美国西部开发实践及其对我国对口支援西部地区工作启示研究

刘贵彬 杜磊

(1中国人民大学马克思主义学院;2北京大学马克思主义学院北京10005)

2010年5月,中央召开新疆工作座谈会,就开展新一轮对口支援新疆工作做出一系列重大决策部署。做好对口支援新疆工作,关系新疆长治久安和全国改革发展稳定大局,是一项极具探索性和创造性的伟大实践,需要我们借鉴美国等西方发达国家经验,开拓视野,博采众长,取其精华,兼收并蓄,借鉴运用,不断探索对口支援工作的新思路、新举措。美国经过长时期的西部开发,其西部地区已成为与东部地区并驾齐驱的经济增长极,东西部区域发展水平基本平衡。美国关于西部开发的政策措施和做法,对当前我国开展对口支援新疆工作具有很大的借鉴意义。

一、美国西部开发的基本情况和主要做法

1.美国东西部发展已基本平衡。19世纪以前,美国东西部发展水平曾存在很大的差距。从19世纪30年代以后,美国开始实施大规模的西部开发,大致经历了农业开发、工业开发和科技开发三个阶段。20世纪60年代,伴随新科技革命,美国西部迅速兴起了宇航、原子能、电子和生物工程等高科技产业,在高科技产业带动下,西部经济迅速腾飞。到20世纪90年代,美国西部经济与东部经济已可并驾齐驱,共同引领美国经济增长,至此,美国东西部区域开发水平实现大体平衡。根据美国经济分析署统计,美国2010年的平均人均国民收入39 937美元,新英格兰地区1(New England)最高,人均国民收入48 840美元,高出平均水平8 903美元;东南部地区2(Southeast)最低,人均国民收入36 108美元,低于平均水平3 829美元,前者仅是后者的1.35倍。特别是西部地区(Far west)的人均国民收入达到41 785美元,与中东部地区(Mideast)的47 122美元,相差不大。目前,美国西部地区已无大面积连片待开发贫困区域,一些零星的相对欠发达地区散落在各地,各地区整体发展水平已无明显差距。

2.美国东西部的区域均衡主要体现在公共服务均等化。由于各地的资源、环境、地理、历史等都不同,实现同步水平是不可能的,所谓美国东西部发展平衡也是一个相对且动态的概念。根据美国经济分析署统计,2010年美国各地区按照实际GDP总量由高到低排序依次是东南部地区、西部地区、中东部地区、五大湖地区、西南部地区、大草原地区、新英格兰地区、落基山地区,东南部地区最高289 942 800万美元,落基山地区最低45 528 900万美元,前者是后者的近6.4倍,可见经济总量悬殊。美国的区域均衡政策主要体现在公共服均等化方面,如帮助欠发达地区建全社会保障体系、建设高速公路网络和信息技术网络、进行环境保护等,使各个地区的公民都能享受到大致相当的公共服务水平。当然美国这种高度均衡社会保障体系也经历了一个发展过程,伴随着美国各地区经济发展逐渐建立健全。美国社会保障体系的现代化始于20世纪30年代,罗斯福总统为应对“大萧条”引发的社会危机,签署了《社会保障法》,要求各州按照联邦要求建立包括老年援助、失业救济、儿童补贴、盲人救援等社会保障项目,把帮扶贫困者的主要责任由地方政府、民间组织提升到联邦政府来承担。美国社会福利制度现代化的基本完成于20世纪60年代,时任总统林登◦约翰逊,着手实施“伟大社会”计划,包括反贫困计划,贫困者免费医疗服务计划,低收入阶层“医疗补助计划”,及针对国内发展缓慢的地区给予各种补贴的区域性补助计划等一揽子社会保障计划。20世纪70年代后,经过尼克松、福特到卡特时期持续实施“伟大社会”计划,美国基本建成了一整套全面的社会保障体系,特别是区域性补助计划的实施使各州的社会福利水平逐步实现了均等化。

3.美国各级政府关于促进区域公共服务均等化的职责划分清晰。美国是典型的联邦制国家,政府体系大致分为联邦、州和地方政府3个层级,各级政府间是一种分工合作的关系,从政府间职责分工看,政府事务划分为联邦事务、州事务、地方事务及共管事务,在宪法和法律中都有比较明确的界定。美国各级政府关于区域公共服务均等化的事权划分比较清晰。从内容上看,联邦政府主导跨区域的骨干交通道路和骨干信息通讯网络建设,及出于区域均等化要求的公共教育、医疗、社会福利保障等公共服务工作,州政府主要负责执行联邦援助计划,向地方政府提供财政援助,监督地方政府活动等事务;地方政府主要负责地方市政建设、城市管理等地方性事务。从方式上看,联邦政府主要负责立法、制定政策规划并提供财政支持,州和地方政府负责执行、管理和提供一定的配套资金。由于,联邦政府和地方政府之间不是领导与被领导的关系,联邦政府部门一般会直接设立分支机构开展扶贫支援工作,如美国商务部经济发展局在全美设有亚特兰大、奥斯汀、芝加哥、丹佛、费城、西雅图等六个区域办公室,直接负责受理各地的援助申请,少数族裔商业发展局在全美设立亚特兰大、洛杉矶、纽约、芝加哥、达拉斯等5个地区办公室帮助各地少数族裔企业获得合同贷款及开拓市场,提高少数族裔的收入水平和就业率。

4.依法推进西部开发工作和实行差别化的区域政策。美国实施西部开发、促进区域协调发展过程中十分注重立法。如美国早期西部开发的过程中,就着手制定了《1785年土地法》、《1800年土地法》、《1821年公共土地购买者救济法》、《1850年伊利诺伊中央铁路土地授予法》等法律,对于激励拓荒者西进、维持有效的开发秩序发挥了重要作用。20世纪以后,美国把援助不发达地区的经济发展置于严格的法律框架中,出台了一系列开发落后地区的法律法规,如《1933年田纳西河流域管理委员会法》,《1961年地区再开发法》,《1965年公共工程与经济开发法,特别是制定了系统解决欠发达地区发展问题的《1993年联邦受授区和受援社区法案》。以上关于美国西部区域开发的法律中,包含了一系列差别化的土地、税收、金融、产业、道路、科技、公共服务等优惠政策,对于引导资本、人口、资源等向西部欠发达地区流动,特别是对于鼓励民间资本参与西部开发及培养西部地区的自我发展能力发挥了极其重要的作用。

二、对我国开展对口支援西部地区工作的启示和借鉴

尽管美国的国情、政治制度、发展阶段等多方面与我国都有所不同,然其在开发西部欠发达地区、促进区域平衡协调发展等方面的经验和做法值得我们在对口支援西部地区工作中借鉴运用。根据我国实际,结合美国经验,我们就有关问题进行了研究,提出以下几点思考建议。

1.将基本公共服务均等化作为对口支援西部地区工作的主攻方向,以确保西部地区2020年步入全面小康社会。美国东西部区域协调发展的成果主要体现在公共服务均等化方面,联邦政府对全国的公共服务保障水平有标准和要求,即使生活在相对落后地区的居民也能享受到与其它地区大致一样的公共服务水平,此举既能消除独立分裂倾向及社会动荡的根源,也能促进人才及生产要素向相对落后地区流动,促进落后地区的发展。借鉴美国经验,我们在对口支援西部地区工作中要明确主攻方向,中央政府和对口支援省市要着力帮助新疆承担起公共服务均等化的职责,这既是国际经验的启示,也是中国国情的需要。

新疆、西藏、青海等受援地区由于地理、历史、环境等客观因素的制约,在短时间内实现与东部地区同步的经济发展水平是不现实的,即使美国在实施了100多年的西部大开发之后,各地区之间的经济实力水平也有不少差距,比如2010年美国加利福尼亚州的实际GDP为17 318亿美元,而相邻的内华达州实际GDP仅为1 116亿美元,不到前者的1/15。目前,我国各地区之间不仅经济总量差距巨大,人均水平也存在很大差距,如2011年北京人均GDP达到80 394元,而新疆人均GDP仅29 924元,单靠新疆等西部欠发达地区的经济发展来提高当地公共服务水平、实现与全国的均等化,既是不合理的,更是不现实的。而且,客观上看,影响新疆、西藏、青海等受援地区社会安定的最核心因素不仅仅是经济发展水平问题,更多的是当地各族群众的社会保障等公共服务问题。因此,建议中央政府、对口支援省市要把支援的最大着力点放在提高新疆的公共服务水平上来,努力使受援地区的各族人民享受到与东部发达地区人民大致相当的公共服务水平,既能有利于新疆2020年进入全面小康社会,也能为新疆地区的经济腾飞创造条件。反之,如没有完善的公共服务,很难吸引经济要素向受援地区流动,国家、对口支援省市硬性安排的经济要素也会外流。

2.将对口支援工作纳入法制轨道,保障对口支援工作的规范化和持续性。美国在开发西部等欠发达地区的过程中,采用立法先行的办法,出台了一系列法律法规,保障了区域开发和扶贫救助等各项工作有序持久推进。我国开展对口支援新疆工作是一项具有中国特色的促进区域协调发展的伟大创举和实践,国内外都没有成熟的经验模式可供借鉴,很多工作具有很强的探索性和创新性,同时也具有一定的随意性,多处在政策层面。虽然我们在党中央的统一领导下有强大的国家动员能力,政策措施和行政手段具有灵活高效的优势,但是对口支援工作的有些方面需要通过立法手段来解决,因为法律具有更高权威性、社会广泛性和持久稳定性等优点。我国推进新疆、西藏等西部欠发达地区经济社会跨越式发展、实现全国区域协调发展是一项长期而艰巨的任务,不可能一蹴而就,可能需要多届政府坚持不懈的努力,因此保障对口支援新疆、西藏等西部地区工作长期平稳顺利地推进,离不开强力且稳固的法律保障。因此,亟待将对口支援工作纳入法制轨道,对口支援的任务、时限、资金、项目、成效、监督、考核、奖惩等各方面工作都需要进行立法,以确保对口支援工作的规范有序和持续推进。

3.综合运用政府和市场两个方面的力量,建立推进对口支援工作双轮驱动格局。美国实施西部开发的过程中,联邦政府一方面帮助欠发达地区健全社会保障体系、建设高速公路和信息技术网络、环境保护等公共服务项目,为欠发达地区发展创造条件;另一方面,制定差别化的优惠政策,通过市场机制引导人才、社会资本等经济要素向欠发达地区流动。借鉴美国经验,我国在开展对口支援的过程中,也要综合运用政府和市场两个方面的力量,一方面通过政府支援资金着力帮助受援地区建立相对完善的社会保障体系和高水平的交通、市政、信息网络等基础设施,改善当地各族群众的生活质量,为西藏、新疆、青海等地经济发展创造条件,奠定长治久安的基础。另一方面,要针对受援地区在土地、财税、金融、科技、人才等多方面实施差别化的优惠政策,引导经济发展要素向新疆等欠发达地区流动,特别是要引导鼓励社会资本参与对口支援新疆工作,从而建立政府与市场推进对口支援新疆工作的双轮驱动格局。

中央新疆工作座谈会开启新疆整体工作的新篇章,援疆工作开创了新模式。这对扎实推进和系统规范对口支援新疆工作具有新的跨越意义。近几年来,新疆经济社会飞速发展,各项经济社会发展指标均有较高增辐,人民群众收入明显改观。新时期新阶段,党中央和国务院援疆工作更具长远性,带动性,扎实推动对口支援新疆工作,必将积累丰富的对口援建实践经验,不断推动社会主义建设事业向前迈进。

[注释]

[1]新英格兰地区:位于美国东北部,是美国最发达的地区之一.

[2]东南部地区实际上整体经济总量全美最高,由于人口也是全美最多,平均下来全美最低,位于中西部的落基山地区经济总量最低,但是人口也最少,平均收入反而较高.

[1]潘悦.美国的西部开发及其借鉴[J].中国党政干部论坛,2011(03).

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[3]张永恒,张娟.美国西进运动立法与西部大开发立法之借鉴[J].新疆师范大学学报(哲学社会科学版),2005(02).

[4]黄贤全、陈学娟.试论美国政府在西部开发中的主导作用[J].西南大学学报(社会科学版),2011(01).

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