论政府在义务教育均衡发展中的主体地位

万启蒙

（重庆三峡医药高等专科学校 重庆 万州 404120）

国务院《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，标志着中国的义务教育在实现普及九年义务教育以后全面上升到均衡发展的新阶段，也标志着义务教育均衡发展从教育行业远景全面上升为国家意志行动，更预示着均衡发展成为中国义务教育的发展主线。从均衡水平上看，将从不均衡向基本均衡再向高水平均衡发展；从均衡层次上，将从县域均衡向省域均衡再向全国整体均衡发展，从而达到科学发展观所追求的以人为本和全面协调可持续发展的义务教育发展目标，达到夯实教育公平这一社会公平基石的教育事业发展目标。实现这一目标的关键和主体是政府。本文从“确定理念、制定政策、推进实施、评估效果”四个方面诠释政府在义务教育均衡发展中的主导地位和指挥棒作用。

一、政府是推进义务教育均衡发展理念决定者

1.政府教育理念是义务教育均衡发展的前提

一个国家和一个地区的教育怎么办，首先取决于政府的教育理念。纵观我国义务教育发展，一是得力于政府决策指挥，同时也体现出政府先进教育理念的引导。1985年中央作出《关于教育体制改革的决定》，开始了全国性的普及九年义务教育伟大工程，到2000年，当全国85%以上的人口地区基本普及九年义务教育后，国家又逐步形成教育公平特别是首先在基本教育公共服务领域实现公平的理念，于是义务教育均衡发展逐步提上议事日程，当2011年中国全面实现九年义务教育之际，《国家中长期教育改革发展规划纲要》明确了义务教育均衡发展的发展战略，国务院出台《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》，就义务教育均衡发展进行了全面部署，可见政府的教育理念在推进教育事业发展中的地位和作用。而地方各级人民政府的教育理念在贯彻落实中央的教育政策，推进区域教育发展中同样显得尤为重要。改革开放以来，特别是上世纪80年代以来，伴随着工业化、城镇化的进程，中国开始了全国性的人口大流动，区域之间、城乡之间的人口流动加上本身的城乡二元结构矛盾和区域差距，给教育事业的发展和教育的公平，包括过去的“普九”和今天的均衡发展带来了更多的困难和问题。由此，各级政府的教育发展政策与理念显得非常重要，地方政府是否将教育事业置于经济社会发展中的基础性、先导性、全局性地位予以优先发展，是否将教育事业纳入经济社会发展的总体构架规划发展，是否将教育事业作为民生的基础性构成夯实发展，是否将教育事业形成城乡统筹一体化发展，是否将基础教育资源合理配置公平发展等教育理念，既影响并决定着教育事业的发展，更是义务教育均衡发展的先决条件。

2.不同层级政府在义务教育均衡发展中的不同理念

地方各级人民政府是义务教育均衡发展的推进者和实施者。不但应该有宏观层面的理念，还应该有微观层面的理念。根据中国的实际国情和义务教育的发展现状，义务教育均衡发展首先要求在县域范围实现，而全国近3000个县域的情况错综复杂、千差万别。有的属于经济发达地区有的属于经济欠发达地区，有的教育基础整体水平较好，有的教育基础整体水平较差，有的城乡二元结构明显有的完全是城市建成区。特别是，绝大多数县域在历史上已经形成区域内校际之间的巨大差距，已经在历史上形成上级管理组织命名和社会认定的重点中小学校，即使将这些重点中小学牌子取消，社会和家长仍然坚持认可和追求。这些曾经的重点中小学客观上具有教育领域的社会地位强势，这些学校包括校长、教师和学生都具有社会优越感，他们一般都不愿意放弃自己的优势地位，社会上包括政府工作人员客观上存在认可重点中小学以便享受优质教育资源的心理。所以按照本县域的具体情况，确定本区域义务教育均衡发展的理念，将基本公共服务均等化和教育公平贯彻其中非常重要。地方人民政府不能只是简单地按照中央的义务教育均衡发展的要求去抓落实，正确的作法是按照中央义务均衡发展的理念和工作要求，认真梳理本地区本区域的具体情况，提出和确定符合本地的义务教育均衡发展理念和工作部署。

在地方各级人民政府教育理念的确定过程中，乡镇人民政府的基本理念应该是准确把握义务教育均衡发展的实质，支持“以县为主”的基础教育管理机制，配合县级人民政府落实好义务教育均衡发展的工作部署，履行好乡（镇）政府在辖区义务教育学校均衡发展中的相应职责。县级人民政府的基本理念是重点做好本区域城乡之间、校际之间、小学初中层级之间均衡发展的规划和实施。省级人民政府的基本理念是不断提高省级统筹义务教育均衡发展的力度，确保在县域义务教育均衡发展过程中逐步缩小县域间差距。

二、政府是推进义务教育均衡发展政策制定者

制定和完善义务教育均衡发展的政策，是深入推进义务教育均衡发展的首要条件。义务教育均衡发展的政策涉及三个层面，一是国家的法律法规层面，二是省级的条例办法层面，三是地级和县区级的措施方案层面。国家层制定相关法律法规和政策，如中长期教育改革发展规划、相关政策性文件等；省级层面制定相关实施条例和实施办法，制定相关教育规划；地级市和县区制定相关的工作措施和工作方案。《关于深入推进义务教育均衡发展的意见》属于国家层面的政策范畴，与之相应的还有督政督学的教育督导制度。

各级政府政策制定的特点与作用。不同层级政府在政策制定中，其政策所涵盖的内涵和外延均有着特定所指和作用范畴。国家层面的政策制定属于顶层设计，必然会包括义务教育均衡发展的基本要素，如义务教育均衡发展的重要意义、义务教育均衡发展的指导思想和基本目标、义务教育经费保障机制、义务教育学校标准化建设、城乡统一的义务教育学校编制标准、义务教育师资队伍的建设和合理配置、义务教育学校校长和教师交流制度等等。省级层面的政策制定，突出省级统筹义务教育均衡发展的力度，而不是仅仅将中央的要求分解到地级市和县区。更强调：一是要制定规划，包括中长期教育改革发展规划、五年教育规划以及教育发展单项规划，确立义务教育均衡发展的目标和任务。二是加强本级财政对区域内义务教育均衡发展的投入，做好教育经费在不同层级教育之间的分配。三是制定义务教育均衡发展的基本标准。四是突出扶持薄弱，解决均衡发展中的重点问题和倾斜经济欠发达区域，比如在化解县区“普九”负债、解决农村代课教师、建立困难家庭学生就学资助体系、中小学生营养改善计划、农村寄宿制学校建设等促进义务教育均衡发展的相关方面出台政策。同时，省级义务教育均衡发展的政策制定中，一定要体现和反映本省市区的经济社会发展水平，体现和反映本省市区的教育发展基础，制定的政策特别是均衡发展的标准水平做到实事求是。县级政府制定政策的重点是突出具体实施办法，建立和完善推进义务教育均衡发展的政策保障机制和工作机制，集合县域的整体资源以推进实现义务教育均衡发展的阶段性目标和总体目标。

三、政府是推进义务教育均衡发展组织实施者

义务教育均衡发展的组织实施必须依靠政府进行，但是不同层级政府的组织实施职责各有侧重。中央政府的职能重点在于部署，省级政府的职能重点在于统筹，市级政府的职能重点在于协调，县级政府则是具体的组织者和实施者。中央政府要根据全国义务教育均衡发展的需要加大专项转移支付力度，特别是向中西部、向农村、向国家级贫困县区提供经费支持；县级政府在推进义务教育均衡发展的实施过程中，首先，要作好实施规划和工作方案，将县域内义务教育的均衡发展置于域内经济社会发展规划的整体中，特别是义务教育发展的现状和水平，义务教育就学人口的分布和流动，社会和家庭对义务教育的预期，经济社会发展的水平对义务教育的支撑等，尽可能对一切影响义务教育均衡发展的因素加以综合规划。其次，要形成党委工作部门和政府职能部门的工作合力，明确组织、宣传、编制、发展规划、建设、国土、城市规划、财政、教育、公安等部门的工作职责。最后，组织推进实施规划和工作方案的逐项落实。

在推进落实过程中，均衡发展的重点要素在四个方面，即硬件设施、师资力量、管理水平、教学资源。这四个方面的均等配置都离不开政府的职能作用。一是硬件设施，这是义务教育均衡发展的基础条件，是社会和家长关注评判学校的第一要素，包括校地校舍要满足教育教学和师生生活的需要，各项教育教学功能设施要配置完备，校园环境要适宜学生学习成长。硬件设施的均衡发展关键在于标准化建设，在标准设置上，要做到城乡学校标准基本一致化，不要设置城乡学校二元建设配置标准。各个学校的基本教学设施要大体相同，无论学校的办学规模大小，学校所处的位置何在，学生的数量多少都必须配备办学的必备条件和设施。二是师资力量，这是义务教育均衡发展的关键条件，义务教育的不均衡关键在师资的不均衡，师资的不均衡既有数量上的不均衡，更重要的是质量上的不均衡，学生和家长狂热地择校和择班实质上就是在择教师，而且择的是教师的质而非教师的量，破解义务教育均衡发展的难点最终在师资力量的质的配置上。县域义务教育师资力量的均衡要在解决师资数量的同时，着力在师资质量的均衡上下功夫。师资在可能范围和时段流动，师资资源多元共享，教师编制由教师管理中心集中管理等等办法都可以采用。师资力量的均衡做不好很难保证义务教育均衡发展目标的实现。三是管理水平，这是义务教育均衡发展的必要条件。学校的管理水平集中反映在校长的办学理念和管理模式，一般中小学的校际差距很大程度上是表现在学校的办学理念和管理模式上的差距，在很大程度上也就是校长能力水平的差距，一个好的校长可以带出好的教师群体。均衡学校的管理水平同样应该实施校长交流和校长资源共享。四是教学资源，即开展教育教学的软资源，包括用于教师教学能力提高和开展教学的资源，也包括用于学生学习和成长的资源，这些资源既有校内的也有行业的还有社会的。教学资源的获得和使用应当是均等的共享的，要努力提供条件实现这一目标。除了上述均衡发展的四个均衡配置要素以外，地方政府还应该在生均公用经费标准的一致和逐步提高上给予保证，确保学校的良好的正常运行。

在推进义务教育均衡发展的实施过程之中，除了面上的一般性工作以外，还应该对一些特殊的就学群体和特殊的就学情况给予特别对待和倾斜，以求得补偿性的均衡发展效果。在特殊的就学群体方面，一是常住性流动人口中的适龄儿童，其流动方向主要是从农村到城镇的流动，从欠发达地区向发达地区流动，因此城镇和发达地区应该对流动中的常住人口及其携带子女情况进行动态检测，尽可能在校点布局和办学规模上满足学位需求变动，给这些常住适龄儿童提供教育的国民待遇，纳入公办学校“划片招生，就近入学”的范围。二是残疾智障儿童，目前这个群体大体占同龄就学人口的5%左右，其中一部分可以随班就学，但大部分必须实施特殊教育，目前存在的随班就学很多属于勉为其难。县级政府应该对义务教育就学人口中的残疾智障儿童进行测算，建设足够规模的特殊教育学校，尽可能减少随班就学的情况。三是寄宿制儿童。由于父母长年外出务工以及就学人口居住太过分散，在农村特别是中西部农村和丘陵山地农村，存在着大量需要寄宿就学的儿童，因此农村寄宿制学校的建设以及相应的配套保障措施必须跟进。在特殊的就学情况方面，一是农村边远校点，学生数量极少，但是仍然需要按照标准进行办学条件配置，需要超过数量编制标准配备教师。二是到县域范围内的边远学校任教教师，在民办教师退出历史舞台以后，公办义务教育学校教师都是从统一公开招考中来，他们基本上都要背井离乡，因此对他们应该提供周转住房并给予工作生活成本补助。

各级政府特别是县级政府在推进义务教育均衡发展的过程中要加大义务教育均衡发展的宣传工作力度，目前社会相关方面对义务教育均衡发展的认知度和趋同度还不高，远不能和当年的“两基”相比，因此要将义务教育均衡发展作为政府和全社会对义务教育的根本价值取向广为宣传，要将均衡发展作为义务教育发展战略广为宣传，同时要宣传好义务教育均衡发展推进工作取得的实际效果。宣传的对象既有社会和家长，更有学校、校长和教师。要以实际成效切实有效地消除或减弱社会和家长对不同学校的差距评判并主动接受“划片招生、就近入学”。对学校、校长、教师的宣传要立足于义务教育均衡发展，帮助薄弱学校的校长和老师树立从事教育事业的信心，帮助强势学校的校长和教师端正心态，积极承担起推进义务教育均衡发展的义务。

四、政府是推进义务教育均衡发展效果评估者

义务教育均衡发展是一项长期工程，是一项系统过程，更是一项动态工程，不可能依靠一次重视一次行动就能做到一劳永逸，因此持续评估义务教育均衡发展的效果，不断根据评估的效果加以政策和工作完善至为重要。

评估义务教育均衡发展效果的主要任务在省级政府和县级政府。省级政府主要承担对县级义务教育均衡发展的主要指标考核评估，包括义务教育的综合入学机会、义务教育的保障机制、义务教育的师资队伍建设、义务教育的办学质量水平等。如果说省级政府的评估职责主要在县域整体均衡水平，那么县级政府的评估职责主要就放在校际均衡水平方面，其中应该包括生均用地用房面积、体育场馆基本面积和生均面积、教学仪器设备量质、生均纸质图书、师生比、生均高于规定学历教师数、生均专业技术职务教师平均数、信息化和数字化教育条件等。县级政府应当建立和完善义务教育均衡发展的监测评估制度，定期对辖区内义务教育学校间的差距进行监测和分析。

评估义务教育均衡发展的效果，可以用正向跟踪评估方式进行，也可以用结果倒置追踪评估方式进行。在正向跟踪评估方面，可以运用政府教育督导手段，通过政府的教育督导机构，将督政与督学相结合，首先评估政府主体职能的作为情况，评估党委工作部门和政府职能部门履行相关职责的情况，从中检查评估均衡发展工作的到位情况和落实情况。一般而言，在义务教育均衡发展的前期阶段，主要采取这种方式，有利于推动工作扎实开展。在义务教育均衡发展的进行过程中，更多地应该采取结果倒置追踪评估的方式，即对义务教育办学的最终结果进行综合评估，然后对校际之间的评估结果所反映出来的问题和差距进行剖析，再采取相应的措施对失衡问题加以解决。开展结果倒置追踪评估，可以由政府聘请第三方评估机构进行，也可以由政府直接指定自己的教育评估机构进行。在评估中可以对学生进行常态化的标准化考试，这种考试不是为了升学，而是为了检测义务教育均衡发展的效果和问题，用于县级政府开展持续推进义务教育均衡发展的工作。县级政府应当向社会定期公布义务教育均衡发展的评估结果，公布政府推进义务教育均衡发展的成绩和工作改进，取得社会对义务教育均衡发展的认可和配合。

评估义务教育均衡发展的效果，重在对义务教育的办学质量效果评估。推进义务教育均衡发展以后，不是将义务教育办成千人一面，更不是模式化办学，而是要求每一所学校都要办出自身的特色，要为每一个学生提供个性化发展和特色发展的条件，充分开拓每一个学生的学习成长潜质，让每一个学生都能在快乐中学习在幸福中成长。评估工作要从办学的质量和水平中去检讨办学资源的均衡配置，通过办学均衡资源配置去实现办学质量和水平的提高，最终通过义务教育均衡发展去实现义务教育的公平和质量双重目标。