河南城镇居民养老途径研究

2013-04-10◇刘慰

市场研究 2013年2期

◇刘慰

养老保障问题是构建和谐社会的一个重要组成部分，是关系国计民生、社会稳定、发展的重大问题。人口老龄化是世界各国面临的共同难题，已引起全世界的关注。河南是全国人口第一大省，也是老年人口大省，自1998年已经进入老龄化。预计2030年4个河南人中就有一位老年人，一对夫妇需要赡养4 到6 位甚至8 位老人。老年人的养老问题已成为河南社会生活中存在的一个不容忽视的问题。因此，必须从实际出发，加强对养老保障问题研究，以解决人口老龄化过程中遇到的养老保障难题。

一、河南老年人口及老龄化现状

（一）老年人口数量庞大，增长迅速

根据河南省第六次全国人口普查结果显示，从年龄构成看，在全省常住人口中，65岁及以上人口为7858799 人，占8.36%，与第五次全国人口普查相比上升1.4个百分点，反映出我省人口老龄化进程逐步加快，人口老龄化形势非常严峻。按照通用的人口年龄构成类型划分标准，河南人口年龄构成从2000年开始进入老龄型。

（二）人口“未富先老”，面临重负

发达国家的人口老龄化一般是伴随着工业化、城市化和现代化而到来的，即属于“先富后老”，其市场经济的迅速发展和繁荣为人口结构的转变奠定了一定的经济基础，人均国内生产总值一般在5000 至1万美元之间，目前2万美元左右。中国却是在经济处于发展中国家的水平时，人口老龄化到来，即属于“未富先老”。中国1999年进入老龄社会时人均国内生产总值还不足1000 美元，2010年才突破4000 美元，而2010年河南的国内生产总值占全国5.3%。在物质基础薄弱的条件下，筹划、设计养老保障模式是当前的现状。进入老龄化社会后，随着老年人口在总人口中的比重不断增加，支撑老年人口的抚养费用也在不断增加，养老支出比例不断上升。老龄化水平与经济发展水平之间不协调的矛盾会进一步显现，对社会保障和公共服务体系的压力将进一步加大。

二、目前河南城镇居民养老途径的现状

河南根据国家统一部署，城镇居民目前初步建立了“统账结合”基本养老、企业年金与商业养老保险相结合的制度框架。全省城镇养老事业经过十几年的迅速发展，在各级政府的努力下，城镇居民养老问题得到了很大改善，主要实行了家庭养老、社区居家养老、养老院、高级（产权化）养老社区、异地（候鸟式）养老等养老方式。

（一）城镇居民家庭养老负担重，空巢老人家庭增多

南阳市调查显示：65%的居民家庭有需要赡养的老人，其中有一位老人需要赡养的家庭占24%，有二位老人需要赡养的家庭占19%，有三位老人需要赡养的家庭占10%，有4 位老人需要赡养的家庭占12%；漯河市60岁以上的老年人35.6万人，占总人口的13.7%；三门峡市共有60 周岁以上老人29.3万人，占总人口数的13%；驻马店市调查显示平均每人赡养1.02个老人。说明社会老年人口的比重加大，社会老龄化问题日益突出，城镇居民家庭养老负担重。

同时，由于年轻人思想观念的变化和住房条件的改善，他们一结婚就另立门户，导致空巢老人家庭增多。驻马店市调查显示60岁以上的老人空巢率达15%；漯河市调查显示空巢老年人有21.8万人，占老年人总数的61.2%。其中，无子女等直系亲属提供照顾、独居（1 人或与配偶居住）老年人3.4万人，占空巢老年人的15.6%。

（二）传统家庭养老观念依然占据重要地位

受传统观念影响，河南城镇居民多数仍然愿意家庭养老。南阳市调查显示，46%的人最愿意选择家庭养老的养老形式，30%选择社会养老，22%选择社区养老；驻马店市调查显示，58%的人选择了把父母接到身边亲自照顾，3%的人因力不从心被迫选择把父母送老年公寓或托老院，24%的人选择政府社区养老；永城市调查显示，63.5%的人则愿意依靠子女或依靠自身进行养老，22.5%的人希望依靠养老保险进行养老。家庭成员奉养照顾老年人，了解自家老年人的各种需求和生活习惯，与公共养老机构相比，在保障资金相同的情况下，家庭养老的生活质量相对更高一些。选择其他养老方式的人中很多也是无奈之举。随着“80”后、“90”后的成家立业，“4-2-1”家庭模式逐渐成为社会主流，许多老人考虑到他们的工作、精神压力较大而无暇照顾老人，只好愿意选择家庭以外的养老方式。可见家庭养老的主导地位在相当长时期内是不容怀疑和动摇的。

（三）社区养老方兴未艾

社区养老是建立在个人、家庭、社区和国家基础之上的，它是以居家养老为形式，以社区养老网络为基础，以国家制度政策法律管理为保证，家庭养老和社会养老相结合的养老体系。以社区为单位，利用社区资源为老年人提供必需的服务与照顾，使他们可以长期在家里居住。发展养老服务事业的着眼点应始终放在社区辅助居家养老的服务上，这种养老方式方兴未艾，是解决广大老年人社区养老实际生活困难的有力措施。南阳市卧龙区七一街道中光社区有居民5000 余人，60岁以上的老人共764 人，其中65岁以上的老人569 人。自2005年社区成立以来，工作人员积极做好各项老年人服务，并在社区内不断开展文化活动，完善服务管理，用心关爱社区内的老人。该社区被评为2010年度“河南省敬老爱老先进社区”，成为社区养老的典型。

（四）社会养老初露“萌芽”

城镇居民现在大多都是独生子女家庭，社会竞争激烈，工作压力较大，一个“两口之家”照顾四个老人，从时间上和精力上都是不现实的。从发展趋势看，社会养老模式最终将取代家庭养老形式而占据主导地位。现在不少中年人开始接受社会养老的观念。认为当自己生活不能自理时，愿意去老年公寓等社会养老机构。全省各市目前都建立了养老院，一些家庭无力照养的老人都已送入养老院，平时饮食起居等生活由养老院照管。南阳市调查显示，30%的人选择社会养老；驻马店市调查显示，39%的人选择去老年公寓或者托老院（社会机构养老）。许多城镇的社会养老已展露“萌芽”，都建立了养老院等社会养老机构，为社会养老奠定了基础。

三、河南城镇居民养老保障存在的问题

国家民政部相关负责人在接受记者采访时表示，目前我国已经初步建立了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的中国特色社会养老服务体系。但具体到河南实际民情，仍有很多困扰。

（一）家庭养老面临挑战

“家庭养老”是人类社会最古老也是最基本、最重要、最富生命力的养老方式，同时也是我国传统的养老方式，即以家庭为单位，由家庭成员（主要是子女或孙子女）赡养年老家庭成员的养老方式。这种养老模式是以血缘和亲情为基础，是几千年来社会传承的“孝道”文化之一，“养儿防老”是社会传承的“孝道”文化。当前和未来相当长时间内传统的家庭养老方式依然占主导地位，勤劳辛苦一生的中国老人，晚年最希望过上子孙绕膝、颐养天年的生活，所以老人主观上还是愿意和子女在一起生活的。它既能缓解并不富裕的传统中国社会所需要承担的社会压力、稳定社会秩序，也有利于尊老爱幼优良传统的继承和弘扬。

但随着独生子女家庭增多、家庭小型化和市场经济的发展，传统家庭养老已面临挑战，代际之间的孝道、赡养、照料老人的观念日益淡化，家庭对老人提供最基本生活保障的传统不断削弱，获得子女经济支持的老人比例不断下降。南阳市调查显示，32%的被调查者同意父母与子女同住、46%的较同意、22%的不同意；68%的被调查者认为赡养老人的压力来自于收入，22%的被调查者认为赡养老人的压力来自于生活习惯的不同，10%的是来自于工作环境和有限的精力。

（二）社会机构养老量少质差

人口老龄化是社会经济发展的必然结果，同时也对社会、经济、文化产生了深刻影响。老年人不仅要求解决代养问题、医疗问题，同时还要求解决护理照料问题，对社会提出的特殊服务要求更加迫切，为社会化养老提供了条件，社会机构养老应运而生。社会机构养老是由老人子女或者是老人自己提供养老资金，由社会机构提供养老功能的一种新型的养老方式，部分或者全部的养老功能由家庭逐渐转移向社会机构。事实上，这种功能的转移只是社会分工细化的一种反映，这种职责的转移对大多数家庭来说只是转移出了“照顾”这一具体的劳务形式，还是要付出经济代价的。“社会机构养老”本质上是家庭养老的现代化。

随着经济社会结构的不断变迁，城镇居民家庭的类型、规模、结构等都发生了变化，“4—2—1”的家庭结构难以担当居家养老的重任。据驻马店市对300 人的调查，39%的人在未来养老方式上选择了社会机构养老，其中90%的人注重周边自然环境、食堂伙食、交通条件、配套设施、服务质量、医疗条件，同时要求从业人员具备家政服务、医疗保健指导、心理护理等基本技能。然而，目前政府对养老的资金投入不足，养老服务机构供不应求，如漯河市公办服务社会老人的老年福利院仅有1 所，床位200 张。专业护理人员短缺，民办养老机构发展缓慢，行业监管力度不够，一些民办养老院服务质量差，难以满足老人们的需要。

（三）社区居家养老任重道远

“社区养老”与传统家庭养老和养老院机构养老不同，除接受家庭照顾外，主要依托社区提供的居家养老网络和义工自愿养老服务，兼具家庭养老和社会养老的优点，被认为是当前最为可行的选择。老人住在家中，养老服务却是由社会来提供。老人既留在熟悉的环境中，又能得到生活和精神上的照顾。“社区养老”作为家庭养老和社会机构养老的重要补充形式，具有医疗服务专业化、社区规模体系化、资源配置成本低等优势，能够更好地满足我国基本养老的需求。据驻马店市对300 人的调查，24%的人选择如果政府开展了社区养老，把父母留在家里主要由社工照顾，15%的人在未来养老方式上选择了社会居家养老，其中70%的人需要家政、餐饮、康复、聊天、健身、医疗保障等养老服务项目，要求从业人员具备家政服务、医疗保健指导、心理护理等基本技能。然而，目前全省市的社区居家养老刚刚起步，任重道远。

四、完善城镇养老保障途径的对策建议

家家都有老人，人人都将变老，老年是每个人都会经历的人生阶段。结合河南城镇居民家庭“少子女老龄化”现象和传统家庭养老功能不断弱化的实际，建议采用以居家养老为基础、以社区养老为依托、以社会养老为支撑的养老途径，让每个老年人都能享受到“老有所养、老有所依、老有所为、老有所乐”的晚年生活。

（一）强化统筹规划，加强组织领导

从构建社会主义和谐社会的战略高度，充分认识加强社会养老服务体系建设的重要意义，认真贯彻落实中央提出的“发展多层次的社会化养老服务，加大对公益性养老服务设施建设与经营的支持，引导社会资金投入养老服务领域。加强养老护理职业教育，发展面向老年人的家政、护理康复等服务”的要求，增强使命感、责任感和紧迫感，将社会养老服务体系建设摆上各级政府的重要议事日程，纳入经济社会发展规划，切实抓实抓好。成立由各地民政、发展改革、老龄部门牵头和相关部门参与的工作机制，加强组织领导，加强协调沟通，共同促进养老工作的开展。

（二）加大资金投入，满足老年人养老服务需求

通过积极争取各级政府投入、激励社会投入等多种渠道，加强养老服务的资金保障。一是完善政府供养制度。对于城市“三无”老人，采取集中供养或分散供养的方式，保障其基本生活不低于当地居民平均生活水平，并建立自然增长机制；二是建立高龄补贴制度。逐步将全省80 周岁以上老年人纳入高龄补贴保障范围，按月向符合条件的老年人计发高龄补贴；三是建立养老服务补贴制度。对于低收入的高龄、独居、失能等养老困难老年人，经过评估采取政府补贴的形式，为他们入住养老机构或者接受社区、居家养老服务提供支持。

（三）完善养老保险制度，提高覆盖范围

应扩大养老保险的覆盖范围，使全体城镇居民不分职业均纳入社会养老保险体系。这不仅可以保障全社会所有老人的经济负担需求，也能在一定程度上降低保险范围内企业的养老保险缴费率，减轻企业压力，为从根本上提高养老保险水平奠定基础。

（四）推进居家养老服务，完善社区养老服务

把居家和社区养老服务作为社会养老服务体系建设的重点。一是大力推进居家养老服务。居家养老要以日托照顾和上门服务为主要方式，为居家老年人提供生活照料、家政服务、康复护理、医疗保健等服务。加强居家养老服务设施的无障碍建设和改造，方便老年人的日常生活；二是着力完善社区养老服务。按照就近就便、小型多样、功能配套的要求，建设和改造一批托老所、日间照料中心、星光老年之家等社区养老服务设施。鼓励各类社会服务企业和中介组织参与社区居家养老服务，依托城市社区服务信息载体，在社区普遍建立数字网络服务系统、养老服务热线、紧急救援系统，探索建立“没有围墙的养老院”；三是整合社会服务资源。争取政府重视支持，加大政策扶持和资金支持，通过整合、置换或转变用途等方式，将闲置的医院、学校、企业以及各类公办培训中心、活动中心、小旅馆、小招待所等公共设施资源改造用于养老服务。鼓励社区各单位的生活服务和文化体育设施向老年人开放。

（五）加强养老机构建设，大力推进养老服务体系建设

高度重视养老机构建设，加快养老机构基础设施建设步伐，为社会养老服务提供载体，大力推进养老服务体系建设。一是加强供养型和护养型养老机构建设，公办养老机构建设的重点是以收养“三无”、低收入和失能老年人为主的供养型和护养型养老机构；二是深化公办养老机构改革，积极探索推进公办养老机构现代管理方式，积极推进法人治理、经营者聘任、员工聘用、服务功能承包或公建民营，培育发展专业化的养老服务经营管理机构，增强公办养老机构自身发展的生机和活力。公办机构在完成政府供养对象任务的前提下，充分发挥在服务理念、设施设备、人才队伍上的优势，面向社会老人开放，参与社区居家养老服务，弥补社会养老资源的不足；三是制定并落实优惠政策，推动社会力量积极参与。在“家庭养老”向“社会养老”转变过程中，在政府承担社会养老义务、“机构养老”覆盖最需要帮助的老年人基础上，要充分发挥市场的力量，鼓励企业和民间力量，大力发展养老产业。

（六）完善老年法规体系，维护老年人的合法权益

在养老保障方面，我国出台了《中华人民共和国老年人权益保障法》，对老年人在家庭生活、社会生活中的权益加以保障，对老年人参加社会发展的权利、法律责任和处理程序等作了具体规定。为完善养老保障体系提供了法律依据，也为老年人安度晚年提供了切实的法律保障。但是在老年福利、老年保险、老年保健以及老龄产业设施等方面，还没有具体的实施细则，更未形成完整的法律体系。为维护老年人的合法权益，必须建立和完善老年法规体系，使养老保障走上法制化、规范化和科学化轨道。