检察建议推进社会管理创新之我见

郭秀峰

检察建议推进社会管理创新之我见

郭秀峰＊

检察建议作为检察机关履行法律监督职责和参与社会管理创新的一种方式，已被各级检察机关所广泛运用。但是，在实践中，检察建议也因主客观原因导致其在推动社会管理创新中存在一些缺陷和不足。笔者结合自己在醴陵检察院的工作实践，通过分析检察建议在推进社会管理创新中的优缺点，提出应对建议，以期能对运用检察建议推进社会管理创新有所裨益。

检察建议 社会管理 创新

一、检察建议在社会管理创新中的积极作用

检察建议为检察机关特别是业务部门参与社会管理创新提供了有效形式，推动了检察机关法律监督工作的深入发展，取得了积极的法律效果和社会效果。

1.通过检察建议促进相关行业建章立制。醴陵检察院坚持“侦防一体化”办案思路，以办理涉农领域职务犯罪案件为重点，分析犯罪成因，积极查找制度漏洞，促进农村基层单位建章立制。如该院在查办5名“村官”挪用土地补偿款案中发现，相关涉农惠农等专项资金监督管理中存在漏洞，该院及时向醴陵市政府提出检察建议，建议专项资金直补到个人账户，减少了中间环节的流动，得到醴陵市政府采纳，并在全市范围内施行。该院在查办一小学校长等4人贪污窝案后，向教育局发出检察建议，督促该局出台《关于禁止中小学违规收费的决定》，受到广大学生家长好评。

2.通过检察建议加强对行政执法单位的监督。该院在办理上级院交办的攸县原消防大队长、教导员李某贪污受贿100余万元案，醴陵市原劳动局原书记曾某等3人受贿140余万元窝案后，通过出具检察建议书，促进醴陵市10余家有审批权限的单位落实了工程验收、审批流程、行业事业收费项目等多项制度的公开，规范了行政执法单位执法行为。

3.通过检察建议强化对特殊人群的帮教管理。特殊人群是社会管理的难点也是重点。2011年，醴陵市检察院先后两次组织干警对醴陵市500余名社区服刑人员开展摸底调查，并根据调查结果撰写了题为《强化社区矫正法律监督的实践探索》调研报告。报告出炉后，该院及时依据调研报告中所收集整理的社区矫正工作中存在的困难和问题向醴陵市政法委发出一份针对性强的检察建议。醴陵市政法委在收到调研报告和检察建议后，成立了包括公检法司、民政、财政等18家单位在内的醴陵市社区矫正法律监督工作领导小组，完善和制定了相关社区矫正法律监督工作制度，着重解决了各职能部门之间的协调配合问题，为醴陵市社区矫正工作的健康有序运行奠定了基础。此外，该院亦注重运用检察建议积极做好未成年人犯罪惩处和预防工作。例如，该院去年在办理一起强奸未成年初二女学生系列案中所暴露出来的教育缺失问题，并根据对未完成九年义务教育未成年人犯罪的统计结果向醴陵市教育局发出针对性强的预防建议。醴陵市教育局在收到建议后，积极开展了关于预防和杜绝未完成九年义务教育未成年人犯罪的专题调研工作，并出台了多项预防举措，取得了良好的教育效果和社会效果。

4.通过检察建议优化企业发展环境。醴陵市检察院紧紧围绕“保增长、保民生、保稳定”大局，在办案过程中发现企业在日常管理中存在薄弱环节的，深入剖析原因、精心研究对策，全力保障企业权益，为企业发展保驾护航。2009年以来，该院向九家企业发出检察建议书11份，内容涉及财务管理、职责分配、人员准入等各个方面近百条，帮助企业建章立制20余项。检察建议书发出后，该院积极与发案企业沟通交流，促使相关负责人引起重视，督促其认真整改落实，反馈率达到80%以上。有的案发企业还邀请案件承办检察官到该单位进行针对性普法宣传教育。

二、检察建议在司法实践中存在的问题

检察建议在深化社会管理创新方面发挥着重要的作用，但是，不可否认，由于相关法律的缺失、管理的不规范等诸多因素，检察建议工作还存在着不少问题亟待解决。

1.刚性约束力不强。在目前我国法律体系中，最直接的法律依据是最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定》，但该规定的效力是处于法律之下的。因此检察建议的权威和效力得不到有效保障，对于被送达者也没有强制约束力。因此，检察建议需要尽快纳入相关法律条文中，明确其法律地位，使其法律权威得以加强。

2.管理机制不完善，规范性不强。按照最高人民检察院制定的《人民检察院检察建议工作规定》规定，各级人民检察院办公室统一负责检察建议书的文稿审核、编发工作。但是，从实际情况来看，检察建议往往是由各业务部门具体制发。对于检察建议的管理，一些检察院不实行集中管理和留底存档，编号也不统一，而是由各业务部门独立编号并随案件入卷归档。这些因素导致检察建议管理混乱，也为日后的查找和落实工作带来不便。

3.内容缺乏针对性，可操作性不强。 检察建议的质量不高主要体现在内容空洞，建议雷同，可操作性差。另外，目前制发的检察建议较少对产生问题的深层次原因进行分析，往往只是针对个案问题提出建议，而针对某类问题的综合建议较少，有深度和影响力的检察建议就更少。

4.检察建议跟踪落实不到位，实效性不强。有些检察建议发出后，未能得到具体落实，有些检察机关没有建立健全检察建议跟踪监督回访制度，对检察建议的回访监督工作没有明确责任部门，这样检察建议从形式上是完成了工作任务，但是没有取得应有的实效。

三、完善检察建议工作的若干对策

1.规范管理，增强助推创新社会管理的规范性。一是规范检察建议的文书制作。在内容上，规定应列明所办理案件或事项的名称、特点，凸显的问题、原因及解决的措施，并附检察建议反馈表。在管理上，要求由办公室统一负责文稿编号管理，建立台账，对发出时间、内容、要求发案单位整改的期限和整改效果予以登记。同时，将检察建议的工作情况纳入对内设机构和执法干警的考核和绩效考评。二是规范检察建议的适用范围。对发案单位存在的个案问题，只对该单位提出建议，对行业存在的共性问题，向行业主管部门提出建议，同时将建议抄报上级主管单位。三是规范检察建议的制发程序。落实审批制度，在执法办案中发现需要提出检察建议的，由承办人提出，经部门负责人复核报主管领导审查，由检察长签发。规范送达制度，检察建议书由承办人向被建议单位送达，实行送达回证签收制度，要求说明发出检察建议的理由，了解被建议单位的负责人及联系办法，以便保持联系，方便督促检查。

2.创新机制，增强助推创新社会管理的针对性。一是推行专题调研机制。对执法办案过程中发现的社会管理漏洞和隐患，组织专门力量收集相关信息资料，全面分析案情，深入剖析个案根源，深入查找社会管理中的问题，并对重大问题撰写专题调研报告。如该院去年组织干警对社区矫正服刑人员进行专题调研，该调研报告先后被高检院常务副检察长胡泽君、湖南省检察院检察长龚佳禾等领导批示肯定。二是构建联动机制。加强与涉案单位及其上级主管部门沟通交流，建立互动机制，在案发后深入案发单位寻找发案根源，查找漏洞，提出加强管理、完善制度的建议，增强检察建议的针对性和实效性。三是推行释法说理机制。注重对检察建议的形式和内容严格把关，要求论理严谨、逻辑缜密、切中要害；注重对被建议单位不理解的问题释法说理，使其明确《检察建议书》是检察机关的法律文书，让其既领会精神，又知晓意图。

3.注重落实，增强助推创新社会管理的实效性。一是注重跟踪督促。检察建议书发出后，要求被建议单位及时填报检察建议反馈表，确定承办人跟进了解检察建议执行情况和整改中存在的困难，帮助被建议对象排忧解难。规定由送达人在检察建议发出后15个工作日内采取座谈、实地调研等方式对被建议单位进行回访，相互交流并征求意见，了解被建议单位在落实检察建议过程中存在的问题及困难，协助被建议单位落实整改措施。二是注重定期回访。重视提出检察建议的后续工作，每份检察建议提出后安排专人跟踪落实，跟进了解检察建议执行情况和整改中存在的困难，帮助被建议对象排忧解难。三是注重通报督查。对于重要的检察建议或被建议单位拒不采纳的，该院及时向其主管部门或上级部门进行通报，与被建议单位上级主管部门共同督促、协助检察建议落到实处。■

*郭秀峰，湖南株洲醴陵市人民检察院政工科副科长。