我国地方行政程序立法的新发展

雷振

（中国人民大学 北京 100872）

我国地方行政程序立法的新发展

雷振

（中国人民大学 北京 100872）

近年来，我国多个地方政府制定了行政程序规则，这在学界引起了较大反响和争鸣。这些地方行政程序立法的主要内容包括立法目的、原则体系、行政程序的类型、公众参与和信息公开、立法架构、制度创新等方面，其主要特点是回应性、创新性、民主性、程序实体兼顾性。我国地方行政程序立法仍有诸多后续课题需要研究。

关键词：行政程序；地方立法；程序法；行政法治

近年来，我国地方行政程序立法先于中央取得了多点突破，其开端是2008年4月9日湖南省人民政府通过的《湖南省行政程序规定》。此后，一些地方的人民政府相继推出了类似的规范性文件，引人注目。如：2009年12月3日，四川省凉山州人民政府发布了《凉山州行政程序规定》；2011年4月1日，汕头市人民政府通过了《汕头市行政程序规定》；2011年7月1日，山东省人民政府通过了《山东省行政程序规定》。据悉，武汉市、西安市等地的行政程序规定也有可能于近期推出。地方行政程序立法的这些新发展，有力推动了中国行政程序法的进程，引起了各方关注。

一、对近年来地方行政程序立法的评价

对于上述地方行政程序立法，学者重点关注的是具有开端意义的《湖南省行政程序规定》，大多数学者对此持肯定态度。有学者总结了该《规定》在行政程序法制发展史上的特殊意义：（1）该《规定》的颁行是行政程序立法世界潮流的最新进展；（2）该《规定》的颁行是贯彻党的十七大精神的要求；（3）《规定》的颁行是国务院关于加强政府建设、推进管理创新的要求；（4）《规定》的颁行是陷于滞缓状态的我国行政程序立法的重大突破；（5）《规定》的颁行体现了湖南省人民政府在宪政和法治框架内的积极创新精神[1]。有学者认为，该《规定》是我国第一部系统规定行政程序的立法，必将对中国统一行政程序法典的出台从路径到内容产生深远的影响[2]。有学者认为，该《规定》体现了浓厚的民主色彩、善治和公众参与的精神，是中国行政法治发展的重要有益探索，从地方扩展到全国，从行政民主跨进政治民主，也许是符合国情的理性、稳妥选择[3]。有学者指出，在中央层面立法争持不下的情况下，《湖南省行政程序规定》为国家层面上的行政程序立法提供了极为宝贵的实践经验。该《规定》以信息公开和公众参与为主线，进行了行政程序制度创新的有益探索，这些新制度的引入不仅回应了当下问题，而且也符合行政程序法未来发展方向[4]。但也有学者持反对意见，认为行政程序是用来规范控制行政权的行使的，不应由行政机关自己决定，否则不仅可能在制度设计上出现欠妥的做法，也可能妨碍行政程序的应有形象，使行政程序的价值大打折扣，往往会与行政程序的应然要求之间产生偏离。因此，应由地方人大来制定行政程序的地方性法规，这样既契合行政程序的应有价值取向和我国人大主导的宪法构造，也符合民主的要求[5]。

上述两类观点的差异主要集中在地方行政程序立法的主体上。通观前述的地方行政程序立法，其制定主体都是行政机关，这种由“被控制者自己说如何来控制自己”的现实似乎与行政程序法的控权价值相悖。问题的焦点是，除了立法机关之外，行政机关是否有权制定行政程序规则。笔者对此持肯定态度，理由是：

其一，立法内容的妥当性问题，如制度设计欠妥、行政程序的应有形象被妨碍、行政程序的价值大打折扣等等，既可能存在于行政立法之中，也可能存在于人大立法之中。经验表明，即便是人大的立法，其不足或偏差之处也是所在多见的。凭此尚不足以否定行政立法的正当性——否则我们岂不是要将人大的立法权也一并废除？

其二，由行政机关自行制定行政程序有必然性和正当性。笔者并不否认立法机关拥有制定行政程序的权力。但由于我国立法机关效率较低，对行政事务的专业性缺乏深入、具体、全面的理解等原因，行政机关先于立法机关进行行政立法（指制定行政法规和行政规章），或者对立法机关制定的法律以行政法规或行政规章加以补充细化的现象大量存在。在国际上，行政立法也日益普遍。这些由行政机关自行制定的行政立法都具有控制行政权的一面，也属于“由被控制者自己说如何来控制自己”的范畴。因此，要否定行政机关自行制定行政程序规则这种行为的正当性，就需要从根本上否定行政立法的正当性，但这显然是不可能的。

其三，行政机关自行制定行政程序并不违反我国人大为主的宪法构造。因为立法机关始终拥有对行政立法的审查权，在此问题上立法机关握有最终的决定权。如果立法机关发现行政机关制定的行政程序规则有这样那样的不足，完全可以修改、废止或撤销。我国《立法法》第88条第2项和第5项对此作出了明确规定。

其四，行政机关自行制定行政程序也同样符合民主的要求。现代民主具有多元性。行政民主本来就不可能做到代议制民主那样广泛的代表性，否则行政的效率将极为低下，但它未始不是一种民主。认为“行政机关在行政立法过程中、在行政程序中随意、或者以座谈会甚至听证会等形式听取一下公众的意见，那始终只是少数人的意见，根本无法与民主相提并论，更不能取代基于选举制度的代议制民主”的观点[5]，实际是将民主过窄地理解为代议制民主，这就混淆了行政民主与代议制民主的内在差异，忽视了民主的多样性和行政民主的独特性。行政民主的本质是强调公众对行政的参与。诚然，当这种参与是随意地、无章可循地进行时，其民主的分量确实很低，但是，当这种参与不是随意地，而是在相关规则保障下进行时，各方的权益博弈就会日益充分，行政活动的民主分量就会日益增多。要求行政机关在行政立法或行政程序中像代议制民主那样，由人民或人民的代表进行充分的审议，事实上绝不可行，毋宁说是强人所难。另一方面，令人产生质疑的是，我国人大的民主性真的就那么强吗？对此恐怕不能因为宪法条文上规定人大是人民的代表机关，就简单相信乃至认定人大具有强烈的民主性。且不论我国人大代表的选举制度是否已臻至善，仅从实证角度来说，人大代表的官员化、干部化就已经是严重削弱人大民主性的问题①[6]。因此，在人大对行政立法握有最终决定权的宪法构造下，要增强立法的民主性，关键不是将立法权统一收归人大，而是加强人大自身的代表性和权威性。而在人大自身的代表性和权威性得以加强之前，行政民主先行一步，自然是可以的，也是必要的。

其五，对行政权的规范性控制可以是、也应当是多元而非一元的。立法控制只是控制力的一种来源，其自身尚有诸多不足，需要其他控制机制补充[7]。行政机关的自我控制并非“不得已而求其次”，它是对立法机关和司法机关等外部控制的配合、细化和补充，其相关制度可以先于外部控制而产生。否认行政机关能够自我控制，实际上还隐含了对行政机关的不信任。

最后，但并非最不重要的是，认为行政程序只能由立法机关制定的观点缺乏规范依据。一方面，《立法法》并未禁止地方政府对行政程序进行立法。该法第73条第2款规定：“地方政府规章可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项；（二）属于本行政区域的具体行政管理事项。”行政程序可以理解为“执行法律、行政法规、地方性法规的规定需要制定规章的事项”。另一方面，《立法法》也未将行政程序的制定权保留给立法机关。该法第64条是关于地方性法规调整范围的规定，从中无法得出立法机关对行政程序具有垄断性立法权的结论。

总而言之，上述地方行政程序立法虽然从全国来看还只是星星之火，尚未形成燎原之势。但是，也为中央的行政程序立法准备了素材、打下了基础、提供了经验、昭示了前景，形成了“地方先行”的立法形势，有助于推动中央的行政程序立法，因而具有重大进步意义。

二、地方行政程序立法的主要内容

比较已有的各个地方行政程序立法的文本，它们无论在框架结构还是在文字表述上均具有较强的趋同性。这或许是因为《湖南省行政程序规定》最先出台，其后的几个规范性文件对其进行了大幅借鉴甚至模仿。因此，笔者将以《湖南省行政程序规定》为主要对象，兼及其他几个规范性文件的差异之处进行述评。

（一）关于立法目的。

各地的《行政程序规定》第一条均开宗明义地规定了立法目的。《湖南省行政程序规定》第一条规定的立法目的是：“为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府。”《凉山州行政程序规定》第一条规定的立法目的是：“为了规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保障公民、法人或者其他组织的合法权益，推进依法行政，建设法治政府。”《汕头市行政程序规定》第一条规定的立法目的是：“为了规范行政行为，保障和监督行政机关合法、公正、高效行使行政职权，保护公民、法人或者其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序。”《山东省行政程序规定》第一条规定的立法目的是：“为了规范行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益，保障和监督行政机关依法行政，建设法治政府。”以上立法目的可归纳以下几种：（1）规范行政行为；（2）保障行政权的实施；（3）保障行政相对人的合法权益；（4）推进依法行政，建设法治政府；（5）维护公共利益和社会秩序。

分析这些立法目的，首先可以发现它们具有多样性，每一部文件都不是只有一个目的，而是具有多个目的。尽管表述略有差异，但总体上可以归结为效率和权利（或者说公正）两大类。这反映了人们在效率和权利之间、公益与私益之间寻找平衡的努力，而从根本上说，它源于行政程序保障行政效率和保护公民权益两大功能之间的内在冲突。从历史上考察，欧洲大陆国家以保障公益为主，英美国家则更注重保障私益，但行政程序法的这两种宗旨在今天已有不断融合的趋势[8]。“或许已有更多的国家意识到,纯粹的效率模式或纯粹的权利模式均不可取,现代的行政程序立法更应追求两者的‘平衡’。……看来，今后行政程序立法的任务并不是选择效率模式还是权利模式,而在于如何在它们之间寻找恰如其分的‘平衡线’”[9]。

既然这些规章的立法目的具有多样性，就势必要进一步讨论不同目的之间的关系，亦即以谁为主的问题。从条文表述和立法参与者的事后解读来看，立法目的具有层次性。一般来说，条文中表述在前的立法目的相对次要，而表述在后的则更为根本。以湖南为例，“《程序规定》开篇第1条即为关于立法目的的规定。立法目的分为直接目的和根本目的两个层次。直接目的有二：其一是规范行政行为，促进行政机关合法、公正、高效行使行政职权；其二是保障公民、法人或者其他组织的合法权益。这两个直接目的实现了，则推进依法行政、建设法治政府的更高层次目标相应实现”[2]。凉山州和山东省的情况与湖南类似，其根本目的均指向“推进依法行政，建设法治政府”，汕头市则是“维护公共利益和社会秩序”。究竟哪一种模式更为合理，在这些模式之外是否还有更合理的模式？这需要我们继续深入思考。由于对效率和权利进行兼顾已经成为人们的共识，争议不大，真正需要理清的是“推进依法行政，建设法治政府”与效率目标和权利目标之间的关系。笔者认为，保障公民权利应当成为行政程序法的根本目的，理由有如下几点：其一，维系行政合法性所必需。“行政国”时代，行政的合法性（legitimacy）基础日益多元。由于行政机关获得了更多更广泛的权力，也就承担了更多的合法性压力。行政的合法性来自于人民的认同，不仅来自于代议制民主下的间接认同和群体认同，也来自于行政相对人在具体行政行为中的直接认同和个别认同。由于我国代议民主制相对薄弱，直接认同和个别认同相形之下更为重要，缺乏这种认同也更容易爆发行政的合法性危机。而相对人唯有在自身权利得到保障时才能产生直接认同和个别认同，因此，保障公民权利为维系行政合法性所必需。其二，从公权力与私权利的关系以及宪法对基本权利保护的要求来看②，公权力以私权利的存在和授权为基础，“推进依法行政、建设法治政府”的最终目的仍然是保障公民权利，而对行政效率的追求也不应逾越保障公民权利的限度。依法行政本身不应成为终极目的，它本身是实现保障公民权利的工具。还应警惕的是，片面强调依法行政，有可能使行政程序成为官员的“护身符”，这在我国台湾地区已经有所显现。因此，应强调权利保障这一目的的终极性。其三，从时代背景来看，权利政治兴起，人民的权利观念日趋强烈，权利保障的现实需要日趋强烈，已成为行政不得不认真对待的外在压力[10]。

（二）关于行政程序的原则体系。

各地的行政程序立法提出了一系列法律原则，构建了行政程序的法律原则体系。以《湖南省行政程序规定》为例，有学者将其法律原则体系归纳为：（1）平等原则、不歧视原则。《规定》第4条第1款明确规定：“行政机关应当平等对待公民、法人或者其他组织，不得歧视。”（2）行政自我约束原则、合目的原则、比例原则。《规定》第4条第2款明确规定：“行政机关行使裁量权应当符合立法目的和原则，采取的措施应当必要、适当；行政机关实施行政管理可以采用多种措施实现行政目的的，应当选择有利于最大程度地保护公民、法人或者其他组织权益的措施。”（3）行政法治原则、行政效率原则、行政服务原则。《规定》第7条明确规定：“行政机关行使行政职权，应当遵守法定时限，积极履行法定职责，提高办事效率，为公民、法人或者其他组织提供优质服务。”（4）行政公开、建设阳光政府的原则。《规定》第5条明确规定：“行政机关应当将行使行政职权的依据、过程和结果向公民、法人或者其他组织公开，涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私的除外。”（5）参与行政、合作行政的原则。《规定》第6条明确规定：“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议。行政机关应当为公民、法人或者其他组织参与行政管理提供必要的条件，采纳其合理意见和建议。”（6）诚信原则、信赖利益保护原则。《规定》第8条明确规定：“非因法定事由并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已生效的行政决定；因国家利益、公共利益或者其他法定事由必须撤销或者变更的，应当依照法定权限和程序进行，并对公民、法人或者其他组织遭受的财产损失依法予以补偿。”（7）常态行政与应急行政相结合的原则。《规定》第123条明确规定：“各级人民政府和县级以上人民政府有关部门应当制定突发事件应急预案，建立健全突发事件监测制度和预警制度。可以预警的自然灾害、事故灾难或者公共卫生事件即将发生或者发生的可能性增大时，县级以上人民政府应当根据法定和规定的权限和程序，发布相应级别的警报，决定并宣布有关地区进入预警期，启动应急预案，及时、有效采取措施，控制事态发展。"[1]其他地方的法律原则体现与湖南类似，此不赘述。

这些原则具有重要功能，一是对行政程序的实务工作具有指导力，二是便于人们更好地从整体上理解相关的规则，三是可以弥补规则漏洞和协调规则之间的冲突。

（三）关于行政程序的类型化。

行政程序类型化是指根据一定的标准将行政程序进行分类。在行政程序法中对纷繁复杂的行政程序进行类型化处理，有利于“合理利用行政资源，兼顾公正与效率”[2]，也有利于人们准确理解和适用。上述几部规范性文件均对行政程序进行了类型化，而且分类标准基本统一，下面仍以《湖南省行政程序规定》为代表进行介绍。王万华教授作为该《规定》起草小组的专家成员，全面、深度参与了《规定》的起草。根据她的介绍，《规定》对行政程序进行了三种分类：其一，根据行政行为的种类，将行政行为分为行政决策行为、行政执法行为和特定种类行政行为，分别逐章规定每种行为的程序。其二，按照行政事务的繁简大小将行政执法程序规则区分为普通程序和简易程序，将听取意见制度区分为非正式形式和正式听证会，听证仅适用于特定情形。其三，根据行政事务紧急与否，对行政应急程序单设一节规定。总之，《规定》根据多重标准区分了不同情形，规定了不同的程序规则[2]。

这样的类型化显然使得对行政程序的规制变得更加精细，有利于更好地规范行政活动。但是美中不足的是：其一，虽然采用了三种分类标准，但在立法结构上没有像美国《联邦行政程序法》那样区分三条线索的主次，对其进行层层深入的排列组合，而是多条线索交叉叙事，这就使文本的逻辑结构较为含混，也加大了人们理解和适用的难度。其二，上述分类存在不周延和交叉，相关概念和分类标准还值得商榷，例如，行政执法程序应当与行政立法程序和行政司法程序相对应，行政决策程序应当与行政执行程序相对应，但这些都被忽略了。

《凉山州行政程序规定》对行政程序的分类与《湖南省行政程序规定》相同，《山东省行政程序规定》和《汕头市行政程序规定》取消了第三种分类。

（四）关于公众参与和信息公开。

公众参与和信息公开是上述地方立法的两大主旋律，在各类行政程序中均有所体现。以《湖南省行政程序规定》为例：“第一章中将公开原则(第5条)和参与原则(第6条)作为基本原则规定下来，第六章专章规定行政听证制度，第七章专章规定行政公开制度。此外，在第三章‘行政决策程序’、第四章‘行政执法程序’和第五章‘特定种类行政行为和应急程序’中参与和公开也作为行为的必经程序规定在其中。”“对参与和公开的重视还体现在关于行政决策的程序规定中。……《程序规定》对公众参与的路径和方式有非常具体的规定，对作为公众有效参与的前提条件的信息公开制度也有非常详细规定，确保公众与政府信息对称。”[2]这样的立法思路显然是值得嘉许的。

《凉山州行政程序规定》、《山东省行政程序规定》和《汕头市行政程序规定》也同样体现了这两大主旋律，但是在文字表述和保障程度上有所差异。例如，在参与原则上，《湖南省行政程序规定》（第六条）、《汕头市行政程序规定》（第六条）和《凉山州行政程序规定》（第五条）的表述都是“公民、法人或者其他组织有权依法参与行政管理，提出行政管理的意见和建议”，但《山东省行政程序规定》（第八条）却去掉了“有权依法参与行政管理”，这似乎反映了各地对公众参与的认识还有不一之处。

（五）关于立法架构。

立法架构是指规范性文件在结构上的安排，应具有内在的逻辑统一性，既是技术性问题，也是理论的成熟性问题。由于统一的行政程序规则在中国还是新生事物，因此地方行政程序立法的架构问题颇值拭目以观。下面以《湖南省行政程序规定》为切入点进行分析。

根据王万华教授的介绍，《湖南省行政程序规定》采取了以行政行为为主、以程序制度为辅的双线立法架构，以行政权力概念为核心，与我国行政法体系基本一致。第一，该《规定》的总体结构分为主体(第二章)、行为程序(第三章至第七章)、事后监督和责任追究(第八章和第九章)三大部分。遵循以下思路：总则——主体(行政权力行使主体和受行政权力影响主体)——行政行为的程序(行政权力表现形式)——监督和救济(行政权力运行结果的审查)。第二，其主线索是行政行为，这体现在第三章至第五章，这三章以行为种类为主线，每类行政行为的程序架构则遵程序的开始——过程——结束的线性结构安排制度。第三，其辅助线索是程序制度，这体现在第六章和第七章[2]。不难发现，《湖南省行政程序规定》的第三章至第七章都规定了行为程序，但第三章至第五章以行为种类为主线，第六章和第七章以制度为主线，在结构上存在一定冲突。因为第六章和第七章分别专门规定了参与（行政听证）和公开两种程序制度，但参与和公开在第三章至第五章中也有所规定。“当然，条文之间并不存在重复的问题，但是相同制度项下的内容被割裂规定在不同部分中”。其原因是立法机关想要突显参与和公开，“立法架构上的完整和逻辑让位于了内容的需要”[2]。

这样的立法架构和内在冲突也存在于《汕头市行政程序规定》和《凉山州行政程序规定》之中，但《山东省行政程序规定》显然注意到了这一问题并进行了相应改进。它完全从行政行为类型出发进行单线立法架构，没有就行政听证和行政公开进行专章规定，而是将参与和公开在各类行为程序中分别体现。笔者认为，这样的立法架构在逻辑上更为完整，有利于避免结构冲突，应予肯定。

（六）关于制度创新。

上述地方行政程序立法创立了一系列新机制，例如重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联席会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度等等。有学者认为，其中较为突出的是两个方面：其一，通过程序制度创新来实现行政决策的法治化。以《湖南省行政程序规定》为例，它以专门章节、25个条款对重大行政决策行为和制定规范性文件的行为予以程序约束。明确规定重大决策必须经过调查研究、专家论证、公众参与、合法性审查和集体研究，设立了规范性文件的登记制度、有效期制度、网上检索制度、申请审查制度。其二，通过程序制度创新来实现特殊行政行为的法治化。对一些特殊行政行为的程序用专章进行了规范，包括行政合同、行政指导、行政裁决、行政调解、行政应急、行政给付、行政规划等③。这些特殊行政行为主要是非强制性的行政行为，对这些行为程序进行规范，有助于制度化地解决这些长期疑难的薄弱环节，充分发挥它们在政府管理和服务中的积极作用，建立起高效、便捷、成本低廉的社会矛盾化解机制，完善行政机关调处民事纠纷制度，可说是近年来我国行政法制建设的重大制度创新[1]。

三、地方行政程序立法的主要特点

地方行政程序立法的新发展将我国行政程序法制带进了一个新阶段，而且势必对我国行政法治建设产生重大影响。地方行政程序立法中表现出来的如下特点，值得进一步研讨。

（一）回应性。

在法制变迁与社会变迁关系的类型上，严格地说包括三种类型，一是社会变迁引起的法制变迁，二是法制变迁引起的社会变迁，三是外部变迁通过法制变迁最终仍然作用于外部变迁，亦即以法制变迁为媒介的社会变迁[11]。从本地行政的实际需求出发进行立法，回应性较强，规划性较弱，属于由社会变迁引起的法制变迁。例如，《湖南省行政程序规定》的出台以解决一系列问题为直接目的——为此，地方政府向专家起草小组开出了需要解决问题的清单——而且，相关术语的选择也迁就了实践的需求，行政决策、行政执法等内涵非常模糊的非法学用语进入了立法文本[2]。再如，其他地区的行政程序立法虽然对湖南经验借鉴较多，但也没有完全照搬，而是结合本地实情有所扬弃。例如，行政应急之所以进入《湖南省行政程序规定》，是因为该规章在起草时正好湖南正好是冰雪灾害的重灾区，应对灾害的经验和教训增强了地方领导人加速推进《程序规定》出台的决心，其结果之一便是增加了行政应急方面的规定。但其他地区在立法时并没有面临类似的背景，因此，山东、汕头的地方行政程序立法并未将行政应急纳入。这些立法经验给笔者的启示是：未来我国的行政程序立法可以是多层次的立体格局，全国性的行政程序立法可以抽象、原则一些，而地方性的行政程序立法则可以根据本地实情进行有选择的具体化。

（二）创新性。

各地的行政程序立法敢于创新，建立了许多前所未有的新制度，体现了求真务实、开拓进取的精神。上述地方的行政程序立法创立了一系列新制度，例如重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联席会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度等等。

（三）民主性。

各地的行政程序立法具有浓厚的民主色彩，将行政民主化进程推向深入。以《湖南省行政程序规定》为例，无论是从《规定》的制定过程而言,还是《规定》本身的内容而言都体现了浓厚的民主色彩，作为行政民主核心内容的公众参与制度也在《规定》中得到空前强化[3]。这无疑为从行政层面推进政治民主开辟了新的道路。值得注意的是，这些立法并未高调宣扬民主的口号，而是将民主性蕴藏于工具性的制度设计之中。这种实用主义的操作机制将价值取向转化为现实利益问题，将情感因素转化为技术因素，有利于规避意识形态方面的争吵和妨碍，可以使改革更容易得到理解和接受。

（四）程序实体兼顾性。

程序与实体相结合，促进了行政实体法的完善。上述地方立法虽然以《行政程序规定》的名义面世，但其中包括了大量的实体性规定。以《湖南省行政程序规定》第五章第一节“行政合同”为例，该节共六条（第93条至第98条）。其中，第93条规定了行政合同的定义和适用范围，第94条规定了订立行政合同的原则和方式，第95条规定了行政合同的形式要件，第96条规定了行政合同生效的特殊情形，第97条规定了行政机关的指导权和监督权，第98条规定了行政机关不得擅自变更或解除行政合同的义务。除了订立行政合同的方式、行政合同的形式要件外，其余均为实体内容。除了行政合同制度以外，各地立法在行政指导、行政裁决、行政规划、行政应急、行政给付等问题上也大多如此。这种兼顾程序与实体的立法模式有助于一揽子解决长期以来令人困惑的行政问题，为行政实体法的完善作出了探索性努力。

四、地方行政程序立法的后续课题

近年来的地方行政程序立法只是完成了立法工作，不但已有的立法需要深入反思，而且后续的实施工作更是艰巨，因为我国是一个缺乏法治传统，尤其缺乏程序法治传统的国家。今后还应深入研究这些后续课题：（1）如何协调不同立法目的之间的张力；（2）行政程序的类型化；（3）行政程序法的立法架构；（4）如何使制度变革达到预期的目标；（5）如何将行政程序的普遍性原理和地方性需求相结合；（6）如何在行政程序法中统筹程序内容与实体内容的关系；（7）如何争取变革措施的内在化，获得干部队伍和群众的认同和支持；（8）如何解决改革不彻底的问题和由此导致的制度内部的相互矛盾。

【注释】

①根据统计，在山东省2003年新当选的909名省十届人大代表中，按干部界别当选的342名，占全部代表总数的37.6%。应当说这个比例已经相当高了，但问题还不止于此。在按工人界别当选的188名代表中，有着厂长、书记、局长、董事长、总经理、总裁、首席执行官等身份头衔的有168名，占工人代表总数的89%，占全部代表总数的18%，他们当中相当多数都是县处级甚至厅局级领导干部。如果再将分散在知识分子、民主党派及无党派爱国人士等界别中的干部代表统算在内，各级领导干部在代表中的数量相当可观，已经远远超出了代表总数的一半以上，比选举时的要求比例翻了一番还要多。

②参见我国《宪法》第2条，第33条第2款。

③但各地在行为种类的选取上有所差异，例如，湖南和凉山没有规定行政给付和行政规划，山东没有规定行政应急和行政规划，汕头没有规定行政应急和行政给付。

[1]莫于川.行政程序法制发展进程中的一个里程碑——《湖南省行政程序规定》的意义和特点[J].湖南社会科学，2008，（5）：15.

[2]王万华.统一行政程序立法的破冰之举——解读《湖南省行政程序规定》[J].行政法学研究，2008，（3）：115.

[3]刘 莘，李 辉.民主、善治与公众参与——湖南行政程序立法在中国的意义[J].湖南社会科学,2008,（5）：63.

[4]王锡锌.行政程序法理念与制度发展、现状及评估——兼评《湖南省行政程序规定》正式颁行[J].湖南社会科学，2008（5）：67.

[5]王贵松.行政程序谁做主[N].检察日报,2011-08-04.

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[7]沈 岿.行政自我规制与行政法治：一个初步考察[J].行政法学研究,2011,（3）：12.

[8]王连昌.行政程序法定义、宗旨、内容简议[J].行政法学研究,1996,（3）：57.

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[10]任剑涛.权利政治的兴起[J].民主与科学,2008，（2）：21.

[11]季卫东.宪政新论[M].北京：北京大学出版社，2002：118-119.

TheNewDevelopmentofChina'sLocalAdministrativeProcedureLegislation

LEI Zhen

In recent years,more local governments have worked out the administrative procedure rules, which caused larger repercussions and debate in the academic circle.The local administrative legislation includes legislative aims,principles,the types of administrative procedures,public participation,information disclosure,legislative framework and the system innovation etc.The main characteristics are responsibility, innovative,democracy and balance between procedure and entity.The local administrative procedure legislation still has many follow-up researches left.

Local Legislation;Administrative Procedure;Procedural Law;Administrative Law

DF3

A

1674-5612（2013）01-0027-08

（责任编辑：李宗侯）

2012-09-10

雷 振，（1978- ），男，重庆长寿人，中国人民大学法学院博士生，研究方向：宪法学与行政法学。