公民参与创新社会管理的制度机制：人民建议征集制度

瞿琨

公民参与创新社会管理的制度机制：人民建议征集制度

瞿琨＊

【编者按】鼓励公众有序参与社会建设是当下社会管理创新最为重要的议题之一，以信访制度为依托下建立的人民建议征集制度是对这一议题的有益尝试，其自实施以来也备受社会关注。本刊在前几期策划中，曾邀请了社会各界的专家学者对这一制度的建立与完善进行讨论，收到了许多读者的来稿，因此，这期在“话题再议”栏目，从读者来稿中选择了五篇论文，分别从公民参与、民主法治、历史沿革、群众路线、创新构想等方面做进一步的探索。这五篇论文分别是上海大学法学院教授瞿琨的《公民参与创新社会管理的制度机制：人民建议征集制度》；中国浦东干部学院讲师周望的《人民建议与群众路线及利益表达 》；上海市人民建议征集处副调研员夏欣欣的《试论人民建议征集制度的历史沿革》；上海市人民建议征集处公职律师乔军的《人民建议征集还需奖励“给力”》以及中国社会科学院法学所博士刘振宇的《论人民建议征集与中国特色社会主义民主》。

创新社会管理是“以人为本、幸福民生”为最终目标的管理，人民建议征集制度是为实现这个目标所构建的对话协商体系中的一项重要制度，本文围绕人民建议征集制度进行了深入探讨，认为创新社会管理的基础是主体创新与合作管理，在阐释公民参与创新社会管理法理依据的基础上，指出人民建议征集制度是公民参与社会管理的制度机制，并分析当下人民建议征集制度存在的主要问题，最后提出完善人民建议征集制度的途径。

人民建议征集制度 公民参与 创新社会管理 法理依据 落实与推进

我国改革开放30多年来，在中国共产党的领导下，经济高速发展，超越了英、法、德、日，成为仅次于美国的世界第二大经济体，成就令人瞩目；与此同时，公权力制约不力、社会分配不公等问题导致社会矛盾纠纷突出，特别是“官民对立”、“贫富对立”趋于严重，引起和可能引发的社会冲突值得关注，现行的社会管理正面临着严峻的考验和挑战，亟待从体制机制上解决问题，因此，对于创新社会管理要有紧迫感、危机感，这也是党的十八大报告第七项“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”作出的一个重大决策。党中央提出创新社会管理有利于促进社会秩序的和谐稳定，但更为重要的是：有利于促进每个人全面、幸福、自由的发展。从本质上说，创新社会管理是“以人为中心”的管理，是“以人为本、幸福民生”为最终目标的管理。这个过程需要发挥党的领导作用、政府的服务作用，也需要挖掘、发挥民众的智慧和动能；这个目标的实现需要从制度层面构建一个对话和协商的体系，而人民建议征集制度可以作为该体系中的一项重要制度。

一、创新社会管理的基础：主体创新与合作管理

社会管理是一个动态发展的概念与实践，传统意义上的社会管理，是政府对社会福利、社会保险、人口发展、婚姻家庭等社会生活、社会服务的管理。现代的社会管理则是政府和社会各方面力量依法依规处理社会事务，包括制定必要的制度和公共政策实施公平有效的管理和服务，培育与社会发展相适应的社会结构，调整利益关系，规范社会行为，应对社会风险，保护公民权利，回应民众诉求，化解社会矛盾，促进社会公正，维护社会秩序，营造理性、宽容、和谐、文明的社会氛围，建设政治、经济、社会、个人与自然协调发展的社会环境。从传统到现代，我国的社会管理主要发生了以下转变：一是社会管理的理念从社会控制转为社会管理与服务；二是社会管理的方式从单向度的上而下转为多向度的民主平等协商；三是社会管理的主体从政府一元主体转为社会多元主体。其中主体转变是社会管理的最本质的变化，也是当下创新社会管理的主要特征。创新社会管理强调引入符合社会发展规律的社会管理理念、知识和方法，对现行的社会管理模式与管理方法进行完善，构建可持续发展的社会管理机制，以实现社会管理的终极目标。创新社会管理的内涵丰富，包括了主体、理念、任务、体制、机制、方式、手段等诸多方面的创新。从近年来我国创新社会管理的实践可以看出：创新社会管理的发展趋势具有强烈的公民指向，这是因为与现代市场经济、民主法治的发展、政府职能的转变相匹配的社会管理必然要求以人为本，保障公民权利，使公民在接受社会管理的同时，也更加广泛地参与到社会管理的运行中。

以人为本既是创新社会管理的出发点，也是创新社会管理的落脚点。在社会管理的过程中平等地关切人的尊严和价值，只有把人的全面发展作为社会管理的终极目标，公民对于社会管理的创造性和主动性才能被激发出来。同时这种社会管理应当具有相应的规则和制度，向社会输出正义和公平，摒弃不合理的特权和等级，促进社会财富与生存发展机会的分配合理，才能切实保障公民的权益和福利，才能长久保持公民的进取精神及其对于公权力的认同，社会秩序才能从根本上得到维护，因此，没有公民参与难以实现有效的社会管理，公民具有创新社会管理的主体地位。

当下创新社会管理的主体由一元向多元转变，公民由过去纯粹的被管理受体成为参与社会管理的主体之一，政府也由过去的全能政府、社会管理的唯一主体转变为具有主导作用的主体之一，还有市场、社会组织等其他多元主体。这个历史转型的出现是由于政府的社会管理能力有限，无法面对日趋复杂的社会管理，因此，多元管理主体的成功运行还在于主体之间的有效合作。只有充分发挥政府机制、市场机制、社会机制以及公民机制等多方作用，才能形成十八大报告提出的“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”的社会管理新格局。社会管理的多元主体之间合作的重点应当是：政府全力支持公民等主体参与社会管理，着力打造公民等主体参与社会管理的制度和平台。多元主体之间的合作还应当符合民主的规则，民主不仅增强了公民的主人翁意识，还促进了社会管理的各项制度民主化，进而构建社会管理的民主大环境，让社会管理的运行始终保持活力。

二、公民参与创新社会管理的法理依据：《宪法》、人民主权与公民本位

公民参与又称公共参与、公众参与，它起源于古希腊的直接民主模式，到近代主要表现为哈贝马斯的“对话式民主”、黑格尔的“公民社会观”等理论范式。公民参与是指公民通过一定的渠道，参与、影响公共政策和公共事务的行动过程。公民参与创新社会管理则是指公民在创新社会管理的过程中表达自己的思想、意愿和价值取向，从而影响创新社会管理的过程和公共部门行为的活动。公民参与创新社会管理的法理依据主要有：

1.《宪法》规定的参与原则

根据我国《宪法》总纲第2条的规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。”“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”这是我国公民参与社会管理的《宪法》依据，这项规定表明我国公民参与社会管理是一种广泛的参与。

公民参与最早是政治学上的概念，它与现代政治和民主制度紧密相连，公民直接或间接选举公共权力机构及其领导人的参与过程，公民参与的权利、方式及其运作机制等都是现代民主政治制度的重要内涵。从法学角度理解的公民参与，是公民作为国家的主人，依照法律规定，通过各种途径和方式，对公共利益、公共事务管理方面的参与。

公民参与是通过法定或者非法定方式表达意见或利益诉求以实现自身利益的一个重要机制。在实行高度集中的政治经济体制下，强调公民的个人利益要与国家整体利益保持一致，公民个人的意见和诉求的表达受到了压制；随着市场经济的发展，利益格局呈现出多元的特点，公民有了个人的利益诉求。在实践中，应当积极地扩大公民的广泛参与，采取对话沟通等配套制度，让各个利益主体充分表达自己的利益诉求，有利于政府的公共政策体现各方的利益诉求，协调各方的利益关系。

2.人民主权理论的保障学说

人民主权理论的诞生标志着人类的政治文明迈向高级阶段，社会主义人民主权理论是我国政治和法律制度的理论基础，也是我国《宪法》的基本原则。该理论指出：国家的一切权力来自于人民，归属于人民，国家权力尊重和保障公民的权利；政府作为一种国家机构，是人民的受托者、服务者和公仆，是代表人民进行社会管理，必须以保障人民权利、增加人民福利为根本目的。

人民主权决定了现代民主国家社会管理的特点是：政府在进行社会管理的同时也注重为公民服务；公民能够平等、自主地参与社会管理，参与公共政策的形成，能够共享市场经济和社会发展的文明成果，同时也能够对国家权力进行有效的监督。公民参与社会管理的信心和能力直接影响社会管理的成效，需要相应的制度安排。

3.建设服务型政府的“公民本位”理念

十八大报告提出了“建设人民满意的服务型政府”，这是由我国人民政府的性质决定的，也是创新社会管理的重中之重。要建设服务型政府，首先需要将政府的建设理念转变为“公民本位”。在当下社会主义市场经济的发展中，政府的基本职能应当是提供公共服务和承担公共责任，政府存在、运行和发展的宗旨是为公众提供他们所需要的服务，而做好这一切的基础便是建立政府与公民的密切联系，真诚地倾听他们的呼声，充分利用社会资源和制度机制，切实解决民生问题，使公民从发展中获得最大福利，最大程度地调动公民参与社会管理的积极性和创造性。

服务型政府的建设是一项复杂的系统工程，它的实现除了政府理念的重塑，还需要各种制度以及主体的协同创新。服务型政府应当建立健全多种制度和平台保障公民的知情权、参与权、表达权以及监督权，以确保政府决策的科学性和透明度。在建设服务型政府的过程中，公民既是服务型政府的服务对象，也是服务型政府的主体之一，因此，有必要培育现代型公民，增强公民意识、主体意识以及权利意识、法治意识、公正意识、责任意识，提升公民能力，建立政府与公民的对话沟通机制以及公民参与决策机制，畅通公民的表达诉求渠道，促使公民在深入参与社会管理的过程中与政府形成良性的互动，让积极参与社会管理成为每个公民的自觉。

公民参与创新社会管理符合全球发展趋势，伴随着经济全球化，世界各国在社会管理的实践中积累了丰富的经验，也产生了对社会管理具有重要影响的理论，如福利国家理论[1]福利国家理论盛行于20世纪50年代到70年代，该理论主张加强国家对社会经济活动的管理和监督，扩大社会福利，以实现国民收入的公平分配。笔者注。、“第三条道路理论”[2]20世纪70年代产生了“第三条道路理论”，该理论提出公共福利开支应当由政府和企业等其他组织共同提供，要充分发挥市场的作用，以实现“积极福利”。笔者注。、“新公共管理理论”[3]“新公共管理理论”产生于20世纪70年代，该理论指出政府不是唯一的管理主体，强调政府与民间、公共部门和私人部门之间的合作与互动，主张“市场式政府”的治理模式。笔者注。、治理与善治理论[4]20世纪80年代末期兴起了治理与善治理论，该理论认为善治是治理的一种理想状态，善治的本质特征在于政府与公民在公共生活领域内的合作管理。笔者注。等，其中20世纪80年代出现的“新公共服务理论”代表了社会管理的最新发展，该理论基于对“新公共管理理论”的反思，试图重新确定政府与公民在社会管理中的关系，重新思考公共政策的制定，主张“参与式国家”的政府治理模式，强调各级政府、社会组织、NGO[5]NGO是英文“Non-Governmental Organization”一词的缩写，美国称“第三部门”（The Third Sector）；英国称“志愿者组织”（Voluntary Organization），我国称“民间组织”。是指20世纪80年代在全球兴起的、介于政府行政组织之外的非政府的、非营利性的、带有志愿性的从事社会公益事业的独立社会组织。洪敏生“.第三部门与政府行政关系探析”[J].求实,2005,(1).,以及笔者注。、社区以及公民等多元主体参与政府管理的民主治理模式，认为同为社会管理主体的政府与公民之间的关系是协作与信任的关系，这种社会管理模式具有公共服务、协商民主、公民导向等显著特征。

上海作为国际化大都市，正面临着由经济全球化以及转型时期诸多民生问题带来的巨大挑战，迫切需要充分发挥公民和社会力量共同治理城市，广泛而理性的公民参与不仅可以促进服务型政府的建设，而且能够提升公共服务的品质，由此，创新社会管理的重要任务就是设计并提供多种有效的公民参与机制，这也是国际化大都市的一项重要指标。

三、公民参与社会管理的制度机制：人民建议征集制度

创新社会管理必须重视“水治”，减少“刀制”；“刀制”手段过多，易造成矛盾的积累、深化，因此，建立“软机制”、发挥“软机制”的作用是创新社会管理的一项重要课题。公民参与创新社会管理的渠道是否畅通，很大程度上影响到公民参与社会管理的实效和积极性。公民参与社会管理，需要制度化的平台，人民建议征集制度就是这样一个制度机制，作为典型的“平民试图影响政府决策的活动”[6][美]塞缪尔亨廷顿、琼纳尔逊.难以抉择——发展中国家的政治参与[M].汪晓寿,等,译，北京：华夏出版社，1989:5.，该制度在政府与公民大众之间搭建了一个良好的沟通渠道，协调或补正政府行为与公民意愿之间的关系。政府对于社会管理的主导和运行，也需要连续不断地获取公民信息。

在人民建议征集制度的建构过程中，应当对该制度的价值有一个基本定位，笔者认为，首先，人民建议征集制度应当具有政府决策的“民间智囊团”的价值。该制度以公民关心的民生问题以及政府工作为抓手，通过积极实施他们提出的建议解决实际问题，化解矛盾，让人民建议征集制度起到吸纳民智、凝聚民心、汇集民力的作用。其次，人民建议征集制度应当成为有效便利的“官民沟通平台”，加强政府与公民的沟通，有利于改善政府与公民之间关系，缓解目前的“官民对立”。再次，人民建议征集制度应当起到畅通民意诉求渠道的作用，成为政府“公共信息不对称”导致民众不满的释放渠道，是政府全面了解民情的一个重要机制。

对于人民建议征集制度，全国许多地方已经作了有益的探索，其中山西省政府在1988年2月成立了全国第一家征集和办理人民建议的专门机构——“山西省人民政府群众建议征集处”，公开向省内外广大人民群众和各界人士征集各类人民建议。[1]郝志远.征集公民检疫制度的构想、实践与前景”[J].人民论坛,2012,(378).重庆市也是较早实施该制度的城市，截至到2006年，重庆市直辖10年共征集到20530件人民建议，其中425件被采纳，产生的经济效益在50亿元以上，政府共拨付55万元用于奖励优秀建议，奖励与效益的比例是1:100。[2]蔡赏映.建立人民建议有奖征集制度，促进龙岩社会协调发展的建议[EB/OL]. (2008-6-19)中国龙岩网.云南省政府于2007年6月向社会广泛征集群众诤言，征集范围主要是针对云南经济建设、社会发展以及民生问题等，取得重大效益的诤言将获得“云南诤言奖”，最高奖金为5万元。[3]张文凌.云南省政府设立诤言奖，鼓励民众讲真话讲实话[N].中国青年报,2007-6-27.哈尔滨市政府把好的人民建议刊登在当地新闻网和媒体上，做到家喻户晓，同时公布有关实施部门的热线电话，使市民能够对好建议的实施进行监督，[4]蔡赏映.建立人民建议有奖征集制度，促进龙岩社会协调发展的建议[EB/OL]. (2008-6-19)中国龙岩网.避免“踢皮球”现象。除了上述省市开展人民建议征集活动，还有河北省、广东省、安徽省、北京市、杭州市、青岛市等省市政府也建立了该制度。

上海市人民建议征集制度入选“2012年上海市社会建设十大创新项目”，显现了上海市政府对该制度的重视。近年来，上海市政府在促进公民参与社会管理方面，进行了多种探索，逐步增加公民参与社会管理的途径与范围，尤其是通过人民建议征集制度搭建政府与公民之间对话沟通的平台，在2011年12月成立了“上海市信访办人民建议征集处”，利用信访渠道开展人民建议征集工作，一年多来已经收到两万多条人民建议，大部分有益的建议已经得到落实，取得了“完善政府规定，批量化解矛盾；完善社会管理，源头消减矛盾”的实效。上海还将颁布《上海市人民建议征集工作办法》以及《上海市人民建议征集奖励表彰办法》，以促进该制度的法治化和规范化。

四、当下人民建议征集制度存在的主要问题：制度虚置及其名称表达

当下的人民建议征集制度还不完善，对于人民建议征集的启动、参与征集的公民范围、公民参与建议的方式等存在随意性和有限性的问题，同时政府对于征集建议的反馈、后续追踪以及落实都存在一些不足，使得公民参与人民建议征集制度成为“可有可无”的制度，导致一定程度上的制度虚置，下面以上海市人民建议征集制度为例探讨存在的问题。

1.人民建议的有效落实力度不够

在人民建议征集的运行过程中，政府与公民之间应当是双向激励和积极互动的关系，当公民对政府工作以及民生问题积极建言后，他们期待着政府的及时反馈和有力措施解决和落实他们所反映的问题，如果政府有关部门不回应或者回应不及时，就会挫伤公民参与人民建议的积极性，久而久之，就会使该制度流于形式，因此，必须重视对于人民建议的有效落实环节，这是人民建议制度得以长久推行的关键。“上海市信访办人民建议征集处”自成立一年以来，针对两万多条人民建议，市政府领导作了一百多条批示并转交有关承办单位处理，但对于承办单位的处理情况，还缺乏一个追踪切实落实的环节。对于没有批示的或者暂时不予办理的建议，也要有反馈机制。

2.人民建议的筛选存在识别局限

如何在众多人民建议中筛选出真正有价值的建议是一个技术难题，由于人民建议的内容涉及多方面的问题，既有涉及经济、政治、教育等宏观问题，也有延长公共服务机构时间的民生问题、处理垃圾的环保问题、改善区域交通的交通问题，上海市现有处理人民建议的专职人员数量极为有限，知识结构也有局限，漏选有价值的建议在所难免。

3.人民建议的征集方式有待拓展

《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第6条规定，提出人民建议可采取书面方式，这个规定征集方式单一、被动甚至消极。

4.人民建议征集制度的名称欠准确

笔者认为人民建议征集制度的名称表达值得商榷，建议将“人民建议征集制度”的名称改为“公民建议征集制度”。

公民与人民的概念，既有区别又有联系。根据我国《宪法》第33条的规定：“凡具有中华人民共和国国籍的人都是中华人民共和国公民。”可见，公民是以个体形态存在的具体概念，是一个法律概念和个体概念；而人民是由公民组成的集合体，是一个政治概念和集合概念。人民建议征集制度的“人民建议”在实践中都是源于公民个人而不是由“人民”的集合体形式提出的，由此，笔者提出上述名称修改。

五、完善人民建议征集制度的途径：落实与推进

要解决目前人民建议征集制度存在的问题，就要在全方位落实该制度的基础上推进该制度的发展，使之趋于完善，正如有学者指出的，“以法律形式对公民参与的内容、方式、途径作出明确的规定，使其可以按照一定的程序进行实际操作，并用法律的形式固定下来，做到有法可依、依法参与，使公民参与做到制度化、规范化、程序化。”[1]罗豪才.健全公民参与机制推动政治文明建设[N].人民日报，2003-9-9.具体来说，应当抓好以下工作：

1.重视人民建议的及时反馈和最终落实

根据《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第7条规定，建立人民建议有呈报、交办、转送、待处、收存、督办等一套落实流程，对于交办、转办、督办的人民建议，要进行后续追踪促成有关部门切实落实人民建议。对于落实有困难的，还要积极行动，提供各种帮助，促成最终落实。对于建议人无论建议是否采纳都要及时给予回复并说明理由，还要跟踪反馈建议的采纳落实情况，做到“件件有着落，事事有回音。”基于“上海市信访办人民建议征集处”的人手有限，可否考虑在征集处下成立专门小组专事落实工作，该小组的职责包括促成有关领导对优秀建议批示办理，责成有关部门组织人力、物力、财力实施，定期检查落实情况等。人民建议实施后，专门小组还可以督促实施部门完成“实施人民建议的成果报告”，反馈到“上海市人民建议表彰评审委员会”（正在筹建中）作为候选的奖励建议。此外，还可以把人民建议征集制度纳入对政府的年度考核，对没有及时落实建议的部门给予通报批评，运用奖惩分明的办法促进该制度的落实。对人民建议的及时处理是政府“执政为民”的具体反映，有利于提高党和政府在人民心中的威信和地位，应当予以高度重视。

2.建立听证会等机制助力人民建议的筛选工作

《上海市人民建议征集工作办法》（征求意见稿）第10条规定了对交办处理的人民建议可以组织研究论证，没有规定对收到的人民建议是否选择实施的论证措施，建议在前期筛选过程中对是否选择交办举棋不定的、又涉及重大民生的人民建议，可以召开听证会、研讨会等进行论证后再做选择与否的决定，这样既避免了对有价值人民建议的漏选，又沟通了政府与公民的意见、拉近了政府与公民的距离。

3.拓展人民建议的征集方式和征集范围

建议采用多种方式广泛征集人民建议：第一、发挥微博、微信、电子邮件的快捷作用征集人民建议，向社会发布征集人民建议的电子邮件、微博、微信、传真的地址；第二、公布人民建议征集处的接待地址和接待电话，安排工作人员值班接待，还可以向社会招聘志愿者定期值班以充实接待人员的队伍。使公民能够根据自身情况选择发电子邮件、微博、微信、传真或者来电、来访、来信等方式提供人民建议。第三、建立人民建议人的“人才库”并予以聘请，注重选取人大代表、政协委员、高校、研究院的专家学者、热心社会工作的市民等，定期召集他们参加的座谈会或者电话、走访他们，有针对性地向他们发出征集邀请进行主动征集。第四、定期向社会发布人民建议征集的范围，着重把政府近期的重大民生决策纳入其中，使其与当下推行的政府决策过程的“预公开制度”结合，可采取年初公布、年终截止的方法进行有的放矢的征集。切实把人民建议征集制度打造成为密切联系政府与公民的畅通管道。

4.建立可持续发展的人民建议奖励和宣传机制

对提出人民建议人给予奖励是促进政府与公民形成良性循环的机制，有利于保护公民参与人民建议的积极性。奖励形式应当有奖金和奖励证书，还可以考虑附送一封市长签名的感谢信，授予“荣誉市民”或“模范市民”的称号，将物质奖励与精神激励相结合，增强上海市民的城市荣誉感。奖励的经费除了市政府财政拨款以外，还可适当吸收民间捐款，“取之民间、用于民间”，通过这个举措，也培育公民的社会责任和“志愿精神”。定期开展对人民建议征集制度的宣传活动，把它作为普法的一项重要内容。

社会的发展、城市的管理离不开广大民众的理解和支持，人民建议征集制度是“问计于民、问策于民”，密切政府与公民之间关系的好制度，符合民意的科学决策有利于树立政府的公信力。随着更多有关发展、规划、建设、民生的“民间金点子”被采用，必将有力地推动社会政治、经济、法律、文化的发展，在这个过程中，人民建议征集制度本身也将会日趋规范和完善。发展人民建议征集制度任重道远，需要政府与广大民众的共同努力。■

*瞿琨，女，上海大学法学院教授，上海大学ADR与仲裁研究院副院长，法学博士。