协商民主与人民政协功能的优化分析

易承志

（华东政法大学 政治学与公共管理学院，上海 201620）

一、协商民主的实践意义

协商民主(deliberative democracy)又称审议民主、参与式民主，20世纪80年代以来作为一种理论模式而在西方政治学领域兴起，主要是指多元主体通过自由、平等的公共协商达成理性共识的一种民主决策和治理形式。1980年，美国政治学家毕塞特首先提出“Deliberative democracy”这一概念。随着协商民主理论的传播，国内学术界也对协商民主的兴趣日益浓厚，并着力对其内涵进行了较为深入的探讨。俞可平认为，“协商民主就是公民通过自由而平等的对话、讨论、审议等方式，参与公共决策和政治生活”。[1]陈家刚分析了协商民主的英文语境，认为deliberative democracy表达出一种参与主体地位平等、普遍参与、对话和交流、权力制约、批判性反思、自由而开放的讨论、妥协与共识等基本内涵，在此基础上将协商民主界定为，“政治共同体中的自由、平等公民通过参与立法和决策等政治过程，赋予立法和决策以合法性的治理形式。其核心概念是协商或公共协商，强调对话、讨论、辩论、审议与共识”。[2]综合上述对协商民主的分析，本文认为，协商民主是指特定政治共同体中平等的政治主体，通过对话、辩论、协商、商谈、妥协等方式寻求共识的民主实现形式。

协商民主具有非常重要的实践意义，主要表现为以下三个方面：首先，促进公共决策的民主化和科学化。民主和科学是现代公共决策的重要价值取向。协商民主视角下的公共决策基于平等公民之间经由公共讨论和理性协商达成的共识，并注重通过程序的设置来保障上述讨论和协商的平等、公开、充分进行，从而有助于促进公共决策的民主化和科学化。其次，增进社会的共识程度。与选举民主坚持多数原则从而可能忽略和排斥少数人的合理诉求和意见不同，协商民主坚持共识原则，具有很强的包容性，它强调每个公民都参与到公共决策中，并且每一个参与者的诉求和意见都被认真倾听，在此基础上达成的安排是对各种意见和诉求的理性综合，从而能够增进社会的共识程度。再次，促进社会的和谐发展。社会的和谐发展建立在社会共识和利益包容程度提升的基础之上。一方面，协商民主有利于提升社会共识程度，因为“尽管他或她本人并不信服那些支持论点的观点，但每个参与者都能理解最后结果是如何达成及达成的原因”；[3](p140)另一方面，正如上文指出的，协商民主具有很强的包容性，反映了不同的利益和诉求，有利于提升利益的包容程度。在此基础上协商民主的实践有利于促进社会的和谐发展。

二、人民政协与协商民主的关联性

与西方国家协商民主是作为对选举民主的反思和超越而出现的不同，协商民主与选举民主相结合是中国社会主义民主的一大特点。人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是实践社会主义民主的两种重要形式。这两种形式的社会主义民主，在当代中国又是通过两个重要的组织平台和两种重要的政治制度来运作的，其中选举民主主要通过人民代表大会的组织平台和人民代表大会制度来具体运作，协商民主主要通过中国人民政治协商会议的组织平台和中国人民政治协商会议制度来具体运作。对此，国务院新闻办2005年10月发布的《中国的民主政治建设》与2007年11月发布的《中国的政党制度》白皮书都指出：“中国人民政治协商会议是中国人民爱国统一战线的组织，是中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构，也是中国政治生活中发扬民主的重要形式。”党的十八大报告着重强调，“坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度，充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。由此可见，人民政协所体现的这种民主形式，就带有协商民主的性质。实际上，人民政协与协商民主具有内在的关联性。

1.目标的共识性。增进各协商主体之间的共识是两者的共同目标。与选举民主遵循少数服从多数的原则不同，协商民主遵循的是一致原则，强调各参与主体通过辩论、对话、说理、讨论等形式来达成共识。在中国，人民政协作为社会主义民主的重要形式主要是指“人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见”，[4]从上述规定可以看出，作为一种民主形式，人民政协也遵循一致原则，寻求的是各协商主体在同一重大问题上的共识。

2.主体的平等性。协商主体之间的平等参与是两者的共同特征。从协商民主的定义可以看出，主体平等是协商民主的内在要求。如果参与协商的主体不平等的话，那就不存在真正的对话、讨论和说理等协商形式，从而也就不是真正的协商民主。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度，人民政协是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要政治形式和组织形式。其中，坚持中国共产党的领导是多党合作和政治协商的首要前提。但中国共产党对人民政协的领导并不是全面的领导而是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导。在中国共产党政治领导的前提下，人民政协作为我国政治生活中发扬社会主义民主的重要形式，各参与主体之间的协商是平等的。对此，周恩来就曾经强调指出，共产党的领导是指党的集体领导，而不是个人。在政协里边，没有领导与被领导的关系，不然的话，我们的民主生活、民主风气就不能够发扬。[5](p436)

3.结果的包容性。结果的包容性是共识目标在协商实践领域的体现。根据协商民主的内涵，其参与者涵盖了特定政治共同体中各个平等的政治主体，其认识和利益存在差异是必然的现象。为此，协商结果包容各方的认识和利益是达成共识的必要条件。人民政协是中国共产党领导的各党派、团体、民族、阶层以及各界人士团结合作的组织平台，是党和政府联系群众、团结各界的重要桥梁和纽带，不仅包括国内各方面代表人士，而且还包括许多海外的代表人士。人民政协广泛的协商主体也决定了它包含了各种不同的认识和利益。为了达成共识，协商结果尽可能反映各协商主体的认识和利益也是一个必然选择。

应该说，国内理论界在对协商民主这样一种西方理论进行本土化解读时，基本倾向于将人民政协制度作为中国本土协商民主的一种典型实践形式。由于人民政协具有政治协商、民主监督和参政议政三项基本职能，对于哪一项或哪些基本职能的履行体现了协商民主的特征，国内理论界尚存在不同的意见，有的研究者认为体现协商民主特征的是人民政协政治协商职能的履行，[6]而另一些研究者则认为人民政协的每一个职能的履行都体现着民主协商的特征。[7]本文认为，既然人民政协与协商民主有着内在的关联，而这种关联又是体现在整个人民政协制度之中，那么，也应该是贯穿于人民政协所有基本职能的履行过程中。因此，人民政协工作就是中国特色的社会主义协商民主，不管是人民政协的政治协商职能，还是民主监督职能或参政议政职能，都会涉及到协商民主的功能，体现协商民主的特征。另外，值得注意的是，人民政协与协商民主的内在关联，在一定程度上契合了西方协商民主理论的一些理论成果，但人民政协与西方协商民主理论形成的时间先后有别，不存在对西方协商民主理论的简单照搬，而是孕育于中国传统和合文化等优秀本土资源之上的中国特色社会主义民主理论与实践模式的创新。

三、人民政协发挥协商民主功能的独特优势

作为中国特色的社会主义协商民主形式，与一般的协商民主模式相比，人民政协在发挥协商民主功能时具有体制、组织和能力上的独特优势。

（一）体制优势。

西方协商民主更多还是一种理论上的设计，而人民政协作为中国特色的社会主义协商民主形式，早就已经嵌入中国的政治体制并成为实际运行的制度安排。对于协商什么和如何协商已经有了体制层面的规定，例如，《中共中央关于加强人民政协工作的意见》着重指出，人民政协的政治协商是党和国家实行科学民主决策的重要环节。把政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商，是政治协商的重要原则。各级党委要高度重视人民政协的政治协商，统一部署和协调，并认真组织实施。[4]党的十七大报告也强调指出：“把政治协商纳入决策程序，完善民主监督机制，提高参政议政实效；加强政协自身建设，发挥协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的重要作用。”也就是说，涉及到国家和地方的重要问题，必须通过人民政协的制度平台进行协商。这就为充分发挥人民政协的作用提供了重要的体制平台，也成为人民政协的一大体制优势。

（二）组织优势。

作为中国特色的社会主义协商民主形式，人民政协在发挥协商民主功能时具有独特的组织优势，主要体现在以下三个方面。其一是平台优势。人民政协为践行协商民主提供了重要的组织平台，并且具体化为丰富多样的组织形式，如政协全体会议，常务委员会会议，主席会议，常务委员专题协商会，政协党组受党委委托召开的座谈会，秘书长会议，各专门委员会会议，根据需要召开由政协各组成单位和各界代表人士参加的内部协商会议以及政协组织的各种视察、调研活动。政协委员可以通过上述组织形式就各种重要问题发表意见，提出建议，反映诉求。根据规定，对于人民政协的各种组织活动，各级党和政府需要高度重视，把政治协商纳入决策程序，自觉接受民主监督，对政协提出的重要意见和建议，要认真研究、积极采纳。这些规定彰显了人民政协的组织优势。另外，人民政协具有不属于国家机关但又嵌入在体制内的独特性质，对此，1954年12月，毛泽东发表了《关于政协的性质和任务》的谈话，认为，“政协全国委员会五百一十九人当中，当全国人民代表大会代表的一百四十人，只占总数的四分之一，还有四分之三不是人大代表，可见通过政协容纳许多人来商量事情很需要”，“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”[8](p200)这种独特的属性使得人民政协在政治协商、民主监督和参政议政中能够发挥更为客观、中立、理性的作用。其二是界别优势。人民政协作为重要的爱国统一战线组织，是以界别为基础组成的，主要包括党派界别、行业界别、特邀人士界。人民政协的界别特色增强了协商的代表性、专业性和针对性，有利于提升协商的质量，从而能够更好地发挥协商民主的功能。其三是构成优势。人民政协成员包括各党派、各团体、各民族、各阶层、各界的代表人士，既有国内各方面代表人士，也包括海外的代表人士。人民政协的成员来源广泛，代表了社会各个阶层、群体、组织的利益和诉求，有利于将社会各个方面的利益和诉求反映出来和进行平衡。

（三）能力优势。

人民政协协商民主功能的实现程度，体制和组织所提供的机会只是一个方面的影响因素，另一方面的因素，甚至可以说，更为重要的因素是人民政协自身的能力。而一个组织的能力在根本上取决于组织所拥有的人才资源。当今世界，人才是第一资源，而人才聚集、精英荟萃恰恰是人民政协的鲜明特征。人民政协吸收了各个党派、阶层、群体、界别甚至海内外的优秀人才，具有突出的能力优势。这种能力优势，突出体现在人民政协为国家和地方重要决策及其执行所进行的协商参与和智力支持中。近年来，各级政协组织在发挥协商民主功能时已经日益彰显了其能力上的优势。例如，2011年，上海市政协积极发挥人才库的优势，在促进上海创新转型中发挥了其能力优势。例如，浦东综合配套改革是中央赋予上海的重要任务，也是上海实现创新驱动、转型发展的一个突破口。上海市政协委员们通过深入调研走访，全面剖析了浦东综合配套改革面临的困难和问题，为推动浦东率先改革、先行先试提出了许多有价值的意见建议。[9]上述材料较为突出地反映了政协组织发挥协商民主功能的能力优势。

四、人民政协发挥协商民主功能存在的制约因素

人民政协与协商民主具有内在的关联性，在发挥协商民主功能时具有体制、组织和能力上的独特优势，然而，当前还存在着一些制约人民政协充分发挥协商民主功能的因素，主要表现在以下方面：

（一）人民政协的“三化问题”仍然存在。人民政协的“三化问题”是指人民政协的制度化、规范化和程序化问题。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》强调指出，“要支持政协围绕团结和民主两大主题履行职能，把加强团结和发扬民主贯穿于政协工作的各个方面，推进政治协商、民主监督、参政议政的制度化、规范化和程序化。”上述规定既强调了制度化、规范化和程序化对于人民政协进一步发展的重要性，也在一定程度上指出了当前人民政协的制度化、规范化和程序化还存在不足。首先，人民政协的制度化问题。人民政协的制度化问题主要是指当前人民政协仍然较少具有法律效力和可操作性的制度体系的规范。当前人民政协的构成和运行，主要是依据宪法、政协章程和党的文件规定。由于宪法作为国家根本大法的性质，其对人民政协的规定比较抽象和笼统，而政协章程在一定程度上说只是政协内部运行的指导性文件，并不具有法律效力。[6]党的文件如党代会报告、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的规定还比较笼统，而且党的文件毕竟只有上升为国家法律，才具备严格意义上的法律效力。除此之外，人民政协的构成和运行，并没有其他具体法律制度的规范。其次，人民政协的规范化问题。人民政协的规范化问题主要表现为两个方面，其一体现为制度的规范性不足。人民政协的规范化建设和制度化建设是联系在一起的，当前人民政协制度化的不足，导致了人民政协在实际运作中随意性大、规范性不够。其二体现为组织活动的规范性不足。这主要是因为当前人民政协组织建设的常规化和活动方式的规则化还做得不够，导致组织和活动的随意性比较大。另外，人民政协的程序化问题。当前关于人民政协运行和履职程序的规定较为原则、笼统，在很大程度上缺乏可操作性。例如，尽管执政党的文件也明确规定“将政治协商纳入决策程序，就国家和地方的重要问题在决策之前和决策执行过程中进行协商”。[4]但是，在具体的决策实践中，对哪些属于重要问题，重要问题怎样纳入决策程序，纳入决策程序后怎样协商等问题缺乏明确的实施细则。程序化的不足导致了政协工作的随意性问题，不仅严重影响了政协工作的制度化，而且严重影响了政协工作的质量以及协商民主功能的发挥。

（二）人民政协各主体协商地位不够平等。协商民主的一个前提条件是各协商主体在协商时的地位平等。从理论上说，人民政协的制度设计保证了各协商主体在协商时处于平等的地位。这是因为，人民政协的制度设计在各协商主体关系上包括两个方面的内容：一方面，坚持党的领导是人民政协运行的政治前提，同时党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导；另一方面，党要充分发扬社会主义民主，支持民主党派独立自主地处理内部事务，维护本党派成员及其所联系群众的合法利益。[10]各民主党派内部事务的独立自主为平等协商奠定了组织基础，而维护本党派成员及其所联系群众利益则为其平等协商提供了物质动力。另外，关于人民政协作为非国家机构的制度设计为各协商主体保持超脱、中立的地位，进行理性的平等协商提供了制度空间。这样，从理论上看，人民政协的运行体现了党的领导和各主体平等协商的统一。然而，在人民政协的实践运行中，党的领导和各协商主体平等协商的统一可能因为前者有制度保障而后者缺乏可操作性的规则而向前者倾斜。执政党和政府之外的各协商主体对决策的参与也可能受到资源和信息不对称等因素的制约，仅仅发挥决策咨询而不是决策参与作用。

（三）人民政协自身建设存在不足。人民政协自身建设情况关系到其组织优势和能力优势的发挥，应该说，改革开放以来，人民政协自身建设已经取得了较大的成绩，但是相对于人民政协的发展要求和发挥协商民主功能的需要而言，人民政协的自身建设仍然存在一些不足。这些不足主要体现在政协自身的组织建设和能力建设方面，如政协机构不够健全，与政协委员的联系还不够密切，另外，政协的界别作用也有待加强。由界别组成是人民政协组织的显著特色，也是充分发挥政协功能的一大优势。然而，当前政协界别作用的发挥还存在着界别设置不够合理、界别活动不够有力、界别活动较为单一等制约因素，限制了政协优势的发挥。

五、优化人民政协协商民主功能的路径思考

人民政协是具有中国特色的社会主义协商民主形式，对于推动社会主义民主政治的发展具有重要作用。针对当前人民政协发挥协商民主功能存在的制约因素，优化人民政协的协商民主功能应当从以下几个方面着力推进：

（一）推进人民政协的制度化、规范化和程序化建设。推进人民政协的制度化、规范化、程序化建设是《中共中央关于加强人民政协工作的意见》的明确要求。首先，加强人民政协的制度化建设。这就要求针对当前人民政协制度化建设存在的不足，制定和完善人民政协构成和运行的相关法律规范和具体操作性规则，使得人民政协的构成和运行有法可依，有规可据，有章可循，增强人民政协构成和运行的稳定性。其次，加强人民政协的规范化建设。上文已经指出，人民政协的规范化建设和制度化建设是联系在一起的，制度化建设的加强将为增强人民政协构成和运行的规范性提供制度保障。而加强人民政协的规范化建设也要求根据相关制度的规定加强政协机关的常规化建设和政协活动的规则化建设，克服人民政协构成和活动的随意性。另外，加强人民政协的程序化建设。严格、科学、合理的程序是提升人民政协活动权威性和质量的必要条件。人民政协的程序化要求对人民政协的活动规则和履职程序进行规定。以重要决策的政治协商为例，为了保障重要决策的政治协商质量，对哪些问题属于重要问题、重要问题怎样纳入决策程序、纳入决策程序后怎样协商、协商之前如何准备、协商过程如何进行、协商之后如何反馈均应给予明确的规定。

（二）坚持党的政治领导与各主体平等协商的统一。人民政协运行中党的领导与各主体的平等协商在理论上是统一的，然而在实践上还因为多种因素的制约而存在失衡的情况。这就要求在人民政协运行过程中根据具体制约因素采取相应的措施。其一，各协商主体应自觉坚持和维护党的领导。坚持党的领导是人民政协政治协商和多党合作的首要前提和根本保证。各协商主体应自觉坚持和维护党的领导，以保障人民政协的可持续运行。其二，各协商主体应坚持平等协商。在人民政协的运行中，党对各民主党派的领导是党的政治领导，而不是全面领导。在各民主党派坚持党的政治领导的前提下，执政党应支持各民主党派独立自主地处理内部事务，代表并维护所联系群众的利益，并通过具体的制度设计予以落实。各民主党派也应在密切联系群众、深入调查研究的基础上提出自身利益诉求和意见建议。协商主体的平等还意味着协商过程中程序的平等，例如各协商主体在发言机会、座次安排等方面应体现平等。

（三）加强政协自身建设。人民政协应加强自身组织与能力建设，完善相关机构，增强与政协委员的联系，围绕国家和地方的实践需要，积极开展履职活动。为了达成此目的，应该更好地发挥政协界别作用。对此应当从以下几个方面着手：其一，完善界别设置。针对当前存在的界别覆盖面偏小、重复设置、界别特色不够明显、界别人员构成不合理等问题，应该研究合理设置界别。界别的设置应遵循和体现“横向独立性强，纵向专业性强，内部联系性强”的原则，一方面尽可能地将新的社会阶层、群体、组织吸纳到人民政协中来，扩大界别的代表性；另一方面是体现界别的特色，增强界别的内部关联性。其二，增强界别活动力度。当前在政协委员的履职过程中，还存在着一些政协委员与本界别成员联系不够、与所代表界别群众联系不够、界别活动针对性不强、活动不够深入、界别归属感不强等问题，对此，应当结合实践的需要和界别的特色，增强界别内政协委员的联系、增强政协委员与界别群众的联系，提高界别活动针对性和深度，以更好地发挥界别的优势。其三，创新界别活动方式。界别活动方式与界别活动效果有着密切的联系。应根据不同界别的具体情况，组织各具特色的界别活动，创新界别活动的方式，以取得更好的效果。

[1]俞可平．协商民主：当代西方民主理论和实践的最新发展[N]．学习时报，2007-11-17．

[2]陈家刚．协商民主与政治协商[J]．学习与探索，2007，（2）．

[3][南非]毛里西奥·帕瑟林·登特里维斯．作为公共协商的民主：新的视角[M]．北京：中央编译出版社，2006．

[4]中共中央关于加强人民政协工作的意见（摘要）[EB/OL]．http：//www．gov．cn/jrzg/2006-03/01/content_215306．htm．

[5]周恩来统一战线文选[M]．北京：人民出版社，1991．

[6]肖春艳．西方协商民主与人民政协政治协商制度[J]．湖北省社会主义学院学报，2010，（1）．

[7]童庆平．论人民政协协商民主的传统资源[J]．重庆社会主义学院学报，2010，（1）．

[8]政协全国委员会办公厅、中共中央文献研究室编．人民政协重要文献选编（上）[M]．北京：中央文献出版社、中国文史出版社，2009．

[9]张建松．凝心聚力谋发展 创新转型正有时——上海政协委员履职纪事 [EB/OL]．http：//sh．xinhuanet．com/2012-01/08/c_131348330．htm．

[10]中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见[EB/OL]．http：//cpc．people．com．cn/GB/64162/71380/102565/182142/10993406．html．