县级政府公共政策执行资源探析

刘小诗

(山东大学政治学与公共管理学院，济南 250100)

公共政策是政府对社会价值的权威分配。这种分配需要政策执行者对不同利益进行协调、引导。充足的执行资源能大大提高政策执行的效率。我国县级政府需要执行的公共政策很多都涉及惠农民生，政策覆盖范围广、执行难度大，更需要执行资源做保证。分析我国县级政府政策执行资源的利用现状对改善公共政策的执行困境，提升县级政府的政策执行力具有重要意义。

一、政策执行与执行资源

(一)政策执行及执行资源的内涵

一项完整的公共政策包括政策制定、政策执行、政策评估等主要环节。在政策科学发展初期，政策科学家们将研究重点放在政策制定上，他们认为要想达到理想的价值目标，首先要由一项完美的政策做基础。随着“政策执行运动”的兴起，人们开始意识到，再完美的政策没有良好的执行也会使政策目标落空。普雷斯曼和维达夫斯基将公共政策执行定义为:“在目标的确立与取得这些目标的行动之间的相互作用过程。”［1］政策执行，也可以被看作是“在政策期望与(所感知的)政策结果之间所发生的活动。”［2］

政策制定为政策执行打下基础，而政策执行资源则为政策顺利执行提供保证。政策执行资源，是指在政策的执行过程中可利用的、保障公共政策的价值目标顺利实现的各种人力、物力、财力等的总称，是公共政策执行的外部保障条件。公共政策执行资源既可以是有形的，如人力资源、财政资源等，也可以是无形的，如政府的权威和公信力等。

公共政策的执行和政策执行资源之间是相互作用的。公共政策的顺利执行需要政策执行资源提供基础和保障，公共政策的顺利执行同时能为政策执行资源的进一步获得和产生提供条件。

(二)政策执行资源的构成

从政策执行资源的表现形式上看，政策的执行资源可以分为有形执行资源与无形执行资源两大类。

1.有形的政策执行资源

有形的政策执行资源主要包括三个方面:

(1)人力资源。人力资源包括政策执行者的数量、知识结构、人员组成、综合素质、组织执行能力等方面。政府机构的部门设置和权力分配结构对人力资源利用效果有重要影响。

(2)财物资源。这是政策执行资源的核心构成。财力资源主要是指政府的财政收入，也包括中央的财政转移支付等其他财政收入。物力资源主要是指政府在政策执行过程中投入的物资，一般当地的经济发展水平、自然资源分布情况和政府的财政收入对此有重要影响。

(3)信息资源。信息资源主要是指在政策执行过程的信息沟通与互动，以保障政策制定者和执行者与目标群体之间的信息通畅，确保政策能在调整中执行。信息的完备性是公共政策顺利执行的必备条件。

2.无形的政策执行资源

无形的政策执行资源主要是通过潜移默化的方式来影响目标群体对政策执行的态度和价值取向。无形的政策执行资源在政策执行的过程中能够起到减少执行阻力、传播政策价值理念的作用，但是它的有效培育和利用尚未受到重视。从政策执行者和目标群体拥有的资源来看，无形的政策执行资源主要包括两个方面:

(1)政府的权威或公信力。权威是指“某人或某机构具有的让人自觉服从的能力或合法资格”;政府的公信力是指社会民众对政府的一种信任感。当政府形成了其自身的权威和公信力后，可以减少政策执行遇到的阻力，为政策执行提供保障。

(2)政治文化。政治文化指的是处在系统中的民众对政治现象的一种取向模式。阿尔蒙德曾强调政治文化作为一种长期心理积淀的结果，对人们的政治行为具有潜移默化、深远持久的影响。人们对政治现象的价值观取向是政策执行的外部资源，具有较高政治社会化水平的目标群体，能较好地吸纳和理解政策的价值目标，推动政策更好地沿着预定轨道前行。

公共政策执行资源的获得和产生有自上而下和自下而上两种路径。除了上级划拨和本级政府财政收入等有形资源外，像权威、公信力等无形的政策执行资源更多的是通过民众和政府上下互动的过程中形成的。这就要求政府在获取政策执行资源的过程中，既要重视自上而下的资源分配，同时又要通过与民众沟通互动的形式，倾听民声、关注民意，树立良好的政府形象，增强政府的权威和公信力，通过创造和汲取无形的政策执行资源来为公共政策的执行奠定良好的基础。

二、我国县级政府公共政策执行资源的弱势特点

县级政府在我国的各级政府之间处于承上启下的地位，对下连接全国广大的农村基层，对上连接省、市，是连接城乡的枢纽。县级政府的职责广泛、目标群体分散、覆盖范围大，国家的政策方针在这里开始进入基层。尤其是各种民生、惠农政策，更要通过县级政府实现政策的上传下达，确保政策的顺利执行。目前我国县级政府公共政策执行资源的弱势特点主要有以下方面。

(一)公共政策执行资源不足

县级政府的公共政策执行资源不足的问题主要表现在财物资源紧缺上。县级政府的财政收入主要来源于税收收入、上级政府的转移支付收入等。分税制后，大部分税源稳定、集中、增收潜力较大的主体税种划归中央或中央和地方共享，地方的税种多数来源不稳定且分散、征管难度大且成本高。“较低级次政府对主体税种依赖度相对较低，而高度依赖于那些非主体税种，这就使得较低级次的县财政的财力处于非常不稳定状态，在各级财政中财力最为薄弱。”［3］同时，县级政府承担的公共管理和社会服务职能不断扩展，加上县级政府本身存在机构繁多、人员臃肿等问题，导致县级政府面临着行政成本居高不下、财政资金紧张、较高的负债等问题。根据统计，“分税制以后，除乡级财政尚可基本自给外，省、地和县三级财政全部不能自给，其中县级财政缺乏自给能力的程度最高，成为最脆弱的一级财政。”［4］我国县级政府直接面向近70%的人口，承担了绝大多数的社会管理和公共服务的职能，然而县级政府的财政自给率分别低于乡、地市、省，只有0.50。2009年“全国存在财力缺口的县(区)高达1232个，占全国总数的44%，资金缺口高达1048亿元”［5］。

从无形的执行资源角度来看，公共政策执行资源的不足还表现在县级政府形象没有得到良好塑造、公众的政治社会化水平偏低等问题。县级政府的执政理念仍然停留在以往的认知中，政府工作人员工作效率低、服务水平参差不齐，大部分县域缺乏良好的政治文化氛围。有的县级政府本身在政策执行的过程中不能有效对公共政策进行具体化，执行方式单一、落后，从而导致政府权威受损，在政策执行过程中不能用政府公信力获得民众支持来为政策的执行铺平道路。此外，寄托于强制力执行公共政策导致政策执行成本进一步提高，县级政府在政策的执行上容易陷入两难的境地。

(二)公共政策执行资源的分配不均衡

由于我国目前没有形成均等化拨款、专项拨款相互协调的转移支付体系，本文主要从横向上分析对不同地区的县在政策执行资源分配上存在的不均衡问题。

在我国，纵向的资源分配不均导致最突出的纵向财政缺口产生于中央和县之间，而地区间的发展差异使同级政府间也容易产生横向的财政缺口。对经济发展水平和人民生活水平差异较大的东中西部地区而言，相同的转移支付制度不利于减少地区间的差异。根据边际效应递减规律，当资源要素的投入达到一定的程度后，收益将会呈递减趋势，因此，对于执行资源需求不同的县投入相同的资源要素，执行资源带来的效力也不同。目前，经过再分配后东西部县级政府的政策执行资源尤其是财物资源仍有较大差距，“财政领域的不均等程度超过了经济领域，财政均等化政策并未发挥应有的作用”［3］，中西部地区县域在公共服务均等化等问题上面临着艰巨的任务，需要中央政府更多的资源支持。目前对不同的地区中央采取了不同的资金、政策倾斜，但是对地方的税收返还、财政转移支付的效果并不理想，近年来才开始改变在中央的税收返还上东部地区所占的比重要高于中西部地区的局面。

(三)政策执行资源的利用率较低

公共政策执行资源的利用率偏低是县级政府政策执行资源利用过程中的关键问题。县级政府作为执行主体，对有限资源的利用无法发挥应有的效果，加剧了执行资源紧张的局面。

行政成本提高、职能范围扩张、地方政府公司主义发展等因素导致县级执行资源利用率降低。首先，高昂的政策执行成本降低了执行资源利用率。县级政府机构庞大、政策执行程序繁琐、政策执行信息滞后、人员臃肿等都影响了政策执行的效率。目前我国县级政府的职能机构一般在50个左右，“我国县乡财政供养人员占全国财政供养人员的70%以上，县级财政支出中各项事业费和行政管理费一般的县市占到了50%左右”［6］，这占用了县大量紧缺的财政资金。其次，资源的投入产出绩效直接影响了政策执行资源综合利用率。在地方政府公司主义抬头的今天，县级政府会压缩政绩和经济收益偏低的政策执行资源投入，将资源优先投入在考核标准明确、绩效产出高的政策上，如计划生育政策、招商引资政策等，对于基础设施建设、排污治污、节约资源等具有重要社会效益政策的落实则容易停留在书面上、口头上。此外，县级政府还忽视了对无形的政策执行资源的培育和利用，而是倾向于采用强制手段执行政策，浪费人力、物力，损害政府权威和形象，增加政策执行成本，浪费政策执行资源。

三、充分开发和利用县级政府公共政策执行资源的思考

改善县级政府的政策执行资源存在的弱势特点是提升县级政府公共政策执行效率的外部保证。针对目前县级政府在政策执行资源的使用过程中存在的问题，需要上级政府充足的资源分配划拨作为县级政府政策执行的基础，县级政府对执行资源的高效利用作为政策有效执行的保证，同时县级政府要主动创造和汲取更多的执行资源作为政策高效执行的动力。

(一)改善政策执行资源的分配机制

对上级政府而言，要重视县级政府在公共政策执行中的地位，建立系统的执行资源分配划拨机制，既照顾到整体，同时兼顾个体差别，确保政策执行资源的分配合理。

第一，财政资源作为政策执行资源主体，其有效划分首先要求上级政府优化财政收支结构，合理划分中央、省、市、县之间的税收比例，改变县级政府没有独立主体税种的局面。中央要根据职能服务受益范围大小程度确职责归属，决定与地方财权、事权的分配，以此为基础合理划分各级政府财政的支出比重。第二，我国现行的转移支付制度结构混杂、透明性较低，同时易受主观因素影响，要通过调整中央和地方的收支结构，加大对民生、医疗、教育等领域的转移支付力度，来改善纵向财政分配不均匀的现象，实现政府间转移支付的均等化，提高地区间政策执行资源均等化水平。第三，重视政策执行资源分配的绩效考核。通过信息采集建立数据分析系统，防止资金层层截留现象出现，检验政策执行资源分配对不同县区政策执行的影响，不断完善政策执行资源分配机制。

(二)完善县级政府的执行资源分配利用体系

对于县级政府而言，除了外部执行资源的保障外，县级政府要提高对有形政策执行资源的使用率，重视对无形政策执行资源的创造利用，实现对有限政策执行资源的最大化利用。

一方面，县级政府不断完善自身建设，提高执行资源利用能力。通过提升工作人员的素质、改善机构设置、改进政策执行流程、提升信息管理能力等方式，提升县级政府的执行力。在政策执行的过程中，减少重复、繁琐配套制度的出现，通过合法的执行程序实现政策最终执行与政策的精神理念的结合。另一方面，要优化政策执行资源配置体系。县级政府对政策执行过程中的资源分配具有再次分配的性质，这就强调资源分配的公正、高效，实现执行资源的最优配置。据统计，“县域资源配置优化度对县级政府的资源配置能力影响最大，其回归系数高达1.238”［7］，因此，要做好科学的规划，重视长远利益，将公共服务政策和经济发展政策摆在同样重要的位置上，改变资源投入型的政策执行的方式，改变将资源过多地投入到经济发展领域的现象。

(三)提升县级政府政策执行资源的创造汲取能力

提升县级政府资源创造能力最主要的是要保证县域经济稳定持续地发展，保证财政收入的稳步提高，这是提升县级政府财政资源的核心。资源创造汲取能力是县级政府公共服务能力的重要组成部分，要注重执行资源的多渠道吸收，尤其是在公共服务政策的执行领域，要实现公共物品供给的多渠道，吸纳公益单位、公司、社会组织参与到公共服务体系的建设中来，鼓励社会捐助，增加公共政策的执行资源。

最后，要重视无形的政策执行资源的培养和利用。县级政府在政策执行的过程中忽视了政府形象和权威对民间社会产生的导向作用。尤其是在征地补偿、 计划生育等涉及到民生的政策领域，强制性的政策执行容易诱发大规模群体性事件。“距离民众最近的县级政府不可能与民间社会保持相当的距离，政府如拥有充足的民间资源，将可克服公民追求私利，解决集体行动的困境，进而提高治理能力。民间资源可视为达成政策目标的重要资源以及工具。”［8］这种执行信息的不完备会造成政策执行偏差的出现。所以，县级政府要健全和民众的沟通渠道，建立政策执行信息采集分析系统，从中塑造政府权威，改变行政命令的政策执行方式通过高效公正的政策执行和廉洁奉公的作风建设来塑造政府形象，增加县级政府政策执行的权威资源。

［1］J.Pressman，A.Wildavsky.Implementation［M］.Berkeley:University of California Press，1979.

［2］Deleon P.The missing link revisited:Contemporary implementation research［J］.Policy Studies Review，1999(16).

［3］田发，周琛影.地方政府间财力分配的均等化水平考量［J］.经济体制改革，2009(06):121－125.

［4］王雍君.地方政府财政自给能力的比较分析［J］.中央财经大学学报，2000(05):23.

［5］张俊伟，等.在放权和约束间建立新平衡:完善我国政府间转移支付制度的思路和行动框架［J］.经济研究参考，2011(19):13－20.

［6］谭桔华.降低县级政府行政成本［J］.国家行政学院学报，2005(02):28.

［7］张立荣，李晓园.县级政府公共服务能力结构的理论建构、实证检测及政策建议［J］.中国行政管理，2010(05):124.

［8］王敬尧.县级治理能力的制度基础:一个分析框架的尝试［J］.政治学研究，2009(03):45.