略论后危机时代中国的政治管理模式

孙忠良

（吉首大学 马克思主义学院，湖南 吉首416000）

政治管理作为人类的一种管理活动，是关于人们政治生活的管理和统治。政治管理就是国家权力“按照某种特定的秩序和目标对政治生活进行自觉地、有计划地约束或制约的一种方式。就是说，通过这种特殊的约束方式使政治生活的各方面都能按照某种既定的秩序和目标来运行和发展”[1]。可见，政治管理是以维护政治统治和保障社会政治生活的正常运行为目标的；其行为方式是有计划的、自觉的约束；其主体不仅包括政党、政治社团，也包括以政府为主的公共组织和私人组织的政治管理；其作用的客体是统治阶级自身以及一般社会成员。政治管理主要以领导、决策、协调、沟通、组织、监督等方式发挥作用，维护政治稳定，促进民主政治生活。

新加坡《联合早报》上曾刊发文章说，金融危机使中国的政治管理体制经受了各种挑战和考验，又使中国在世界其他主要现代化模式中崭露头角、独树一帜。中国政治管理模式包括了独特的主体形式、决策原则、管理理念等，进入后危机时代，中国的政治管理模式不仅保证了中国经济的稳定发展，也使得中国满怀信心地应对一系列来自国内外的挑战。但与此同时，中国的政治管理模式在机制、体制与行为方式等方面仍存在着不少亟须解决的问题，需要进一步改进和完善。

一、后危机时代中国政治管理模式存在的问题及原因分析

随着中国现代化建设事业的不断进步，中国政治管理模式在强力推动经济社会发展的同时，自身的机制、体制与行为方式也遭遇到了严峻的挑战。

（一）政治管理缺乏法律制度上的执行力，程序不够规范

诺贝尔经济学奖获得者、瑞典著名的经济学家谬尔达尔（G．Myrdal）认为，尽管程度不同，所有不发达国家都属于“软政权”，其主要表现为：缺乏立法和具体法律的遵守与实施，各级公务人员普遍不遵守相应的规章指令，并且常常与那些他们本应管束其行为的有权势的人沆瀣一气，法律、制度等都是一种软规则，可以讨价还价，有好处时可以执行，无好处时可以不执行，就是典型的权钱交易原则。“软政权”的一个突出特点是行政控制的随意性，这使得企业等生产部门不得不把很大精力用于与政府官员打交道、走后门和拉关系上，官商勾结成为一种自然趋势，并使整个政权普遍存在腐败等现象。这些问题在中国现代化模式的政治管理中也多有体现。政府官员及其行为的规范管理程度不高，“人治”色彩依然十分浓厚，特别是基层的政治管理，存在着软弱涣散、形式主义、官僚主义等突出的问题，贪污腐败、奢侈浪费现象十分严重，这些都表明在政治管理方面的规制建设和程序规范存在着亟须解决的问题。

（二）政治管理中的效率意识、危机意识和服务意识相对淡薄

虽然改革开放以来，执政党和政府在政治管理方面不断加大改进的力度，但相关政治管理的主体却仍然存在着敷衍塞责，遇事推诿等现象。一些相关部门和工作人员见事就推，见难就躲，对工作缺乏主动性，对人民群众的利益诉求常常置于脑后，服务意识淡薄。同时，在政治管理中还存在着一种“不作为”的现象，一些工作人员得过且过，碌碌无为，除了说空话套话，无所事事，导致办事效率极其低下，极大地影响了政治管理的决策力和执行力。另外，对于政治管理而言，危机意识的培养和应对紧急事件的能力也是其内容的重要组成部分之一。特别是近几年，一系列引发争议的突发事件，如“我爸是李刚”事件、“躲猫猫”事件、征地强拆事件等，对社会造成了严重的危害，某种程度上都折射出一些相关部门和地方政府在政治管理中危机意识的钝化。由于在面对危机时，政治管理主体没有做好有效地沟通工作，不但威胁着社会的稳定，而且极大地影响了政治管理主体的信誉和公信力。

（三）政治管理中党政关系有待进一步梳理和厘清

中国政治管理模式的主体无疑非执政党和人民政府莫属，而两者之间的角色定位和关系处理长期以来却有些混乱。作为中国唯一的执政党，中国共产党在政治管理中占据着十分重要而又特殊的地位，在某种意义上它甚至把政府作为自己的决策执行结构，以政府的名义发号施令。强调党的领导，可以集中力量，避免“分散主义”，但也会造成党政不分、以党代政的问题。党政不分，使党顾不上抓党的自身建设，顾不上做党的群众工作，也无法摆脱各种繁杂事务的干扰。以党代政，等于把党的政治领导、思想领导、组织领导简化为包办代替，使党陷入琐碎的日常事务之中，严重阻碍了行政部门和基层群众的积极性。改革开放以来，在处理党政关系方面虽然取得了一定的成绩，但仍然存在着一些有待厘清的方面，比如目前存在的官僚主义和腐败现象，某种程度上就是由于党政职权划分不够明晰的结果。

（四）政治管理中的决策原则和方法需要进一步规范

作为全部政治管理行为的基础，政治决策对于政治管理具有决定性的影响，因为它要解决社会制度、政治活动、经济建设和文化发展中的重大问题，所以十分重要。为了保证政治决策的可行性、正确性与科学性，就必须严格遵循一定的原则和方法。中国政治管理模式中的政治决策原则主要包括相互之间存在密切联系的民主集中制、集体领导和群众路线等。但是这些原则和方法在实际的政治运作中却各自存在着不同的问题，比如民主集中制原则的初衷是要将民主与集中的优势结合起来，克服政治管理过程中可能出现的专制和集权倾向。但是在政治实践中，却常常出现民主不足、集中过多的状况。特别在一些基层的政治组织中，存在一种错误的观念，认为民主可有可无，而集中在任何时候都不能削弱。这种集中实质上是个别领导的集中，这种集中可以否决别人的意见。如果没有及时予以纠正，将会逐渐出现个别领导决定重大问题并包揽党政事务的倾向。再比如集体领导的决策原则本来是为了提高工作效率和加强对于权力的监督和制约，但是在现实政治生活中，却出现借口集体领导而无人负责、模糊焦点的状况。

导致中国政治管理模式出现上述问题的主要原因有：首先，改革开放以前，在高度集中的计划经济体制下，政府在资源配置中发挥绝对的主导性作用，政治管理的权力缺乏有限的边界和范围。伴随着政治管理的改革与创新，原本高度计划体制下的全能政府，逐渐向有限政府和服务型政府转变。虽然政治管理中管制的成分在日益减少，但由于改革的力度、深度和广度不同，特别是在传统理念的束缚之下，政治管理仍主要通过对公民的管制来维护自己的执政地位，对公民的服务仍远远不够。其次，中国曾经历漫长的封建专制历史，“人治”传统和“官本位”思想根深蒂固。这种思想传统渗透于现代政治管理之中，容易滋生权力滥用、权钱交易等腐败现象，造成政治管理运作不够公开透明，甚至出现暗箱操作的现象。同时，受到传统集权思想的影响，政治管理的权力过于集中于政府和中央，广大公民和民间社会的参与空间受到了极大地挤压，不仅阻塞了政治管理系统之间的信息交流，也降低了政治管理的决策质量。再次，政治管理中所出现的一些问题不能只归咎于某些人员的素质和决策失误，更为重要的是管理职能配置失当和权力缺乏监督制约的体制缺陷。也就是说，体制问题才是造成政治管理存在诸多弊端的关键所在。中国的政治管理模式，执政党和国家公权力机构都由明确划分、独立运作的政治系统与行政系统组成，都实行民主集中制，这种双重民主集中制的架构，是社会主义国家有可能建设成为比西方资本主义国家更高政治文明的体制与机制基础。但是整个国家的公共权力系统在某种程度上呈现出高度行政化行政主导的特征，如果执政党的政治管理系统运作不到位，必然导致执政党的政治领导职能不到位，再加上国家政治系统职能的不到位，便会导致一系列严重的缺失。最后，在“党政不分、以党代政”的原有体制之下，政府对社会事务大包大揽，党政机构重叠、部分划分过细，分块管理和副职过多，也就成为了政治管理难以克服和避免的弊端。党政机构重叠，部分划分过细以及分块管理增加了行政层级，无疑将提高政治管理的成本，降低政治管理的效率。过长的行政决策与冗长的行政链条，增加了决策执行中走样变调的机会，分散了责任，增加了协调的难度。而过多地设立行政副职，既增加了行政层级，又缩小了行政层级之间的距离，这无疑将大大弱化政治管理系统中上级指挥、监督下级的权威性。

二、改进和完善中国政治管理模式的对策建议

（一）参考国外的成功经验，但必须从中国的国情出发

中国政治管理模式的改进和完善，既可以参考和借鉴国外的一些成功经验和做法，又必须十分注重从中国的国情出发。由于起点、背景、文化与西方国家完全不同，其难度和复杂性也是西方国家难以比拟的。中国目前正处于重要的时代转型之中，中国政治管理模式的改进和完善，必然会涉及到经济基础、上层建筑、文化观念等多个层面的问题，这个任务将是十分艰巨而复杂的。比如金融危机爆发前在西方政治管理中所盛行的“小政府”理念，虽然有很多可借鉴的成功之处，但却并不一定完全适应中国的政治管理模式。与西方不同，中国拥有根深蒂固的大一统思想，封建集权制度在中国有着悠久漫长的历史。政府在中国的公共生活中一直占据着绝对的支配地位，当人民面对着需要解决的公共问题时，难免把希望都寄托于政府的身上。相应地，政府也就无可厚非地垄断了提供公共服务的权力，承担提供公共服务的责任。改革开放以后，计划经济时代的超级全能的大政府逐渐退出了历史舞台，政府机构的冗员开始得到精简，政府职能的优化也逐渐向合理的方向定位，政府权力的高度集中也开始向分权化迈进，这些都说明了政府的规模开始呈现出缩减的态势，政府机构和职能的改革开始呈现优化的迹象。有部分学者认为中国应遵循某些西方观念的指导，打造一个全新的“小政府”模式。但依据中国的实际情况，简单的“小政府”模式显然无法应对当前极其复杂的各种挑战，也无法从根本上解决中国在政治管理方面存在的突出问题。在社会主义初级阶段，唯有一个强而有力的政府才能以全局而宏观的眼光来进行统筹和运作，也唯有一个强而有力的政府才能拥有相应的资源和权力。如果不顾中国的实际国情，将政府急剧痩身为一个小政府，那可能会遭遇巨大的危险。政府既不是越大越好，也不是越小越好，而是应该越有效越好。早在上个世纪90年代，世界银行的研究报告就指出，“如果没有有效的政府，经济的、社会的和可持续的发展是不可能的。有效的政府——而不是小政府——是经济和社会发展的关键，这已越来越成为人们的共识。”[2]17－18实践证明，特别是面对危机时，中国高效集中的“强政府”让很多西方国家无比艳羡。所以，改进和完善中国的政治管理模式，既不能固步自封、盲目自大，但也不能人云亦云，照搬照抄，还是要从自身的国情出发，走自己的路。

（二）提高政治管理的效率意识、服务意识和危机意识

首先，效率高低，直接关系到政治管理的执行力和决策力。因此，提高政治管理的效率意识十分重要。政治管理的各个主体必须纠正得过且过、不作为等不正之风，推动相关职能的转变，引入竞争激励机制，对绩效突出的机构或人员进行奖励，对不作为的部门或人员加大惩处力度，以此提高政治管理的执行力。其次，服务意识的好坏，对于政治管理的良性运行具有十分重要的意义。因此，政治管理的各个主体必须努力提升良好的服务意识，遵循“以人为本”的原则，重视公民的诉求和权益，寓政治管理于服务之中，“建设职能科学、结构优化、廉洁高效、人民满意的服务型政府”，“建设学习型、服务型、创新型的马克思主义执政党”[3]。在信息化时代，政治管理主体也可以充分利用现代技术手段和新兴媒体提升服务意识。比如政务微博的兴起，就为政府管理方式转变和优化带来新的机遇。再次，不断提高政治管理的危机意识，直接关系到社会的稳定乃至国家政权的生死存亡。因此，要把危机意识融于政治管理之中，增强政治管理主体阻止危机产生、发展和降低危机不良影响的防御能力。必须大力培养领导干部和公务人员的危机意识，建立一整套危机预警、训练和处理系统，以便于及时捕捉、收集相关信息并加以分析处理，并定期开展政治管理的自我诊断，及时准确掌握民情民意，从源头上降低危机发生的可能性。

（三）进一步厘清党政关系，政治管理要做好党政分工

政治管理能否有效运转，政策的执行力是重点。而对于政策的执行力来说，党政关系的问题解决与否则是关键。党政关系如果解决不好，会影响到整个政权系统的运作，也会在政治管理方面滋生很多的矛盾和问题。关于党政关系的梳理一直以来存在着两种意见，一种主张党政分开，另一种主张党政分工。实践证明，党政完全分开在中国的政治管理中是不太可能办到的，但分工则有可能。中国是一个人口众多、幅员辽阔的大国，执政党必须把握国家的总体发展方向，这一点是毋庸置疑的。政府则聚焦于政策的执行，两者之间应有明确的分工。但现实的政治生态中却常常充斥着党政不分、以党代政的现象，特别是在一些地方这种弊端表现得十分突出。因此，必须实行党政有效、合理地分工，两者各司其职，不能混淆。执政党要努力做到依法行政，要善于把党的意志按照法定程序转化为法律，通过向政府推荐干部依法进入权力机构。政府也要严格依法行政，特别是司法机构要坚持法律高于一切和法律面前人人平等。党政关系的梳理，扮演关键角色的其实还是执政党，因此，执政党必须解放思想、大胆创新，改革领导体制，纠正党和政府扮演角色的错位。只有实现党政合理分工，才可以使党充分发挥“总揽全局，协调各方”的领导作用，才能够更好地保证政治管理高效、健康地运转。

（四）规范政治管理决策原则，处理好民主与集中关系

政治决策原则主要包括民主集中制、集体领导和群众路线等，决策原则的规范与否直接影响到政治管理的科学性和有效性。以民主集中制为例，在现实的政治生活中占有极其重要的地位，也是政治管理中重要的决策原则。但是在具体的政治实践中，这项好的决策原则却一直没有得到善用，长期以来在个别地方存在着集中太多民主太少的倾向，形成了气氛沉寂的局面。因此，规范政治管理的决策原则，对于民主集中制而言，就必须确立民主的作风、运用民主的方法，形成民主平等探讨问题的氛围。当然，不仅需要正确运用民主的方法，同时还必须正确把握集中的方法。集中要博采众议，具有把众人意见捏成拳头的能力，防止“分散主义”。总之，必须建立一套比较系统规范的实行民主集中制的路径选择。这项决策原则不能以个人意志作为集中指导的要求，不能假借集中指导来束缚民主意愿的表达，更不能篡改和强奸民意。在现阶段，民主集中制的决策原则为防止滥用权力，既要有统一和全局意识，更要重视民意、采信民智。当作出重大问题决策时要遵循集体领导和民主集中的原则，不能由少数人擅自决定，更不能由“一把手”独自拍板决定。

[1]李景鹏．试论社会主义民主的运行机制和理论基础[J]．政治学研究，1988，（3）．

[2]世界银行．1997年世界发展报告——变革世界中的政府[M]．北京：中国财政经济出版社，1997．

[3]胡锦涛．坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[J]．党建研究，2012，（12）．