协商民主理论视角下的服务型政府建设

马 奔 潘晓玲

（山东大学 政治学与公共管理学院，山东 济南250100）

一、政府转型与服务型政府

随着我国市场经济体制改革的深入，市场经济体制逐渐走向成熟，同时深层次的问题也不断被触及，即政府的角色定位问题。在2003年SARS爆发时，一些政府部门应对不力，引发了人们对我国公共管理体制的反思。很显然，中国以往的政府管理模式是“以政府为本位”的管制型政府，这种模式已经与经济和社会现实严重不符。在这种背景下，政府和学界开始关注服务型政府的建设。在一些经济发达的城市，相继出现了“一站式服务、阳光大厅、服务承诺”等建设服务型政府的实践，这在一定程度上推动了服务型政府的前进。2004年3月8日，温家宝总理在参加全国人大会议期间，强调“管理就是服务，我们要把政府办成一个服务型政府，为市场主体服务，为社会服务，最终是为人民服务”。这应该是对服务型政府明确而最具权威性的解释。

目前，中国学术界对服务型政府的研究有不同的角度，其中从政府与公民关系转变的角度进行研究是重要的一个方面，其主要理论基础是治理理论，正如俞可平教授所言：治理的实质“在于建立在市场原则、公共利益和认同之上的合作，它所拥有的管理机制主要不依靠政府的权威，而是合作网络的权威，其权力向度是多元的，相互的而不是单一的和自上而下的”[1]6。可见，在服务型政府中，政府与公民的关系应该是一种新型的合作关系，公民是公共治理的主体之一，在享有与政府平等地位的基础上，参与对公共事务的治理。服务型政府不再是政府本位，而应是公民本位、社会本位，服务型政府应倡导公民的广泛参与，在此意义上，服务型政府的具体特征大致有以下几点。

（一）价值追求：公共利益的最大化

中国从建国前的革命时期到建国后的建设时期，都有一个基本的价值追求——为广大人民群众谋福利和幸福。中国共产党带领人民经历了战争年代取得革命胜利，并得到广大人民的支持和拥戴成为执政党，最根本的一点就是因为中国共产党代表了最广大人民的根本利益。作为改革目标之一的服务型政府，必然也是一个全心全意为人民服务，追求公共利益最大化的政府。

（二）行政理念：以服务为宗旨

以服务为宗旨是服务型政府区别于其他类型政府最直观的反映。服务型政府必须为公民最大利益的实现提供各种条件，包括制度条件、技术条件和物质条件等。服务型政府是以其优质而高效的服务赢得公民对其信任，从而获得权威进行公共管理。它既要承担起公共产品的供给责任，又要根据公共的服务需求而决定提供哪些服务和公共产品。它要求政府机关及其工作人员要以服务作为行政理念，在服务程序、服务方式和方法上都要以公民需求为前提，尽可能为公民提供热情、快捷、简便和周到的服务。

（三）决策方式：参与、协商与对话

服务型政府的决策结果必须是公民意志的反映和公共利益的体现。以公民为本位的服务型政府所做的决策必须是在公民广泛参与的基础上，由政府与有利益关系的公民团体或个人之间、或团体与个人之间，在充分的对话、沟通、相互协商而形成。公民的意志在整个公共管理过程，特别是决策过程中居于决定性地位。因此，政府不仅要为各方参与决策者提供一个公开、公正和平等的对话协商平台，还要尽可能地提供科学、合理的备选方案。

（四）行为方式：公开透明

知情权是现代公民的一项基本权利。所谓知情权，主要包括以下几个方面：有获取信息的权利；有理解信息的权利；有听取信息的权利和有批评的权利。要保证公民对信息的知情权，就要求政府采用公开和透明的行为方式。政府信息公开透明，是让社会公众了解政府动态和参与治理的基础。为保障公民对政府工作的知情权、参与权、表达权和监督权，就必须做到公开透明。这样的前提下，公民参与到公共管理的全过程，政府隐瞒或修改信息的可能性将大大减小，政府行为也因公民的参与而表现在公众面前。在信息公开透明的基础上，公众与政府达成理性共识，促进决策的科学化与民主化。

（五）效果评价：廉洁高效

腐败已成为我国转型时期的一个重大问题，这与服务型政府提倡的价值理念相违背。廉洁指“政府官员普遍清正廉明、法律政策优良，惠民利民，法律实施公正无私，公共权力被用来服务于公众利益”[2]。廉洁是服务型政府的自身表征性特征[3]29，其要求官员在制度约束的条件下自觉地少花钱，多办事，严格控制公款旅游、公款出国和公款吃喝等支出。高效的政府必须是具有较强的成本效率观，即以较少的行政成本投入获得较高的经济利益和社会利益。

二、协商民主的理论内涵

作为民主理论的一种，协商民主最早可以追溯到古希腊雅典时期的城邦政治实践。20世纪80年代以来协商民主的发展，在某种程度上也可以称为一种复兴。毕塞特最早在《协商民主：共和政府中的多数原则》中提出协商民主，主要是为反对精英主义的宪政辩解，真正赋予其动力的是曼宁和科恩，后来许多著名的学者比如著名理论学家罗尔斯和哈贝马斯的关注又赋予其学术研究的威望[4]2。但站在历史长河中去观看，协商民主的流行也反映了政治现实和时代发展的要求。

虽然协商民主从古雅典开始就是民主的一部分，迄今已成为一种重要的民主理论，但由于研究者的研究领域和研究兴趣的不同，关于协商民主的定义，不同的学者有不同的认知。在毕塞特看来，协商民主就是体现为美国建国者设计的代议民主体制，是一种深思熟虑的、审慎的、尊重人民主权的民主政治。曼宁和科恩等在拓展其内涵时，将合法性，追求理性自治与公民参与的政治理想赋予协商民主。随后，还有更多学者将协商民主看成是一种赋予决策合法性的机制。比如，乔恩·埃尔斯特认为，协商民主就是通过自由而平等的公民之间的讨论进行决策。这种观念包括两个方面的基本内容：第一，协商民主涉及集体决策，所有受此决策影响的人或其代表都应该参与这一过程，即决策是民主的；第二，涉及集体的决策都应该经过参与者之间的讨论、争论来进行，这些争论既来自参与者，也面向参与者，参与者本身也都具备了理性和公正这样的品德，这是民主过程的协商部分[5]。艾米·古特曼和丹尼斯·汤普森在《协商民主意味着什么》中指出，“从根本的意义上讲，协商民主强调的是公民及其代表需要对其决策的正当性进行证明。他们都希望赋予其施予对方的各种法律以正当性。”[6]3米歇尔曼认为，协商民主是一种程序理想，这种理想是关于宪政民主社会的实际政治自我理解的理性重建的一部分[7]111。即使不同的学者对协商民主定义认知有所差异，但总体上看，协商民主所包含的基本精神如下：

（一）诉诸公共利益

在协商民主理论中，其主体来自多元化的背景，基于这样的事实，这些主体本身在价值观念、文化、习俗、道德观念、行为方式等方面存在普遍而深刻的冲突，而且对于这些差异、分歧、冲突，没有明确的方式和路径使其走向融合。当曼宁和科恩等学者拓展协商民主内涵时，将合法性、追求理性自治与公民参与的政治思想赋予协商民主之后，协商民主就变成一种为了共同的善而诉诸主体间对话、讨论与沟通的共识形成机制与治理形式[8]23。其中，“共同的善”就是协商民主强调的公共利益，协商主体在参与过程中公开自己的偏好，尊重他人意见，通过对话、沟通、协商达成理性共识，这种共识广泛考虑了所有人的需求和利益，其价值所在必然是公共利益，公共协商的结果也必须是符合公共利益的。

（二）强调平等参与

公共协商要求每个人都能够平等参与政治过程。首先，对于平等的认知，博曼认为，民主协商观念意味着一种规范的政治正当性理想，为使决策合法化，每个公民的理由都必须给予同等的关注和考虑。合法决策在两种意义上需要平等，第一，公民必须是平等的，第二，他们的理由必须给予平等的重视[7]197－199。即协商民主要求的平等大概有两种：机会上的平等和实践上的平等。参与者不仅有平等的权利参与协商，在实践中参与者的地位及其在协商过程中的政策支配权也是平等的。其次，自由平等的公民只有积极参与协商过程，才能够在对话、讨论过程中真实地表达自身偏好。参与是协商民主的重要过程，这种参与是资源的而非强制的。实际上，协商的过程就是各种具有不同利益倾向、不同偏好的政治主体参与政治生活的过程。每个公民都是协商民主的主体，公民之间以平等的身份参与协商，有平等的机会表达自身意见，驳斥他人的根据，在自由公开的对话中交换意见最终达成决策理性共识。公民与政府之间的平等对话还有助于提供公民与政府官员的沟通与合作的途径，扩大公民有序政治参与，同时也提高政府决策的合法性。

（三）尊重程序

协商民主尊重程序，并将程序看作是决策获得合法性的规范性要求。即理想的协商程序使各种分歧最终通过讨论而达成共识。协商程序具有广泛的公开性和包容性，协商过程是公开的，整个程序是公众知悉的，协商也是在公共空间进行的，少数人的意见也可以对决策结果产生影响。在协商民主的程序中，参与者彼此是平等的，他们根据讨论的结果进行合作。正如科恩所说：“合理的多元主义会导致程序民主概念。按照这种定义，源于合法性的民主谱系只能通过集体决策的程序及与公平过程相关的价值来体现，如公开性，提出替代性选择的平等机会，以及对这些替代进行全面公正地审视。”[9]409协商民主的程序设计要考虑其在实践中的制度设计及其具体运作。

（四）强调对话与协商

协商民主理论家一般把协商看成是一个内涵宽泛的概念，如思考、沟通、对话、交流、讨论等。公共协商是一种决策前的讨论，协商赋予每个参与者以发言的机会，公民在协商中提出自己的观点和信念以供其他公民讨论和批判。公共协商也是一种带有特定目标的对话，协商是要通过建设性的交流和对话来达成理性共识形成决策。

（五）以理性共识为目的

达成理性共识是指协商主体间达成一致意见。协商民主理论中，共识是协商希望达成的目标和结果。“理想协商的目标是实现理性推动的共识——发现对所有承诺其行为依据在于平等公民对各种选择所作的自由、理性评估结果的参与者具有说服力的理由。”[10]53－59所以，共识是政治过程参与者在充分协商基础上形成的对所讨论问题表现出的一致性。这种共识之所以是理性的，是因为在协商过程中，参与者给出理由并做出回应，不是凭借权力而是发挥观点的力量来影响协商的最终结果。协商过程中的参与者是平等的，他们的观点受到同样重视，即都可以被认真考虑，包括弱者的观点。并且基于公共利益的考虑，他们愿意修正各种建议实现共识，整个过程都不是强制的，而是充分应用理性的结果。

三、协商民主理论对服务型政府建设的参考意义

协商民主是一种强调对话、讨论、辩论，并且主张政治共同体中的公民以平等的身份参与到立法和决策并赋予其合法性的民主理论。将协商民主理论引入到中国并与政治实践相结合，对于当前我国强调公民参与的服务型政府建设具有重要借鉴意义。

（一）提高决策的合法性

在公民广泛参与、协商基础上形成的政治决策具有较高的合法性。所谓的政治决策就是“把社会上的各种有效要求，通过法定的程序转换成政府的实际规范和实践，其实质是国家权力机关对政治系统中具有全局性和根本性的重大利益关系所做的一种规范和调整，是对重大利益的一种权威性分配”[11]103。只有赢得公民的认可和支持才能提高决策合法性，这就要求政府的决策必须是社情民意的真实反映，要求政府在决策前要多渠道、多形式、多层次、多流向广泛收集决策信息，听取公民的意见。因此，协商民主显然可以提供很好的借鉴。

（二）增强政府的服务功能

在行政过程中推行协商民主，有助于增强政府的服务功能。公民与社会团体和政府以平等的身份参与协商和对话，在互动中达成理性的共识，不仅有助于改变“政府本位”的旧观念，还有助于培养政府工作人员的服务行政理念，从根本上解决“衙门式”工作态度。在协商过程中，公民和社会的问题可以有效地发现和反映，政府也可以及时了解社情民意，这样将有助于扩大政府的服务范围，提升政府的服务质量。

（三）培养具有批判精神的成熟公民

我国的公民社会具有典型的政府主导特征和明显的官民双重性。如许多民间组织都有政府背景，并受政府主导，这种条件下成长的公民多数是被意识形态化了的“顺民”，因为对政府的挂靠和依赖，会产生一种政府所为就是对的的印象。发展协商民主，提倡公民平等的政治参与和协商对话，有助于公民自身批判质疑精神和参与意识的养成。让公民发现并反映自己身边的问题，不仅可以发出利益诉求，而且能够参与到决策中分享自己的见解，还有助于监督政府的行为，促进政府服务的完善和公民自身的理智与成熟。

（四）塑造良好的政府公关形象

政府形象是公众在对政府加以综合认识的基础上形成的关于政府的基本印象和基本评价，是政府行为在公众心目中的客观反映。塑造良好的服务型政府形象是政府公共关系的核心目标。政府决策是其公关形象的关键，因此，不仅要在政策制定中树立正确的价值取向，还要促进决策形式的民主化、参与化。对于政府决策而言，协商民主意味着政府要走出封闭的“象牙塔”式决策，与政府外的各种社会组织、利益群体、不同阶层的社会公民进行接触、沟通、协商来促进利益的整合。社会公众对决策的参与使政策更加符合公众的利益，从而在公众心中树立政府的民主形象。

[1]俞可平．治理与善治[M]．北京：社会科学文献出版社，2000．

[2]何增科．廉洁政府与社会公正[J]．吉林大学社会科学学报，2006．

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[4][澳]约翰·S·得雷泽克．协商民主及其超越：自由与批判的视角[M]．丁开杰，译．北京：中央编译出版社，2006．

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[6][美]Amy Gutman，Denis Thompson．Why Deliberative Democracy[M]．Princeton：Princeton University Press，2004．

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[9][美]James Bohman，William Rehg．Deliberative Democracy[M]．London，England，The MIT Press，Cambridge，Massachusetts，1997．

[10][美]詹姆斯·博曼．公共协商：多元主义、复杂性与民主[M]．黄相怀，译．北京，中央编译出版社，2006．

[11]何增科．中国政治体制改革研究[M]．北京：中央编译出版社，2008．