论NGO参与公共危机管理的困境和优化路径

范丁元

(山东师范大学公共管理学院，济南250014)

在现代公共危机管理中，多元主体的参与已经成为共识。作为公共治理新主体的非政府组织，在公共危机管理中的地位和作用越来越重要。非政府组织(Non－government organization，以下简称NGO)，是指政府以外的公共部门组织，强调的是与政府部门的区别。美国霍普金斯大学的莱斯特·萨拉蒙教授认为非政府组织应满足组织性、非政府性、非营利性、自治性及志愿性五个特点［1］3－4。我国学者王名则更明确地指出“中国的NGO应该指那些不以营利为目的且具有正式的组织形式、属于非政府体系的社会组织，它们具有一定的自治性、志愿性、公益性或互益性”［2］8。

一、NGO在公共危机管理中的作用

面对各种突发的公共危机，起主导作用的政府由于自身的局限性会出现“政府失灵”的情况，此时NGO的作用与责任就显现出来。

1.NGO的预警作用。NGO是一种公益性组织，与政府不同的是其成员分布范围广、涉及领域多，具有广泛的社会基础。尤其是NGO的工作方式锻炼了成员的敏感性，能够及时捕捉信息并进行有效的危机预警，防患于未然。

2.NGO的整合协调作用。具体来说主要表现在三个方面:第一，整合社会资源。在吸收社会捐助、吸纳社会闲散资金方面，NGO显然更有成效，在危机发生后，NGO能迅速募集捐赠物资，以弥补政府在物质资源方面的不足;第二，信息的上传下达。利用自身优势NGO既可以把民情民意和社会需求反馈给政府，又能及时了解危机的原因及发展态势、公布信息，做好政府与社会公众的传声筒;第三，提供专业救助。NGO的工作者都是具有志愿精神的专业人才，“拥有许多资深的专业人才，在危机处理中能提供许多政府所不能提供的专业性知识和技能”［3］54－55。

3.NGO的辅助保障作用。危机过后，NGO在参与灾后恢复重建过程中，能够提供就近互助及精神上的抚慰，维护受害群众的现实利益，消除社会不稳定因素。

二、NGO在公共危机管理中的困境

虽然NGO在公共危机管理的整个环节都是不可或缺的重要力量，但是不可否认，由于社会外部环境和自身的局限性，NGO存在“志愿失灵”的情况，在参与公共危机管理过程中还面临很多问题。

1.制度设计缺陷

第一，在我国非政府组织实行的是双重管理体制和非竞争性原则。双重管理体制是“指对NGO的登记注册管理及日常管理实行登记管理部门和业务主管单位双重负责的体制”［4］39－43。这一体制在一定程度上强化了政府在登记管理方面对NGO的监督和管理，却也造成了NGO的从属地位:只有首先成为政府所属的一定职能机构或授权机构并接受其管理和控制，才能顺利登记。非竞争性原则规定:“为避免NGO之间开展恶性竞争，禁止在同一行政区域内设立业务范围相同或相似的 NGO”［4］39－43。这一原则一方面人为地保护了原有的具备从属地位的NGO，另一方面限制了新的NGO的进入，不利于NGO的新陈代谢，成为NGO自身发展的障碍;第二，尽管我国有关NGO的登记管理比较严格，但这并不意味着NGO的法制框架的完备。目前我国NGO的立法层次较低，只有三部以“国务院令”形式通过的行政法规和一些部门规章来规范NGO的登记管理，没有专门规范NGO参与公共危机管理法律。受制于以上两大因素，一方面大量的NGO被拒于合法登记的门外，没有合法地位的民间草根组织，根本没有机会进行公共危机管理;另一方面，即使成为合法的NGO，在公共危机管理中也没有相应的法律支撑，难以发挥作用。

2.组织资源匮乏

NGO的资源主要包括资金物质资源和人才资源。这两种资源的不足，严重制约了NGO在公共危机管理中作用的发挥。2008年公布实施的《救灾捐赠管理办法》规定，只有经合法注册登记、具有救灾宗旨的公募基金会才有资格开展募捐活动。随着政府财政收支形式的变化，NGO获得的拨款数量大幅下降，大多NGO开始在财政上争取独立并自负盈亏。公募主体少、资金来源渠道单一，导致NGO在公共危机管理资金方面存在巨大缺口。与此同时，资金的不足也无法吸引专业人才和优秀人才的加盟，产生了一系列的诸如危机预防能力、危机救助能力、善后恢复重建能力的不足。这就使NGO在公共危机管理中捉襟见肘，常常是心有余而力不足。

3.社会接受度低

NGO的发展与社会发展程度密切相关。在西方，受益于发达的市场经济下公民意识、自治观念、契约精神、公益精神等的社会文化，NGO得到社会的普遍接受和认可。现代社会市场经济的发展使我国进入社会转型期，旧的价值体系和道德伦理受到巨大冲击，社会上形成了拜金主义、利己主义的错误观念，公众缺少必要的志愿精神，再加上现行人事制度的壁垒，真正投入到NGO中的专职人员数量不多。虽然NGO也会雇用兼职工作人员，但对于志愿者的吸收和使用有限，浪费了大量的人才资源;而财务不公开、项目运作不透明、公款挪用等丑闻，更加剧了NGO公信力不高的问题。因而在公共危机管理中，社会公众更愿意相信政府，而对于来自NGO的救助大多抱有怀疑态度。有调查显示:“民众认为政府能够主导灾后重建工作的达97.13%，只有21.4%的民众认为政府应鼓励NGO参与灾后重建工作，并制定相应机制保证NGO可持续地参与。”［5］公益精神的缺乏和社会公信力的不足，成为制约我国NGO参与公共危机管理的无形障碍。

4.危机管理经验不足

在公共危机管理方面，在制定了应急预案的24个省市中，“只有14个省市的预案提到了红十字会或慈善总会”［6］。而且“只有个别预案将红十字会和慈善总会纳入到自然灾害救灾总指挥部成员之中，有些省份的应急预案中根本没有提到民间组织。”［7］21。应急预案上的缺失，致使NGO参与公共危机管理无章可循。一方面，受制于政府的过多干预，无法及时有效地获取危机信息和危机管理进度;另一方面，在危机管理过程中缺乏系统性和全面性，只是利用临时成立的危机管理小组承担伤员救助、物资发放等工作，而在危机前的预防、危机中资源的有效配置、危机后的社会重建恢复等方面参与力度不足。

三、NGO参与公共危机管理的优化路径

(一)政府加强对NGO的培育和扶持

1.法律支撑。首先，我国对NGO实行的双重管理体制和非竞争性原则，已成为NGO发展的严重障碍。因此，放宽NGO的准入制度，降低NGO的“门槛”，简化登记手续，逐步实现备案制度，使更多的民间草根组织合法化应该成为努力的方向;其次，我国在公共危机管理领域，有一套从中央到地方的应急处理法律规范体系，但这些法律法规里面，涉及到的参与主体主要是政府部门，而对NGO在公共危机管理中的权责没有做出明确规定。因此，对这些法律法规进行细化，明确NGO的权利、义务和职责，为其参与危机管理提供法律保证势在必行。

2.政策扶持。首先，理论上，NGO的经费应大多来自社会捐赠，但就我国目前的NGO发展现状来看，社会捐赠数量有限。因而，承担了一定社会公共管理职能的NGO，应该得到政府一定数额的财政拨款，“政府应从每年的财政收入中，抽出一定的资金，用于扶持以公益事业和社会服务为目的的非政府组织的发展”［8］。政府也可以通过合同立项、委托管理、购买服务的方式，建立对NGO的资助机制;其次，NGO作为非营利性的组织，无法承受与企业一样的税收政策。因而《企业所得税实施条例》应将NGO单独列出，尽快出台并完善有关NGO税收减免的优惠政策，保证其资金的充足，为NGO的发展提供良好的政策环境;第三，我国现行的人事制度，致使NGO员工的就业和社会保障状况不良。这就需要创新，在市场经济条件下建立适合NGO的人力资源管理体系和社保制度，通过“以薪养廉”、“以薪养德”的方式，吸引优秀人才的加入，并建立合理的人才流动机制。

(二)NGO自身的建设和发展

1.增强自律能力，提高公信力

公众认可度是NGO进行公共危机管理的社会基础，而完善NGO的自律机制是提高其运作水平规范化和社会公信力的关键。NGO在自觉接受来自政府、公众、媒体等外部监督的前提下，应该增强自律意识，对内在成员中实行约束和激励并存的方式，通过倡导组织文化和目标管理等，激发内部成员的使命感和责任感，成为社会责任意识强、服务水平高的NGO;对外积极探索信息公开的机制和方式，健全财务制度和信息披露制度，尤其要及时通报募捐物资的使用情况，消除社会成员的疑虑，并善于运用媒体，向社会公众宣传NGO的社会价值，增强公众的认可度。

2.优化人力资源管理，提高专业化水平

作为NGO的第二大资源，人才队伍的建设，直接关系到NGO参与危机管理能力的高低。首先，NGO需要有高素质的、有号召力的领导者，在公共危机发生时，他们能以自己的道德感召力和行动影响力，指挥NGO迅速投入到危机救援中;其次，适应信息时代和多元化社会的需求，NGO要吸引各方面的人才甚至专家的加入。他们不仅能在危机发生时，提出有效处理方式，更能“防患于未然”，在危机前制定应急预案，有效地预防和预控危机;第三，身处第一线的志愿者，在危机发生后更要运用专业知识进行人员的救治和心理的疏导，只有经过专业的培训，具备崇高的志愿精神和精湛的业务能力才能胜任志愿者的工作。

3.总结危机管理经验，提升危机管理能力

NGO要想在公共危机管理中充分发挥自身的能力，就必须建成一个集预、救、建于一体的公共危机管理系统。首先，制定公共危机应急预案。NGO应根据可能发生的危机，制定一整套完备的公共危机管理计划和应急预案，包括如何迅速成立科学的领导指挥系统、建立清晰的工作流程和进行有效的社会动员，特别对危机管理小组作出规定，以便在危机发生后在第一时间内组成高效的危机救援团队;其次，主动做好危机救助。一方面，经过紧急救助专业培训的志愿者，能够立即奔赴危机前线，开展救治工作，减少人员伤亡。另一方面，NGO应建立危机管理的信息公开机制，根据危机的不同级别，协助政府，及时向社会公布危机处理进程，并进行更广发的社会动员;第三，危机后重建和心理疏导。公共危机中，除了物质上的损耗，精神上的创伤也不容忽视，这时，NGO来自民间、贴近大众的优势就会充分显示出来。通过发动社会募捐，对弱势群体进行帮扶和救助，通过志愿性服务，对公众进行心理辅导，消除其心理阴影。物质和精神上的双重救助，减轻了政府的负担，有助于整个社会正常生产生活的恢复。另外，这一阶段NGO还有一项重要的工作，应该及时总结危机管理中的经验，以便为以后的危机管理提供借鉴。只有在不断的反思总结中，NGO的公共危机管理能力才能得到提升。

四、结语

NGO作为公共治理的第三方力量，在政府失灵和市场失灵同时存在的领域发挥着不可代替的作用。在公共危机管理过程中，NGO能够凭借自身的特质和优势，起到预防和预控危机、降低危机损失、实现安抚社会成员的作用。因此，我国的社会管理应该重视NGO的作用，在政府扶持和自身建设的基础上，使NGO真正发展壮大，成为公共危机管理的主体。

［1］莱斯特·萨拉蒙.全球公民社会:非营利部门视界［M］.北京:社会科学文献出版社，2002.

［2］林修果.非政府组织管理［M］.武汉:武汉大学出版社，2010.

［3］彭翔.非政府组织:危机管理的重要力量［J］.南方论刊，2007(10).

［4］王名.中国的非政府公共部门［J］.中国行政管理，2001(06).

［5］钟华.NGO参与公共危机治理的作用研究:以5.12大地震为例［D］.上海:上海交通大学，2008.

［6］林帅.非政府组织在公共危机管理中存在的问题与对策研究［D］.济南:山东大学，2011.

［7］韩俊魁.NGO参与汶川地震紧急救援研究［M］.北京:北京大学出版社，2009.

［8］庞作家.我国非政府组织参与公共危机管理研究［D］.郑州:郑州大学，2011.