家，但是他们第一热爱教育，第二懂的教育，第三要站在教育的第一线，不是一时而是终生”。

(2)学术权力的集合。在行政权力与学术权力的争斗中，每每行政权力获胜的一大原因在于学术权力的分散。学术权力的分散，使得拥有专业知识和科研诉求的教授专家总是被排挤在科研立项、专业设置等重大学术决策之外，这严重阻碍了我国高校的学科建设与发展，也使得高校难以成为学术成就的孵化器。高校应该营造尊重学术自由，崇尚学术至上的环境和氛围，加强学术委员会、教职工大会、学生代表大会的建设，将高校权力和影响力的中心从行政部门转移至全体教师身上，让教师、学生有权参与高校管理及其他事务。

(3)行政机构的重塑。高校内部的行政机构明确自身职能地位，在充分尊重学术自由的基础上，把为高校学术科研和教学管理提供服务作为自身职能定位的核心。不鼓励教授担任行政职务，以避免权力的相互渗透形成新的利益核心；取消行政人员的职称评定，而重新建立以行政服务提供为依据的绩效考评和资格审核制度，来评定高校行政人员的任职能力与资格。

4.3构建高校与社会的新型合作关系

高校是社会的有机组成部分，高校的“去行政化”更需要社会的支持。在高等教育发展中，引入社会评价机制是高校健康、有质量、有序发展的途径之一。需要在学校与政府之间建立一个合理、公正、透明、权威、独立的终结性评估机构来沟通学校与政府之间的矛盾和冲突。社会评估机构的参与可以有效地规避由政府单独评估、审查所带来的权力寻租，是构建高校与社会合作关系的第一步。另一方面，可以促进多种所有制成分进入教育事业，不断吸收社会信息、资金、技术等各种资源，创造社会各方面人士参与管理的渠道和条件，使得高校成为具有自我调适能力的有生命力的机构。高校与社会多方面多层次的合作是高校脱离政府过多干预实现未来长远发展的支持条件，构建高校与社会的新型合作关系必定会成为未来发展的重要趋势。

高校去行政化，必将是一个长期的过程，更是一场意义深远的改革。高校的去行政化，是我国构建现代大学制度的起点，更关乎整个国家民族的崛起与兴旺。

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