税制改革视角下的中央和地方财政关系调整研究

杜 娟

（中共郑州市委党校 经济部，河南 郑州 450052）

“十二五”时期是我国经济社会发展的重要转型期。经济社会发展中所面临的诸多难题都指向财税体制。而财税改革一直以来都是我国改革的一条主线，牵动着经济社会体制的方方面面。其中，能否妥善处理好中央和地方的关系，对财税改革能否顺利实施以及实施的结果都至关重要。

一、分税制与央地财政关系失调

改革开放30 多年来，我国经历了三次重大税制改革，这其中，制度激励与市场化改革始终是决策者政策考量的首要因素。没有激励，穷亦不思变；市场能够做的，必须交由市场。利改税激励了企业，分税制激励了地方政府。分税制是一次具有转折意义的重大变革，对我国经济社会发展影响深远[1]。分税制运行20年，体制修复型的改革仍在前行，但是根本性的变革不大，2004年以来的税制改革并没有真正触及税制结构的调整。当前日益显现的财政体制缺陷，倒逼财税改革加速推进。

（一）税收的超常增长不可持续

中国现行税收体制是建立在1994年分税制的基础之上。分税制的初衷是解决“两个比重”过低的问题。1992年，我国的财政收入占GDP 比重和中央财政收入占全国财政收入比重分别为12.9%和28.1%，显著低于国际平均水平。

分税制以提高“税收占GDP比重和中央税收占税收总收入比重”为目标，建立了“以收定支、收支挂钩、分级管理”的激励、效率型分税制财政体制，打破了财政包干制的市场分割，将中国的财政体系从计划经济转到了市场经济的方向上，使中国财政更多地偏向于“向增长要钱”，而不是“向债务和印钞机要钱”[2]。

分税制改革适应了经济成长时期的发展要求，对增加税收、提升财力、发展经济具有积极意义。同时，分税制改革还破除了束缚企业发展的种种管制，为之后一轮企业管理体制改革提供了便利。

但“以收定支、收支挂钩、分级管理”的体制也有很多的局限性：

一是强化了政府的经济职能。只有通过增收才能增支，所以各级政府把主要资源和力量都用在招商引资、发展经济而非公共服务上，弱化了政府的公共服务职能，不利于市场对经济资源的配置。公共服务水平与质量上存在较大差异，不足与浪费同时存在，不利于基本公共服务均等化。

二是拉开了税收高速增长的帷幕。2011年我国GDP 是1994年的9.8 倍，税收则是17.5 倍。2001年起，10年间GDP增长336%，而税收增长486%。税收超常增长不在增长本身，而在于其可持续性有多久[3]。

过高的税负会加大企业以及个人的负担，不利于企业的扩大再生产以及居民的消费，民众难以更好地分享经济增长的成果。按国际可比的全口径核算，我国的宏观税负占GDP比重已在35%左右。宏观税负中，各类非税收入占45%左右；税收收入中，90%的税收由企业缴纳，这些税赋均可以转嫁到商品价格中，由广大消费者负担。

财政的过度增长还容易加剧政府的盲目投资与过度开支，导致产能过剩和效率低下。目前，我国政府投资性支出占比过高，在20%左右。欧盟15国多年来稳定在8%左右，韩国为5%—10%，美国为15%—20%。当前我国有限的公共服务支出也偏重一般公共服务，如城市建设维护等，而对于社会性支出，如教育、社保、医疗等投入不足，欠账仍然很大。虽然近年财政支出向民生倾斜力度加大，我国的民生保障仍限于“低水平，广覆盖”，仍需要继续大幅度向民生倾斜，不断提高社会性支出水平。

（二）财权事权不能即期匹配，央地财政关系失调

1994年的分税制改革可以说是规范中央与地方关系的有益探索，某种意义上也是一次集权运动。分税制改革解决了中央和地方利益分配的矛盾和冲突，实现了激励相容。但分税制改革并不彻底。

一是中央和地方的事权划分不明晰。我国宪法原则上对中央和地方政府职责范围做出了规定，却并未通过立法对各级政府的事权加以明确划分，结果在实践中除了少数事权如外交、国防等专属中央政府外，地方政府拥有的事权几乎全是中央政府事权的翻版。在垂直体制下，上级的法律事权往往成为下级的当然事权，层层分解、逐级下压。事权长期层层下移，造成中央与地方事权错位、地方各级政府之间相互错位。

二是财权财力向上集中，事权层层下压，财力事权不能即期匹配。自2000年以来，地方税收和中央税收基本稳定在“三七开”，财政收入基本稳定在“五五开”的格局，支出结构上，正在向20∶80 的比例迈进。中央在事权基本不变的情形下，财政收入得到大幅加强，而地方政府的事权则随经济和社会的发展在加速扩张。收入比重的下降和支出比重的持续增加，导致地方各级财政日益困难，而且行政层级越向下，收支缺口越大。

三是转移支付形成寻租博弈。事实上，中央集中的财政收入大部分又通过“返还”和“转移支付”用到了地方上。问题是转移支付的方式不够科学和规范，整体上无法显示出明显的再分配效果和均等化效应。地方政府开支中有40%左右来自于中央政府转移支付，但采用客观公式计算的一般性转移支付占比过小，而专项转移支付又分散在各部委，极不透明，给权力寻租和腐败提供了制度条件。此外，税收返还额与当地增值税和消费税的增长率挂钩，也维护了富裕地区的既得利益。

二、“营改增”与央地财政关系调整

中国需要新一轮税制改革，将一些有利于转方式、调结构、扩内需、惠民生的税收政策上升为税收制度安排，以破解日益突出的经济、社会、自然协调发展难题。一是促进经济发展方式转变，理顺经济关系。核心是扩大增值税征收范围，逐步实现“营改增”；同时调整消费税，降低进口关税，加大企业创新所得税优惠等。二是促进收入财富公平分配，理顺经济与社会的关系。如扩大房产税试点范围、建立社会保障税等。三是促进经济可持续发展，建立和谐税收关系。如改革资源税、开征环境税等[4]。

税制改革的目的并不在于总体税负的增加或减少，而是税收结构的调整，以借此影响劳动供给、收入分配、资本积累和产业结构。减税与合理化税制都可以减轻纳税主体负担。当前，我国正在推行的结合税制改革完善结构性减税政策，不是“一刀切”，而是根据产业收入政策等，对不同的产业行业进行差异化的征收，有减有增，特别是对低收入者、中小微企业、科技创新型企业等的减税力度加大。其中，被广泛关注的增值税扩围改革，即稳步推进“营改增”，绝不仅仅是一次普通的减税措施。“营改增”或将引发一场不亚于1994年分税制的重大财税改革，其后续影响将全面改变政府、企业和居民之间的利益分配格局，中央和地方财税关系的调整势在必行[5]。

2.1 Wnt信号通路与血管内皮功能障碍 在机体生理状态下，内皮细胞通过分泌一氧化氮等物质调节血管舒缩活动，维持正常的血管功能。当血管内血流动力学发生异常改变而难以血管内皮细胞自主调节时，内皮细胞可被损伤，进而发生细胞功能障碍，并在损伤部位招募大量的炎症细胞。这一病理过程称为粥样硬化发生的初始因素[12]。

（一）“营改增”事关中国经济的结构调整和战略转型

“营改增”是经济发展的必然选择。分税制改革时，为获得地方政府的支持，对商品和劳务分别征收增值税和营业税，两税并行、分立征收，日益显示出其内在的不合理性和缺陷。增值税采取多环节征税，环环抵扣的方式，征收极为便利，其效应要充分发挥，税基要尽可能的宽，包含所有的商品和服务。营业税不仅破坏了增值税的抵扣链条，而且有重复征税的弊端，影响第三产业的发展，还危害技术创新和自主研发，不利于经济发展方式的转变和结构调整。

我国从2012年开始实施“营改增”税制改革，按照“十二五”规划，将在“十二五”期间完成，分三步走：第一步，在部分行业部分地区进行试点，上海作为首个试点城市已经正式启动。第二步，选择部分行业在全国范围内进行试点。第三步，在全国范围内实现“营改增”，届时将取消营业税。目前已经在全国13个省市试点的“营改增”改革，有望扩展至全国范围，并将邮电通信、铁路运输、建筑安装等行业纳入改革范围。

“营改增”试点以来，增值税税率由原来的17%和13%两档变为四档，即新增两档11%和6%的低税率，部分交通运输业和现代服务业的税负最高降低了60%。未来“营改增”“1+6”在全国推广后，其减税的效应也将在全行业波及，预计能为企业带来30%—40%的减税。据测算，在2013年间，全部试点地区企业将减轻负担约1200 亿元。如果一两年内全国所有服务业全部实现“营改增”，再加上把不动产纳入抵扣范围，则未来一两年预计减税9000 亿元，规模远远大过之前的1200亿元。

（二）“营改增”要求重塑中央与地方财政关系

“营改增”进程，使分税制下原本已经失调的中央和地方财政关系进一步凸显。分税制下，关税、消费税和增值税等大税种划归中央，营业税、土地税和一小部分增值税划归地方。增值税是中央和地方共享税，由国家税务机关征收管理，国内增值税收入按75∶25 的比例在中央政府和地方政府间分成，进口增值税收入归属中央；营业税是地方税，除铁道部门、各银行总行、各保险公司总公司集中缴纳的营业税收入划归中央外，其他均归属地方财政收入，是地方第一大税种，占地方税收收入的50%以上。“营改增”试点以来减税效应显现，上海市2012年1—10月减收225亿元，北京市两个月减收25亿元。

增值税和营业税并立的制度设计，原本是为了保证地方政府获得稳定的财政收入来源。“营改增”后，若中央分享75%，地方分享25%，即便税收收入不变，地方政府收入也会减少75%。此外，两税合并后增值税将一税独大，占税收总收入的比重达到57%，因此，构建新的财税体制成为必然。

三、构建新的财税体制，逐步理顺中央和地方财政关系

（一）正税清费，培育地方主体税种

一要将非规范性的政府收入纳入规范化轨道，并同包括税收在内的整个政府收入的安排挂起钩来。事实上，1998年的“税费改革”就围绕此展开，至今没有实质性的突破。财政的“公开化、透明化、法制化”是关键，而突破口则在于修订《预算法》，做实人大对政府全口径预算的监督审查制度。

二要合理化税制，加大直接税在税收中的比重。我国税源结构呈单一经济型特征，以增值税、营业税、消费税等流转税为主体的间接税比重过高占70%以上，直接税比重过低占25%，直接税中又有18%来自于企业所得税，只有7%—8%是个人所得税等零星税收，财产税几乎空白，资源、环境税负较低，同当前资源、环保和收入分配领域的形势不相称，必须调整税制。

三要积极推进以房产税和消费税为主的地方主体税建设。地方税基应主要落在消费而不是生产上。在生产环节征收，对地方政府而言，项目越多，收入越多，需要从根本上改变地方政府的激励机制。

合理调整和完善消费税制度。按消费地原则将国内消费税划为地方税，由生产环节改为零售环节征收，同时将车辆购置税划归地方税，对冲“营改增”造成的地方减收。

开征环境税、提高资源税税率并增加覆盖范围，并明确为区县级政府主体税。先选择防治任务繁重、技术标准成熟的税目（如二氧化碳）开征环境保护税，再逐步扩大征收范围；研究把煤炭等资源品目逐步纳入从价计征范围，并适当提高税负水平。环境税、资源税改革有利于提高地方政府环境恢复治理能力，促进资源节约开采利用，获得资源、环境领域的双重红利。

（二）厘清中央和地方承担的公共责任

一是各级政府的事权和支出责任要明晰。政府间的事权应逐级上移，避免进一步下沉。要合理界定中央与地方的事权，适当增加中央政府的支出责任。为了更好地推动和保证基本公共服务均等化，中央应上收部分公共服务职责，如教育、基础养老、医疗、食品药品安全等，由中央政府统一负责，为地方政府营造更公平的环境。事权本质上是一种支出责任。从世界各国来看，一般某些公共服务、社会福利等责任都由中央政府承担或中央和地方共担。

二是结合“营改增”进程研究调整中央和地方的收入划分，并在此基础上辅以公平、高效、合理的转移支付制度，使地方政府的“财力与支出责任相匹配”。

减少政府层级是合理分税的前提。中国当前实行的是五级行政体制，20个左右的税种实行五级“分税”极不现实。中国财政合理的分税分级体制是形成中央、省级和市县三个层级，在推行“省直管县”“乡财县管”的基础上实现省以下实质性的分税制度，每级政府都要有合理的事权财权。“省直管县”的核心是取消“市管县”，市、县分设，皆直辖于省。

构建新的增值税收入分享体制，并以此为突破口，更科学合理地构建中央和地方之间共享税的收入划分。“营改增”的终极目的是为了发挥增值税的经济效率，方便各类经济要素在全国范围内的顺利流通和全国统一大市场的完善，税收收入仍由中央和地方共享。新的增值税分享体制不应仅仅着眼于提高地方的分享比例，而应依据一定的公式，在综合考虑各地的人口数量、消费能力、基本公共服务需要，以及地方政府的财政收入能力等因素后确定，并做好增值税收入分享的预算，使地方分享的增值税与中央“因素法”转移支付相融合，成为地方政府一个稳定的、常态化的财政收入来源。

三是在财政管理体制上，可探讨逐步由现在的“以收定支、收支挂钩、分级管理”的相对分权的体制向“以支定收、收支分离”的相对集权的财政管理体制转型。支出受到政府职能范围和预算法、征税权力的约束，并实行以丰补廉、周期性预算平衡，由中央政府通过转移支付来平衡各地基本公共服务的财力[6]。

总之，财税体制改革关系到经济结构的调整与转型，关系到市场经济能否健康发展，涉及方方面面的利益调整，周密设计、合理把握、渐进推行至关重要，且科学构建中央与地方财政关系，同时避免矫枉过正。

[1]胡怡建.中国税收发展面临的四大转变[J].财贸经济，2011，（10）：35—39.

[2]赵新宇.2012年：增税与减税[J].凤凰周刊，2013，（1）：17—20.

[3]施文波，贾康.增值税扩围改革与中央和地方财政体制调整[J].财贸经济，2010，（11）：44—49.

[4]高培勇.“营改增”或将引爆中国财税体制根本性变革[J].凤凰周刊，2013，（7）：30—32.

[5]车海刚.深化财税改革需重点把握的问题[N].学习时报，2013-10-21（6）.

[6]楼继伟.中国政府间财政关系再思考[M].北京：中国财政经济出版社，2013.