商议何以可能？——以番禺垃圾焚烧风波为个案研究<br/>

商议何以可能？——以番禺垃圾焚烧风波为个案研究

2013-04-10张田田

湖北社会科学 2013年4期

关键词：番禺垃圾焚烧协商

张田田

（深圳大学传播学院，广东深圳 518060）

商议何以可能？
——以番禺垃圾焚烧风波为个案研究

张田田

（深圳大学传播学院，广东深圳 518060）

在番禺垃圾焚烧项目的公共协商过程中，大众媒体（尤其是市场化报纸）对政府和公众的态度与行动均给予了较为充分与平衡的报道，成为协商双方意见交换和对话的平台，大众媒体在公共协商过程中的作用得以实现。以《南方都市报》、《新快报》为代表的市场化报纸在此事件前后两个阶段的不同报道框架和报道重点，揭示出在中国语境下此种以大众媒体为中介的公共商议的特殊性和局限性。

公共商议；媒介化；新闻框架

一、引言：从“厦门P X”事件到番禺垃圾焚烧风波

近年来，以环境保护为议题的公共事件日益增多，并在大众媒体和公众的相互呼应与共同推动之下成为具有制度性意义的媒介事件，引起人们的广泛关注。回顾此类公共事件，不难发现，它们虽然始于环境保护的议题，但最终指向往往超越了这一层面：通过揭露和批评事件所反映出来的公共决策和公共管理中存在的各种问题和缺陷，进而讨论在当前的制度框架下如何使民意得以表达和实现，如何使公民在公共事务中的权利得以保障。面对这些得以公开表达的社会意见和公共讨论，政府也不得不做出回应——在舆论和民意的双重压力下，甚至改变最初的决策。

在此类公共事件中，发生于2007年的厦门PX事件颇为引人注目。PX项目是福建省厦门市引进的该市有史以来投资最大的一个工业项目。该项目2004年2月经国务院批准立项，后经国家相关部门审批，于2006年11月动工兴建。2007年3月19日《中国经营报》报道称，两会期间，105个政协委员齐声呼吁，联名签署了“关于厦门海沧PX项目迁址建议的议案”，成为当年政协的头号重点议案。议案牵头人、政协委员赵玉芬说，这个议案牵涉到重大的环保问题，PX项目的厂址距离城市太近，隐含重大危险。此后，厦门市民以各种方式展开了议论，该项目在全国范围内引起了关注。2007年5月末，反对PX项目污染的短信开始在厦门市民中间流传。5月30日上午，厦门市政府主持召开新闻发布会，正式宣布缓建海沧PX项目的决定。[1]

而2009年发生在广州市的番禺垃圾焚烧厂事件似乎与厦门PX事件有着极为相似的发展轨迹：2009年年初，一个生活垃圾焚烧发电厂将落户番禺大石街会江村附近的消息，从官方渠道正式传出。在2月4日由广州市政府发布的《关于番禺区生活垃圾焚烧发电厂项目工程建设的通告》中，明确该项目落户番禺区大石街会江村与钟村镇谢村交界处，计划于2010年建成并投入运营。[2]2月至3月陆续有媒体报道此事，但仅将其作为一般的事件性消息，没有形成集中的报道规模，也没有引起广泛的公众注意。真正使番禺垃圾焚烧厂事件进入公众视野的是2009年9月24日广州《新快报》的一篇占据两版的报道《建垃圾焚烧厂三十万业主急红眼》。该报道对垃圾焚烧厂项目提出三点疑问：项目是否造成污染？选址是否科学合理？环境影响评价的结果如何，为何结果未出就已明确项目？报道详细列举了距离垃圾厂选址地点十公里以内的十一个小区，表达了小区业主对该项目的反对意见。很快，广州本地的媒体纷纷加入该事件的报道，与此同时在华南板块的业主论坛中各种关于垃圾焚烧事件的讨论也如火如荼，并实现了网上网下议题的双向流动，为民意的表达提供了空间和平台。从项目的环评到程序的公正，从项目本身过渡至垃圾处理模式讨论，从政府决策到民意表达的技术性冲突，伴随着事件进程的发展和多元社会力量的介入，公共讨论的深度和广度也得以不断拓展。12月10日，广州番禺区政府发布《创建番禺垃圾处理文明区工作方案（讨论意见稿）》，表示对于垃圾处理方式和垃圾处理项目选址，番禺区将重新进行讨论和论证，让市民参与选址论证和环评，选址和建设在2011年至2012年12月完成。12月21日，官方明确表示会江村垃圾焚烧项目停建。

两次事件均始于市民对公共利益的捍卫。在此过程中，社会意见得以表达，并形成了较为一致的民意，最终促成了政府对民意的政策回应。然而，在厦门PX事件中，政府与民意之间并未出现直接而具体的交流与互动，其发生机制更加类似于民众反对抗议——政府妥协让步的模式。而在番禺垃圾焚烧厂事件中，政府和民众的对话与互动则贯穿始终：民众对政府决策表示质疑——政府做出回应——民众对政府回应的质疑——政府再次回应……最终使越来越多的力量参与到这场讨论中，而讨论的议题也从相对单纯的环境评价标准等科学性议题转移到公民权利保障等政治性议题，并最终引发了政府在决策程序和制度上的反思与改进。可见，这已经不再是一个简单的政府迫于民意压力改变决策的过程，它更多地表现为在信息公开基础上的主体之间的讨论、争辩与反思，更多地表现为一种理性的公共商议的过程。然而就在番禺垃圾焚烧项目于2011年4月再次被番禺政府提上议事日程之后，前一阶段那种理性的商议景观却从大众的视野中消失了。为何前后两个阶段会有如此迥异？

鉴于此，本文尝试对番禺垃圾发电焚烧厂事件进行个案研究，展现该事件第一阶段中以大众媒体为中介的公共商议过程，探讨大众媒体在此商议过程中的作用机制。在此基础上，分析以《南方都市报》、《新快报》为代表的市场化报纸在此事件前后两个阶段的不同报道框架和报道重点，试图解析公共商议为何仅在第一阶段得以实现并持续，从而揭示出在中国语境下此种以大众媒体为中介的公共商议的特殊性和局限性。

二、第一阶段：一个公共商议的过程

“公共商议”是西方协商民主理论中的一个核心概念。“商议民主”（deliberative democracy），简单地说，“就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。[3]

西方学者从不同的角度对商议民主做了多种阐释。多数学者将商议民主看成是民主的决策模式。如米勒认为，当一种民主体制的决策是通过公开讨论——每个参与者能够自由表达，同样愿意倾听并考虑相反的观点——做出的。那么，这种体制就是协商的。这种决策不仅反映了参与者先前的利益和观点，而且还反映了他们在思考各方观点之后做出的判断以及应该用来解决分歧的原则和程序。[4](p139)马修·费斯廷斯泰因也认为，商议民主理论通常被看作是一种阐释政治决策合法性的理论。它表达了这样一种思想，即民主决策是合理、公开地讨论、支持和反对某些建议的各种观点的过程，是实现普遍接受的判断。赞同协商民主观点的人关心的是建构一种作为过程的民主。它拥有民主程序仅仅作为聚合私人利益或偏好机制所缺乏的合法性。[5]部分学者将商议民主看成是一种民主的政府体制或政府形式。如科恩提出，商议民主是指一种事务受其成员的公共商议所支配的团体，这种团体将民主本身看成是基本的政治理想，而不只是将其看作能够根据公正和平等价值来解释的协商理想。[3]（p87）还有学者认为商议民主是多元文化社会的一种治理形式。如乔治·M·瓦拉德兹指出：商议民主是一种具有巨大潜能的民主治理形式。它能够有效回应文化间对话和多元文化社会认知的某些核心问题。它尤其强调对于公共利益的责任、促进政治话语的相互理解、辨别所有政治意愿以及支持那些重视所有人需求与利益的具有集体约束力的政策。[6]作为民主治理形式的商议民主在本质上以公共利益为取向，主张通过对话实现共识，明确责任，进而作出得到普遍认同的决策。

无论这些认识存在多么巨大的分歧，公共商议作为一种民主决策过程中处理相互冲突的意见和偏好的特定程序的基本内涵与特征，在大多数的协商阐释者那里还是存在共识的。政府与公民的协商，既是达到民主决策的必要环节，同时这种商议本身就是一种民主的实践。它既是公民政治参与的现实形式，也是公民培育民主精神的重要渠道，民主商议是政治合法性的来源之一。[3]（p2）

公共商议，是一种“交换理性的对话性过程，目的是解决那些只有通过人际间的协作与合作才能解决的问题情形（problematic situations）”。[3]（p25）“对话性机制是公共商议的基础，通过采取一系列的机制，理性能够变得普遍地令人信服。……在对话中理性不断互相交换，有时理性之间还会有冲突，在这种来回的互换中，理性变得复杂了，超越了最初对发言人单纯的反对意见”。[3]（p51-53）

在番禺垃圾焚烧风波的第一阶段中，在大众媒体（尤其是以《南方都市报》和《新快报》等为代表的市场化报纸）的介入和推动之下，华南板块业主与番禺政府展开了积极而理性的对话。根据双方商议议题的变化，我们将这一过程划分为以下三个阶段：

（一）2009年9月-10月底。

政府的态度非常明确：焚烧是当前解决垃圾围城的最有效方法，要尽快推进番禺垃圾焚烧发电厂的建设，华南板块业主则表示“坚决反对在家门口建垃圾焚烧（发电）厂”。[2]这一阶段的对话和讨论集中呈现为两个层面的议题：

首先，关于垃圾处理的科学性讨论：垃圾焚烧是否对环境造成破坏？破坏程度如何？二噁英对人体的危害有多大？垃圾焚烧是否是垃圾处理的唯一方式？在这一层面，民众的焦点在于对焚烧这种垃圾处理方式的合理性与唯一性的质疑，对于政府用于证明垃圾焚烧的先进性与必要性的各种数据和资料，民众也都搜集和整理了其他来源的数据一一反驳，并在网络论坛加以公开。

其次，垃圾厂选址的合理性及其程序正当性的讨论：为何选择在离番禺区中心如此之近、周边有大量楼盘小区的位置建设垃圾焚烧厂？合理合法的选址决策程序究竟应当如何？目前的这种程序是否具有合法性？程序正义如何保障？环评（项目的环境影响评价）应该处于整个决策程序的什么位置？环评过程可否有公众的参与？

政府于此的回应是：“将在30日左右召开新闻通报会通报垃圾焚烧发电厂项目进展，并公示环评单位电话供业主咨询，市民可以提意见”，[7]并表态“环评不通过，肯定不开工”。[8]

（二）2009年10月30日-11月21日。

这一阶段的焦点事件是10月30日政府召开的关于番禺垃圾焚烧发电厂项目的新闻通报会。

对于选址问题，政府说明“该选址方案既符合垃圾焚烧处理厂用地规模，又符合我区自然条件、人文环境和国民经济发展要求”；对于环评迟于选址的程序问题，政府的回应是“程序上是这么走的，必须要有点才能进入规划和环评程序”；[9]会上近十位专家就垃圾焚烧厂项目的相关问题进行解释，并说明垃圾焚烧的科学性。政府继续保持推进垃圾焚烧项目的态度，回避了环评公示这一焦点问题，再次强调垃圾焚烧处理的必要性。

对政府给予选址的解释，民众则认为“为何选址大石，园林局没说清”；[10]对于民众一直质疑而政府始终回避的程序问题，媒体进入会江村进行调查，发现“会江村的征地工作还未开始”，从而否定了政府此前关于此事的说明：“番禺垃圾焚烧发电厂已基本完成征地工作……大石会江地段已与村民签好协议，将于近日完成征地补偿工作”。[11]

而对于政府一再强调的垃圾焚烧的必要性和唯一性，民众则从两方面给予回应：首先，在业主论坛上网友质疑通报会的专家与垃圾焚烧项目可能存在利益联系，这一议题迅速从网络扩散至报纸，从而动摇了通报会上的专家及其言论的权威性；其次，从政府的立场出发，不再囿于“是否在大石建立垃圾焚烧发电厂”的讨论，而是对如何解决广州市的“垃圾围城”问题提出建设性意见，并形成了一定的共识：垃圾分类是更为环保和安全的垃圾处理方式，不管是否进行垃圾焚烧，都需要推行垃圾分类。

面对市民的各种质疑，政府组织省情调查中心开展针对番禺垃圾焚烧发电厂的专题调查，并始终强调“焚烧发电厂选址要听民意”，同时依然坚持“番禺垃圾只能就地处理”。[12]

（三）2009年11月22日-12月11日。

11月22日政府组织的关于垃圾焚烧发电厂项目的新闻通报会再次成为媒体和市民的关注焦点。这是自从9月媒体披露番禺即将建垃圾焚烧发电项目之后，广州市政府第一次公开表态“要坚定不移地推进垃圾焚烧”。对于是否重新选址政府没有正面回应，只是强调“现在的选址是经过规划部门的反复调研和专家的反复论证的”；对于民众一直倡导的垃圾处理方式，政府表示“要坚定不移地推进垃圾分类”，同时也指出“这不是解决问题的根本方法”，只有垃圾焚烧才能从根本上迅速解决广州市的“垃圾围城”困局，先进的垃圾焚烧技术并不会污染环境；在选址程序问题上，政府回应了此前公众与媒体一直质疑的程序合法性问题，解释“法定程序是先选址后环评，公众参与是在环评阶段进行的”。[13]

面对政府的强硬态度，很多业主在论坛上表达了自己的不满。23日番禺近300名居民到市城管委、信访局上访，并先后拥堵了市政府西门和东门，广州市常务副市长苏泽群在接访过程中表示：若环评不过关、大多数市民反对，该项目不会动工。

在报纸媒体呈现的议题中，前两个阶段一直作为焦点讨论的垃圾焚烧的科学问题以及关于二噁英污染等知识性议题淡出了报纸版面，这一阶段报纸的态度似乎更加明确（这一阶段的评论性文章数量大增）：首先，强调这一公共决策过程中公民参与以及公民意见的重要性，如《南方都市报》的社论《垃圾焚烧：依法推进绕不开民意这一环》、专栏评论《垃圾处理问题必须有公民参与决策》等，《新快报》的评论《值得期待的民意表达机制》、《尊重民意，走向善政》、《垃圾焚烧，请讨论引入民意的程序细节》等等；其次，强调垃圾分类是解决当前困局的根本出路，这与政府的态度形成了鲜明的对比。

在这一阶段的后半期，有网友指证广州市副秘书长吕志毅（此前一直态度坚决地推行垃圾焚烧）和垃圾焚烧利益集团存在密切关联（其弟吕志平是垃圾焚烧控股公司——广日集团物流公司总经理，其大学刚毕业的儿子吕仁斌是垃圾焚烧投资商广州环投公司采购部经理）。对政府与企业之间利益勾连的质疑成为新的焦点议题，媒体也着手调查此事，并希望政府给予解释和澄清。对此，政府始终未作正面回应。12月10日，政府表示对于垃圾处理方式和项目选址进行重新讨论和论证，并让市民参与选址论证和环评。12月21日，会江村垃圾焚烧项目停建。

从以上对此次事件中公共协商过程的展现可以看出，政府与民众以大众媒体为平台表达了各自的观点和态度，这种意见的表达并非各自孤立的行为，而是表现为一种在既定的共同目标下的你来我往的交锋、碰撞和对话的过程：

首先，这一对话带有特定的目标，尽管参与协商的主体有着不同的视角和利益，但是都希望“通过解决问题或消除冲突来克服问题情形”。[3]（p51）在这一事件中，政府和公众虽然意见相左，但是依然持有共同的目标——解决广州的“垃圾围城”问题。正是这一特定目标，使协商具有了可能性。

其次，这种对话是一个基于对协商双方的言论与意见相互理解基础之上的互动过程。“每位发言人都以自己的方式吸收和重新理解他们的言论。一段时期之后，发言者就开始表达他们以前所不表达的东西；试图说服他人的过程不但改变了自己的表达方式，而且还改变了他所认为的具有说服力的理性。当为自己的言论向特定的他人负责的时候，一个人常常发现自己会说些原先不赞成的东西。这种来回的运动是更一般性的理解过程的一部分，就像我们预设一个对文本的理解，并在进一步的阅读中修正他们一样”。[3]（p52）在番禺事件中，政府推动垃圾焚烧项目建立在这样的逻辑起点之上——解决广州市的垃圾困局，而垃圾焚烧被认为是最为安全迅速有效的解决办法，也就是说，选址番禺的决策是基于从全局角度对公共利益的考虑而做出的。民众最初的态度和直接反应是反对在番禺建造垃圾焚烧厂，并寻找各种数据和资料说明垃圾焚烧可能造成的环境污染，而这一说明只是作为反对该项目落户番禺的理由和依据而出现的。在后来的讨论中，垃圾焚烧造成环境污染的议题仍然频频出现，但却是为了说明焚烧并不能安全有效地解决垃圾困局，垃圾分类才能从根本上减少垃圾总量，才是解决问题的根本出路。在这一过程中，民众的立场从最初对自己环境权利的捍卫转变为对公共利益的关切，从反对在番禺建垃圾焚烧厂转变为反对在所有地方建垃圾焚烧厂，从单纯的反对抗议转变为建设性地寻求出路。而这种理解和反思正是协商得以延续的重要条件，“新的理解是对话成功的标志，其表现就是把他人的看法和理性领会到发言者自己的在当前争论过程的理解中”。[14]

三、大众媒体在商议过程中的作用及其机制

在番禺垃圾焚烧项目的公共协商过程中，大众媒体（尤其是市场化报纸）对政府和公众的态度与行动均给予了较为充分与平衡的报道，成为协商双方意见交换和对话的平台，是协商发生的主要场所。

在番禺事件中，大众媒体在公共协商过程中的作用主要通过以下方式得以实现：

第一，通过彰显和揭示潜在于不同协商主体之间的共同理解、共同期待与共同目标，将协商主体纳入一个共同的框架之中，而对话正是基于这一共同框架而得以实现和延续。博曼认为，“公共协商的目标是，那些有着不同的视角和利益的人们一起来解决某个问题，这是一个必须以对问题的一致理解为起点的过程”，“这种高度争论性的活动要求限制以前形成的某些常规化的做法。这些做法可能是在非明示惯例中被松散地整合的，也可能由正式的规则来高度地整合”。[3]（p50）上文已经分析过，在番禺垃圾焚烧发电厂项目的协商过程中，政府与公众对当前广州市的垃圾问题达成了共识——“垃圾围城”的困局必须尽快突围。尽管双方在垃圾处理方式、垃圾厂的选址、决策程序的合理性等方面都存在明显的分歧，但是在“解决垃圾围城的困扰”这一共同目标之下，政府与公众就有了通过协商实现良性互动与合作的基础和可能性。而这一强调政府与公众合作的框架在媒体的报道多有体现。《南方都市报》刊发的社论称：“维权民众应该珍惜机会，秉持理性的对话精神去表达自己的意愿，以争取与政府形成更真切的沟通与对话，同时为维权民众赢得一个更有利的参与决策的方式。事情发展至此，民众已经凭借其强大意愿推开了政府的一扇门，而政府方面也准确快速地了解到民意的迫切和强烈，表现出乐于接纳的姿态，从而使得政府与民众有可能形成良性互动。”[15]《新快报》的一则评论也指出：“从‘要坚定不移推进垃圾焚烧’到‘大多数市民反对将不会动工’，广州市番禺垃圾焚烧发电厂项目所引起的争论，正在朝良好的、双赢的、和谐的方向进展。……政府在让步，大多数番禺人何尝不是在让步？无论以哪一种方式进行谈判和妥协，都远远胜于固执己见的僵持不下。只要有一丝双赢的火花，没有人会选择两败俱伤。”[16]

第二，通过议题的选择和对事件意义的建构为协商提供解释性框架，从而影响协商双方对问题情形的理解，进而对协商主体的行动产生影响。正如克兰德尔曼斯所言：“只有当社会问题被人们感知并赋予其意义时才会成为问题，许多原本可以被看作严重的社会问题的客观状况从来没有能够成为公众讨论的话题，甚至没有被人们所察觉。”[17]大众媒体对于议题的选择和凸显直接影响了协商的内容，即“就何问题进行协商”，这是一种相对外显的影响；而隐藏在客观的新闻报道背后的意义的建构，则以一种更为内隐的方式限定了协商的情境，从而影响了协商双方对于问题情形的理解。这种对于事件的意义建构表现为对事件的阐释与定义，这一过程实际上是为协商提供了一个解释框架。

政府对番禺事件的解释是建立在“科学”的基本框架之下的，“采用当前世界最先进技术的垃圾焚烧发电厂”是解决广州市垃圾问题的最有效办法。而这一框架却遭遇了媒体框架的抵制，“番禺垃圾焚烧厂的争议问题，首先是一个公共决策问题，其次才是一个科学的问题”。[18]很显然，媒体将番禺垃圾焚烧厂事件定义为公共事件，将番禺垃圾焚烧厂项目定义为与广大市民的直接利益息息相关的重大公共事务。正因为如此，媒体和公众才有理由对政府此前的信息不公开提出批评，对垃圾焚烧这一处理方式的科学性进行探究，对事关这一重大公共事务的决策程序的合法性表示质疑。

这一解释框架对于协商的直接影响主要表现在两个方面：

首先，扩大了参与协商的群体，实现了广泛的动员。番禺垃圾焚烧厂事件何以能够得到如此广泛的社会关注？在很大程度上就在于此次事件已经从一个单纯的环保议题上升为一个公共决策的议题。公共决策过程中的程序问题正是处于转型期的中国社会较为普遍的问题，而这一问题所关涉到的是作为公民所拥有的合法权利能否得到有效的制度性保障。相应地，与此次事件相关的社会群体不再仅仅局限于广州华南板块的小区居民，而是扩大到整个具有公民身份的群体。不难看出，大众媒体在定义番禺事件时通过突出其作为公共事件的意义，将这一特定的地方性事件与更广阔范围的社会群体所共有的文化框架联系起来，从而实现更为广泛的共鸣与认同。

其次，这一情境定义直接影响到协商主体对于问题情形和自身行动的理解和解释。在媒体设置的特定框架下，反对垃圾焚烧项目的公众将自己的抗议行动视为捍卫公民合法权益、维护社会公正的正义活动：这已远远超出保护自身居住环境的意义，更为重要的是对公民依法参与公共决策的权利的争取。很显然，这一框架不仅为公众行为提供了合理性解释，更为其行动的坚持与延续提供了动力。而对于另一协商主体——政府而言，这一框架则具有相当的挑战性：既然垃圾焚烧项目是涉及公共利益的重大事务，理应进行具有广泛公众参与的公共决策，而在此过程中民众意见与政府意见究竟谁更重要？这在无形之中对政府的态度和行为都构成了相当的压力。从“坚定不移地推进垃圾焚烧项目”，到多次表态“环评不通过，坚决不开工”，直至最终停建项目并出台《关于重大民生决策公众征询工作的规定》，从对垃圾焚烧这种处理方法的科学性的力证到对尊重民意的强调，不难看出，面对媒体与公众共同建构并推进的这一框架，政府也不得不放弃自己原先的解释框架并进入到这一新的情境定义之中，对自身进行反思，并做出在新的情境中符合自身角色的行为。

四、第二阶段：商议的终结

就在番禺垃圾焚烧发电项目被搁置一年多之后，2011年4月番禺区政府举行新闻发布会，表示番禺要建垃圾焚烧发电厂，番禺垃圾焚烧发电厂的选址再次被提上议程，本文将其看做事件发展的第二阶段。此阶段的事件发展有几个重要节点，分别是：2011年4月13日，番禺区政府在新闻发布会上公布番禺垃圾焚烧发电厂的五个备选地址，其中三个均靠近佛山市顺德区；2011年6月16日，番禺区政府公布垃圾焚烧厂选址的初步环评，邻近顺德的大岗居首；2011年8月16日，番禺区政府公布了生活垃圾收运处理系统规划（2010-2020）环境影响评价公众参与公示，此次公示将五个选址之一的沙湾排除，并分析认为大岗、东涌选址较优，同时将炉渣填埋地点定于大石会江；10月11日，广东省委省政府公布的《广州南沙新区总体概念规划综合方案》中，拟将番禺大岗、榄核、东涌三镇并入南沙新区。根据最初“番禺垃圾就在番禺处理”的原则，划归辖区的变化或将使选址产生新的变数。

通过对《南方都市报》和《新快报》在这一阶段对该事件报道的观察，我们发现了以下显著变化：首先，报道规模较之第一阶段明显缩小。《南方都市报》在此半年内的报道数量仅为第一阶段三个月报道数量的2/3，《新快报》的缩减更为明显，第二阶段的报道仅有18篇，而在第一阶段的三个月内其报道数量达到76篇；其次，在第一阶段报道框架基本一致的两份报纸在此阶段的报道框架则表现出明显的不同。南都在此阶段的报道始终强调的一个主题就是番禺和顺德两个地区在垃圾焚烧厂选址问题上的冲突和矛盾，报道中多次出现“顺德不知情”、“顺德再次没有被知会”等字眼，而顺德区政府对于番禺在选址过程中各项举动的回应（如在顺德开展两次民意调查）等都成为其报道重点；《新快报》的报道则淡化甚至回避了地方政府的冲突，更多的是对番禺区政府在选址过程中的行动的事实性报道，顺德区政府基本没有成为其报道主体和消息来源。

在番禺垃圾焚烧事件的第二阶段，主要矛盾已经从第一阶段政府与公众的冲突转变为地方政府在公共问题上的利益冲突。冲突依然存在，然而前一阶段那种双方你来我往、理性争辩、迅速回应、密切互动的商议景观却不复存在。从番禺政府公布“五选一”名单，到各选址环评的数次公示，顺德区政府仅在媒体上表现出被动的回应——“不知情”、“没听说”，或者简单的反对——“不合适”、“不赞成”。而两个地方政府的直接交流与沟通更无从谈起。冲突仍只是冲突，而没有发展为商议。

前后两阶段，从媒体的表现到事件的发展模式竟然表现出如此大的差异，为什么？

首先，在第一阶段，关于番禺垃圾焚烧的讨论主要是在广州市政府（包括番禺区政府）与华南板块居民之间展开，二者同处广州市这样一个行政区划；而事件进入第二阶段，番禺与顺德之间的利益冲突明显突出，二者又分属不同的行政区划（分属于广州市和佛山市）。在我国，各种报纸均被纳入不同级别的行政体系之中，并受到不同行政级别的宣传部领导。这或许可以部分解释为何隶属羊城晚报报业集团、受广州市宣传部管辖的《新快报》，与隶属南方报业集团、受广东省委宣传部管辖的《南方都市报》在第二阶段的报道框架与规模上呈现出明显的差异；

其次，在两个阶段中，潜在的利益受损群体的媒体使用情况和媒体使用策略存在极大的差异。在第一阶段的讨论中，华南板块居民作为潜在的利益受损群体，在媒体使用上极具策略性，表现为以下几点：（一）运用新媒体进行抗争的组织和动员。自从2009年9月在大石会江修建垃圾焚烧发电厂的消息被报纸披露之后，丽江花园的业主率先在自己的小区论坛——“江外江”论坛上发表反对意见，并很快在“江外江”上找到彼此，召开了反垃圾焚烧的第一次会议。10月，又有业主建立名为“垃圾讨论关注”的QQ群，200个名额迅速加满。随后，一份题为《坚决反对番禺大石垃圾焚烧厂30万业主生命健康不是‘儿戏’》的倡议书就通过业主论坛、QQ群等方式迅速传播开来，这一倡议书不仅通过网络渠道广为传播，还有不少业主自发打印出来，以“扫楼”的方式逐楼逐户地投递，扩大风险共识的范围。通过小区论坛、QQ群、手机等新媒体的使用，华南板块居民不仅实现了有效的信息沟通，更以此作为组织和动员方式，成功组织了几次小型的集体行动（如戴口罩聚集在“渔人码头”签名反对建立垃圾焚烧厂等）。（二）主动接近并利用大众媒体，制造“媒介事件”。广州番禺华南板块是伴随广州城市南扩而发展起来的新兴板块，被称为广州人的后花园。尤其是1999年广州华南快速干线的开通，使番禺与广州市区相连，吸引了一大批广州人到此置业，成就了锦绣香江、祁福新村、星河湾、丽江花园、碧桂园等一大批新老楼盘，是一个相对成熟的社区环境。更为重要的是，该板块内居住着为数众多的媒体从业者，其中不乏媒体的高层管理者，这就使得该板块居民的抗议活动在一定程度上更容易进入大众媒体的报道视野；同时，这些小区居民相对年纪轻、学历高，平时与各种媒体的接触和使用频率较高，并具有丰富的新媒体实践经验。在此次事件中，从“樱桃白”戴防毒面具广州一日游、业主口罩艺术表演、“晒车贴”行动再到业主主动邀请番禺区政府官员赴小区座谈，向垃圾焚烧技术专家发邀请函组织垃圾焚烧风险辩论……由华南板块业主发起的这些活动在很大程度上吻合了大众媒体进行新闻报道的新闻价值需要，因而更有可能成为“媒介事件”。相比之下，在番禺垃圾风波的第二阶段，顺德居民尽管也在网络上表达了不满与抗议，但是单纯的情绪发泄并不能成为媒体的有效新闻报道素材。更重要的是，在三个靠近顺德的备选地点的居民大都是本地村民，无论是文化程度还是媒体的接触和使用频率都与番禺居民有着较大的差距。所以我们看到在《南方都市报》的第二阶段报道中，顺德居民并没有成为报道的主要新闻来源。

五、结语

从上述对番禺垃圾焚烧厂事件的分析可以发现，在第一阶段，以番禺垃圾厂项目为焦点的政府与公众之间的对话与协商在很大程度上是依赖于大众媒体而展开的。大众媒体不仅为公共协商提供了物理性的空间场所，而且对协商过程实施了一定程度的干预：通过自身对议题的选择和意义的建构影响了协商的议题以及协商主体对事件的理解，而协商主体正是基于这种特定的理解而采取相应的行动的。

事实上，此类公共事件对大众媒体的高度依赖正是中国处于转型期这一现实语境下的独特景象。西方的协商民主是建立在发达的代议民主和多数民主之上的，是对其代议民主、多数民主和远程民主的一种完善和超越。同时，在不少西方国家已经发展出使这种民主对话得以保障的制度性设计，如公民陪审团、协商民意调查、调停和舆论讨论等等。而中国社会正处于从身份社会向契约社会、从单位社会向个体社会的历史性转型期，尽管公民意识逐渐凸显，公民社会也日渐形成，但相应的制度性缺陷依然存在，公共协商的实现途径也相对单一。在这种现实语境中，大众媒体对公共协商进程的影响就显得尤为突出。

而第二阶段此种以大众媒体为中介的商议的缺失却使我们不得不去思考，何种商议主体、何种议题、何种公共事件才可能在大众媒介的平台上实现公共商议，这一商议的过程是否会受到媒体常规生产和媒体市场策略的约束和影响。从这个角度而言，媒体的公共性是有限的、有条件的。那么，在现有框架之下，如何使利益冲突双方实现理性的商议，使公共利益得以更有效地表达和实现，如何使媒体成为社会的更加开放、平等的平台并达致更大的公共性，将成为我们思考的重点。

[1]舒旻.“散步”始末：厦门PX和北京六里屯事件的分析[J].世界环境,2008，（6）.

[2]阮剑华.广州番禺建垃圾焚烧厂遭30万业主反对[N].新快报,2008-09-24.

[3][美]詹姆斯·博曼，等.协商民主：论理性与政治[M].北京：中央编译出版社,2006.

[4][南非]毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯.作为公共协商的民主：新的视角[M].北京：中央编译出版社，2006.

[5][英]马修·费斯廷斯泰因，等.协商、公民权与认同[J].马克思主义与现实，2006，（4）.

[6]吕庆春,等.协商民主：创新中的运行困境[J].理论探讨，2009，（4）.

[7]许晓蕾,等.番禺垃圾焚烧厂环评单位电话本周公示[N].南方日报,2009-10-27.

[8]垃圾焚烧厂不通过环评肯定不开工 [DB/OL].http:// www.xkb.com.cn/html/xinwen/qita/2009/1104/22287.html.2009-10-27.

[9]许晓蕾.番禺垃圾焚烧发电厂环评刚启动公众可参与[N].南方都市报,2009-10-31.

[10]阮剑华,等.为何选址大石园林局没说清[N].新快报, 2009-10-31.

[11]会江村村长：“已签协议”说法不属实[N].南方都市报,2009-11-03.

[12]广州市常务副市长苏泽群：番禺垃圾只能就地处理焚烧发电厂选址要听民意[N].南方都市报,2009-11-10.