社区检察部门提起公益诉讼的优势与构想

曹卫王志强

社区检察部门提起公益诉讼的优势与构想

曹卫＊王志强＊

检察机关代表国家利益和社会公共利益提起公益诉讼是理论和立法的必然趋势。社区检察部门具有代表检察机关提起公益诉讼的优势，包括具有与基层群众天然的互动和亲和，对公益案件信息线索反映及时灵敏，可以通过检力下沉促进法律监督效果以及通过研判管理漏洞助推社会管理创新等。在具体的制度安排上，应以受理申请为主、主动介入为辅，跨辖区的调查取证由损害结果发生地的社区检察部门承担，案件办理过程中不宜引入调解以及探索建立公益诉讼赔偿基金等。

社区检察部门 公益诉讼 社会管理创新

2012年8月31日，第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议通过了新修改的《民事诉讼法》，其中新增了第五十五条关于公益诉讼的规定，“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这为检察机关提起公益诉讼提供了法律依据。然而，检察机关内部部门众多，具体由哪个部门代表检察机关承担提起公益诉讼的主体资格实践中争议颇多，大部分观点认为应由民事行政检察部门提起。但笔者认为，由社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼较民事行政部门具有更大的优势和便利。有基于此，本文拟就社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼的优势以及具体构想进行分析。

一、我国社区检察部门的设立与现状

2009年初，最高人民检察院下发的《关于贯彻落实〈中央政法委关于深化司法体制和工作机制改革若干问题的意见〉的实施意见》、《2009—2012年基层人民检察院建设规划》等重要文件明确指出：“要把检察工作服务科学发展的阵地前移,深入街道、乡镇、社区,面对面倾听和解决人民群众诉求,积极探索派驻街道、乡镇、社区检察机构建设。”根据文件要求，各地开始社区检察工作的探索，比如天津市检察机关经过深入走访调研，提出了在全市检察机关中开展“法律监督工作向基层延伸”的活动，要求各级检察机关要走出去，建立服务基层、促进社会管理创新的长效机制。为此，天津市河东区人民检察院首先在辖区街道建立了社区检察室，截至2012年6月，天津市检察机关共设立了147个检察工作室。在上海，2010年6月上海市人民检察院印发了《关于本市检察机关在社区（街镇）设立检察室的意见》，决定在长宁、杨浦、宝山、奉贤、崇明等地开展社区检察室试点工作。截至2012年8月，上海市已有16个基层检察院设立了27家社区检察室，工作范围覆盖75个街镇，对应监督105个公安派出所。根据计划，上海将于2015年设立50余个规范化检察室，实现对全市各区域的全覆盖。

纵观各地社区检察部门的工作内容，主要包括以下五项：一是承担对公安派出所刑事执法活动的监督；二是对缓刑、管制、监外执行、剥夺政治权利等非监禁刑罚的执行活动进行监督；三是接待社区群众的举报、控告与申诉；四是参与社会治安综合治理、推动犯罪预防工作；五是在社区开展法律教育与宣传。社区检察工作的全面铺开及与社区群众、单位的良好互动，无疑将进一步促进检察机关检力下沉，推动社会管理创新和延伸法律监督触角。经过实践探索和发展，社区检察工作在促进社区矫正工作、规范非监禁刑罚执行活动方面取得了明显的成效，在未来的发展方向上，如何突破社会管理创新停留于理论层面的局限，寻求社会管理创新的具体抓手值得探讨和研究，代表检察机关提起公益诉讼无疑是一项新的举措。

二、社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼的优势

检察机关提起公益诉讼是理论和立法的必然趋势，但在检察机关内部如何运作尚无定论，实践中一般是由控告申诉部门受理申请，移交民事行政检察部门审核并起诉，这一模式与现行检察机关职能部门配置相适应，但随着社会的发展，这一模式的弊端也逐渐显现，表现为无法有效发动群众参与、对重大公益侵害事件反应滞后、调查取证工作被动、案件办理进程缓慢等，难以适应当前社会热点问题信息短、传播快、影响大的特点。若由社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼，其优势和意义主要体现为：

1.具有与基层群众天然的互动和亲和

社区检察部门设于基层街道、乡镇，开在群众“家门口”，贴近群众，易获得基层群众的信赖。当前，上海基层检察院社区检察部门分布于各街道（乡镇），扎根在基层，服务于群众民生，基层群众接触到社区检察官相对比较容易。。平时社区检察官负责接待群众来访，为群众答疑解惑，监督基层公安派出所，对行政机关存在的滥用职权、渎职等犯罪线索，社区检察部门也可以及时向反贪、反渎部门移送案件线索，通过上述工作易赢得群众的信任，群众将公益诉讼案件交由社区检察部门办理亦比较放心。另外，从上海社区检察部门的人员组成及配置要求来看，社区检察部门的检察官多数必须具有多年的办案经验，检察官的级别也较高，在办理案件的实践经验和对法律运用的熟练程度上都具有十分明显的优势。由经验丰富的检察官来负责公益诉讼案件，可以大大提升公益诉讼案件办理的质量和胜诉的概率，能够为实现社会公平与正义提供较为专业的法律保障。故相较于其他部门，社区检察部门更能有效调动群众参与公益诉讼案件的积极性。

2.对公益案件信息线索反映及时灵敏

当前我们处于一个信息传播迅捷的时代，网络上博客、微博、微信的快速转发，使得任何一个微小的事件都可能在短时间内迅速发展成为一个受到公众热切关注的公共事件。政府机关反应不及时或处置不当，都有可能导致严重的后果和恶劣的影响，公益案件更是如此。当前，公益案件侵害方多为具备相当经济实力的公司和企事业单位，社区检察部门扎根于基层，对辖区内各个公司和企事业单位相对比较熟悉，在发生环境损害、弱势群体利益受损等事件时，往往能够第一时间判断和分析出辖区内最可能的潜在致害者，从而锁定嫌疑对象，在第一时间展开调查取证，查封、保存相关物证、书证，及时收集证人证言，对外发布相关信息和案件进展，从而较早地制止网络谣传，消除公众对政府机关的各种猜测和质疑。同时，第一时间收集到的原始证据，也最有助于夯实公益诉讼的证据基础。

3.通过检力下沉促进法律监督效果

在对公安派出所、司法所、街道、企事业单位等基层机关和组织开展法律监督方面，缺乏“抓手”一直是检察监督的难点甚至是盲点。社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼正是检力下沉、推升法律监督社会效果的有效抓手，一方面，可以有效督促相关政府机关和部门及时履行职责，避免或消除行政不作为现象；另一方面，也可以及时纠正相关涉案企事业单位的违法现象，引导其注重公众利益，减少产生引起公益诉讼的可能。此外，通过以案释法来加强法律宣传和法律教育的效果也明显优于书面教育，从而有效提升辖区内各单位及管理人员的法律意识，有助于刑事犯罪和民事侵权案件的预防。

4.研判管理漏洞助推社会管理创新

检察机关的职责不仅在于打击和追究犯罪，更重要的是要加强犯罪预防，而预防犯罪重要的一环就是促进社会管理创新。时代在发展，社会在变迁，如果社会管理跟不上则会影响社会的和谐稳定。近年来，如何通过履行检察职能推动社会管理创新一直是检察机关在实践中不断探索的命题。公益致害案件背后所隐藏和折射出的往往都是企业管理、机关管理、社会管理方面存在的漏洞，通过将公益诉讼案件交由最前线的社区检察部门办理，可以有效地分析和总结出案件背后所存在的问题，根据问题性质的严重程度通过制发检察建议、纠正违法通知等手段，来促进和完善相关部门和单位的规章制度，针对社会普遍存在的类似问题，层报上级检察机关，针对类似问题在更高层面进行研究并提出解决方案，以有效弥补社会管理漏洞，促进社会管理创新。

三、社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼的构想

承上所述，由社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼存在诸多优势，在具体制度的设计上，应做到以下几点：

1.以受理申请为主、主动介入为辅

对于公益诉讼案件，在提诉的主体上，受害人往往属于弱势群体，提诉与参诉都是困难重重，受害人向检察机关请求支持或代为起诉的，社区检察部门应当及时受理。一般情况下，对于受害人属于特定少数、社会危害不大的，受害人不愿意检察机关起诉或者更偏向于自诉的，检察机关应当尊重受害人对诉权的自由处分。但对于受害人因受到恐吓、受害人属于不特定的多数、受害人数多、流动性大的、在社会上造成恶劣影响的，即使受害人没有提诉，社区检察部门亦可主动介入调查，提起诉讼，追究致害人的责任，以弥补不特定多数人的损失，消除公益案件造成的不良社会影响。

2.跨区的调查取证由损害结果发生地的社区检察部门承担

在公益诉讼案件中，诸如大气污染、水体污染、传染病病原体扩散等的损害结果往往波及多个辖区，对于损害结果发生地跨区域的，由该区域的共同上级检察机关指定基层检察机关办理或由该上级检察机关自己办理。而在查找损害源、侵害人、证明侵害行为与侵害结果之间的因果关系方面,笔者主张由各个辖区的社区检察部门承担。因为随着时间的流逝，上述证据很容易遭到自然破坏、人为毁灭或者事后难以提取。社区检察部门身处一线，有基层群众的支持，获取信息的渠道较多，更容易及时封存和提取相关证据。对于损害结果跨区域的，由各个社区检察部门将获取的证据移送至有权提诉机关，这样既可以在提诉环节最大限度、最大范围地保障受害群众的权益，又可以在调查取证环节确保取证质量。

3.案件办理过程中不宜引入调解

社区检察部门在办理公益诉讼案件的过程中不宜适用调解，这是因为检察机关代表国家和社会公共利益提起民事公诉，其相应的诉讼利益属于国家或社会公众，检察机关无实体处分权。因此，一般情况下检察机关无权放弃诉讼请求，诉讼过程中也不适用调解制度。另外，一般而言，公益诉讼案件背后潜藏的是违法犯罪现象，暴露出的是企业管理制度的漏洞与企业法人社会公德心的缺失，案件办理过程中引入调解无疑将使上述问题被掩盖，而警醒社会的意义与检察监督的效果都将大打折扣。

4.探索建立公益诉讼赔偿基金

对于通过公益诉讼获得的赔偿，应留有余量建立公益诉讼基金，专款专用，应对后续赔付或者符合条件需救助的特定情况。这是因为对于公益诉讼案件，现实中因为受害者往往是不特定的群体，有的不愿惹官司、嫌麻烦，有的迫于生计无暇顾及，有的抱着吃点小亏忍忍就算了的想法而避免介入诉讼。但公益诉讼案件的侵害结果往往具有潜在性，部分受害人在诉讼提起乃至终结时侵害结果可能尚未显现，在侵害结果出现或者损害进一步扩大后，又不得不追究侵害方，对于受害人而言，还可能伴随着难以承担的高额医疗费用。另一方面，侵权方可能存在破产、注销或资产不足已无力赔偿等情形，受害人难以取得补偿。对此，可主张受害人向社区检察部门申请获得公益诉讼赔偿基金救助，对产生的医疗费用可先行垫付，对受害人胜诉、侵害方却无力赔偿的特定情形动用基金予以救助，从物质层面确保公平与正义落到实处。

综上所述，社区检察部门代表检察机关提起公益诉讼是一项新的举措探讨，能进一步促进检察机关检力下沉、推进社会管理创新，延伸法律监督触角。■

*曹卫、王志强，上海市虹口区人民检察院社区检察室。