人民建议与群众路线及利益表达

周望

人民建议与群众路线及利益表达

周望＊

人民建议征集制度在当前社会矛盾凸显期重获重视，具有深刻的现实意义。从国家视角看，人民建议征集制度是群众路线的制度化回归，有利于执政党与社会建立有机联系，避免政治信任的流失；从社会视角看，人民建议征集制度是利益表达和公众参与的制度保障，有利于社会和谐稳定和社会管理创新。人民建议征集制度作为公众参与的组成部分，宏观上应完善相关制度配套，微观上应在概念表达、适用范围和方式等方面避免可能的局限。

人民建议征集 群众路线 利益表达 社会管理创新

为什么要重提人民建议征集？为什么征集人民建议的建议[1]汤啸天.把征集人民建议的好事办实[J].上海人大,2012,(5).会受到官方和社会普遍的积极回应？上海市拟出台首个人民建议征集办法，[2]尹江.上海将出台首个人民建议征集办法[N].杭州日报,2012-11-28.又如何“把征集人民建议的好事办实”？

一、人民建议征集制度的历史

人民建议征集制度的倡议和实践至少可以追溯到20世纪80年代末90年代初。一位叫马弘毅的先生被媒体誉为“人民建议学说及人民建议制度创立者、推行者”。[3]和平.梦想何时成真——访人民建议征集学说及人民建议征集制度创立者、推行者马弘毅[J].中国国情国力,1994,(4).另可参见马弘毅.建议人民建议征集制度势在必行[J].山西大学学报（哲学社会科学版）》1993,(1)；马弘毅.建立人民建议征集制度[J].党建,1992,(6).在他看来，人民建议征集制度作为人民建议征集学说的核心，包括六个方面的内容：第一，由全国人大或其常委会即立法机关通过决议，制定专门单项法规建立人民建议征集制度，使其成为我国重要的政治配套制度。第二，开辟“人民建议征集学”(简称“人民建议学”)的研究。其主要任务是紧密围绕党和国家的中心工作，研究在现有体制下，如何征集、采纳、实施建议的具体途径和方法等。第三，在机关企业事业单位和各社会团体的决策层设置人民建议征集机构。第四，设立征集人民建议奖励基金和人民建议奖。第五，建立全国人民建议征集研究开发中心，兼以指导各地各级有关机构的工作。第六，跨部门、跨地区广泛开展有偿有奖的人民建议征集活动。[4]马弘敏.应积极推进我国人民建议征集制度[J].法学杂志,1994,(1)；和平，前引文。1994年，八届人大二次会议期间，由张文生先生领衔的34位全国人大代表联名向全国人大提交了《关于提请人大常委会设立“全国人民建议征集研究开发中心”，制定颁布“人民建设征集制度法”的议案》。[5]王华兴.人民建议征集制度是获取信息的好方法[J].秘书之友,1994,(6)；和平，前引文。

实践中，1988年，山西省建立了“人民建议征集办公室”，向广大群众征集各种建议。1991年，北京成立了“人民建议征集办公室”。随后辽宁、吉林、黑龙江、河北、福建等20多个省市纷纷成立了类似机构。这些机构的设置使得一度因公、检、法的完备而“门前冷落车马稀”的信访办，再度门庭若市。[6]黄宏生.给你一个闪光的机会——悄然兴起的人民建议征集制度[J].领导文萃,1994,(3)；王华兴.人民建议征集制度是获取信息的好方法[J].秘书之友,1994,(6).

随着信息化和网络化的推进，人民建议征集陆续在网络空间安家落户。政府网站普遍设立了“省长信箱”、“市长信箱”、“领导信箱”，也有直接设立“人民建议”、“人民意见和建议”、“建言献策”、“民意征集”、“网络问政”、“政民互动”等形式多样的栏目。个别地方还开通了专门的网站，如重庆市人民政府人民建议征集网（http://www.cqjianyi.org/），自1997年设立以来，已经走过了16个年头。

二、人民建议与群众路线

问题在于，在长达20多年的时间内，人民建议为什么一直没有制度化？世易时移，今天重提人民建议征集，为何又引起了重视和响应？要回答这个问题，必须从执政党面临的时代背景和挑战入手。

1.群众路线与公信力危机

从性质和功能上看，人民建议征集是执政党群众路线的表现和组成部分。群众路线是中国共产党的优良传统，是中国共产党革命、改革、建设取得胜利的重要法宝。然而，这么多年过去，当年的法宝却正在面临流失的隐忧。人民论坛杂志的一项抽样调查显示，53.9%的受调查者认为“党的优良传统流失状况”令人担忧。其中，“密切联系群众”流失最为严重，受调查者满意度最低，仅为35.6%。[1]人民论坛问卷调查中心.党的优良传统流失状况调查[J].人民论坛,2011,(6).政党执政规律告诉我们，一个政党的蜕化变质，往往是从淡化、丢掉自己的优良传统开始的。[2]人民论坛“特别策划”组.优良传统流失隐忧[J].人民论坛,2011,(6).

对任何执政党来说，脱离群众是最大的危险。一个执政党，一旦演变成为利益导向，人民就会从主体变为客体，而执政党本身也就很难再超越自己本身的利益。脱离群众也阻碍着执政党有效代表人民的利益。更为糟糕的是，脱离群众已经造就了党政官员的“城堡政治”了。他们享受着由市场经济所带来的一切好处，但可以通过“城堡政治”“豁免”着市场经济所能带来的一切坏处。[3]郑永年.中国共产党最需要的是什么？[EB/OL].联合早报网，(2011-7-5)[2013-3-8] http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp110705.shtml.

对于执政党而言，群众路线优良传统的流失，带来的最大的危机就是政治信任流失的风险，这也是所有问题、挑战和危机的症结所在。一个显见的事实是，官方的统计数据、事件解释或者其他作为往往都要遭到社会普遍的质疑或嘲讽，如“被增长”、“被就业”、“被高铁”，一有年轻干部被提拔，立刻就怀疑是“官二代”；而政府对公众关心的问题，特别是教育、医疗、住房、食品安全、环境安全等关系民生的问题，长期得不到解决，或者在一些社会关注的热点事件中，如躲猫猫事件，郭美美事件，甬温线动车事故等，因处置不当或言行不当，又加深了公众的不信任。[4]一些流行语和流行段子，也反映了政府公信力面临的危机。如，有段子调侃新闻联播：“新闻联播最真实的一句话：现在是北京时间7点整；最恐怖的一句话是：明天同一时间再见。”“新闻联播统一格式：1.前面十分钟，国家领导人很忙，不是出国，就是下乡。2.中间十分钟，全国人民很幸福，不是致富就是丰收。3.后面十分钟，其他国家都很惨，不是爆炸就是造反。观后感：生活在中国真幸福。”调查显示，71.8%的受访者确认身边普遍存在习惯性质疑者，41.1%的人坦言自己就有“习惯性质疑症”。[5]卢迪迪、向楠.71.8%受访者确认身边遍存习惯性质疑者[N].中国青年报,2012-7-5.

胡锦涛同志警告：“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验是长期的、复杂的、严峻的。精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险，更加尖锐地摆在全党面前，落实党要管党、从严治党的任务比以往任何时候都更为繁重、更为紧迫。”[6]胡锦涛.在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话[N].人民日报,2011-7-2.

2.人民建议制度是群众路线的回归

那么，如何避免脱离群众的危险呢？避免这种危险，执政党需要的是什么呢？“这个问题并不难回答，中共最需要的是人民。其实，任何政党，如果要执政，就必须得到人民的接受和支持。如果要长期执政，那么更需要人民。”[7]郑永年.中国共产党最需要的是什么？[EB/OL].联合早报网，(2011-7-5)[2013-3-8] http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp110705.shtml.要避免老百姓来“围城”，最有效的方式就是自己主动走出城门，甚至拆掉城门，走向社会，和社会建立有机联系。[8]郑永年.中共可以重拾人民的信心和信任吗？[EB/Ol].联合早报网，(2013-1-8) [2013-3-7].http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp130108.shtml.

人民建议征集就是打开城门，走向社会的有效实践，是保持执政党与人民群众血肉联系的重要纽带，是化解执政危机、提升执政公信力的制度化保障。从群众中来，到群众中去，和群众打成一片，这是中国共产党的优势和经验，也是新加坡人民行动党长期执政的经验。

坚持群众路线、听取民意要制度化。十八大报告指出：“完善党员干部直接联系群众制度。坚持问政于民、问需于民、问计于民，从人民伟大实践中汲取智慧和力量。”

人民建议征集制度就是群众路线的制度化，是宪法权利的现实化。《宪法》第2条宣示了人民主权：“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”第27条规定了群众路线：“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。”

三、人民建议与利益表达、公众参与

从国家视角看，人民建议征集制度是群众路线的制度化回归。从社会视角看，人民建议征集制度则是利益表达和公众参与的制度化保障。

1.社会矛盾与利益表达机制的缺失

现阶段中国社会处于矛盾多发时期，且社会矛盾多样而复杂。近年来，每年因各种社会矛盾而发生的群体性事件多达数万起甚至十余万起。涉及的社会冲突有三个焦点：征地拆迁冲突、劳资关系和环境保护为主。征地拆迁引发的群体性事件占50%左右，环境污染和劳动争议引发的群体性事件占30%左右。[1]郭少峰、邓琦.去年城镇居民收入是农村3.13倍[N].新京报,2012-12-19.同时，维稳成本居高不下，一些地方甚至人力财力投入不惜血本，即使如此，仍然出现了“越维稳越不稳”的恶性循环现象。

大量的研究表明，利益表达机制的缺失，正是近年社会矛盾突出，党群、干群关系紧张的制度根源。在目前的维稳模式下，社会稳定和利益表达被人为对立起来：利益表达、特别是来自社会底层的利益表达，往往被认为是危及社会稳定的不稳定因素而受到压制……其结果不仅是治标不治本，不仅无助于社会的长治久安，反而起到了维护既有利益格局的作用，有时甚至对社会公正造成严重损害。[2]孙立平,等.以利益表达制度化实现长治久安[J].领导者,2010,(4).

利益表达机制的缺失，不仅表现在社会稳定方面，也表现在立法和司法实践方面。

我国立法机关是权力机关，但是从人大代表的构成来看，领导干部占比偏高，九届、十届人大均超过30%，十一届人大更是超过40%，而工人、农民等基层群众代表比例偏低，特别是五届人大以来，占比逐年下降，十届人大仅为18.46%。[3]朱景文.中国法律发展报告2010：中国立法60年（上册）[M].北京：中国人民大学出版社，2011：108-109.代表的身份构成意味着意见的构成，身份构成的失衡意味着多样化的利益诉求难以有效平衡地进入决策层面，民意表达不够；而民意机关对一府两院的监督也难于落到实处。

从司法实践层面来看，尽管民众参与司法有了较大进步，但是诉讼渠道不畅的问题仍然没有根本解决。突出的表现之一就是，法院对改革开放以来由于政策变动而引起的大部分纠纷或者敏感性强的纠纷，如集资纠纷、土地纠纷、职工下岗等，往往采取“不受理的司法政策”。[4]朱景文.中国诉讼分流的数据分析[J].中国社会科学,2008,(3).其中，1996年-2012年，环境群体性事件数量以年均29%的速度递增，但是，真正通过司法诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。[5]杨朝飞.我国环境法律制度和环境保护若干问题[EB/OL].中国人大网(2012-11-23)[ 2013-3-9]http://www.npc.gov.cn/npc/xinwen/2012-11/23/content_1743819. htm.除了群众不愿意选择司法途径的因素外，司法不受理是一个更重要的因素。而这些纠纷的去向及其解决方式，又决定着社会的公平和稳定程度。

2.公众参与与利益表达制度化

研究和实践均表明，解决社会稳定问题的治本之道，就是维护宪法所赋予的公民合法权利，有权利的保障才有相对的利益均衡，有利益的均衡才有社会的稳定。即，维权就是维稳，维权才能维稳。这种制度建设的重要含义之一，就是将利益表达制度化，用制度化的利益表达平衡社会中的利益关系，化解社会矛盾。这才是社会长治久安的真正基础，是社会稳定的根本之路。[6]孙立平,等.以利益表达制度化实现长治久安[J].领导者,2010,(4).

从这个意义上说，人民建议征集制度对于维护公民合法权利、通过保障公众参与促进社会稳定和社会管理创新意义重大。《宪法》第41条规定了公民的批评建议权：“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”十八大报告明确指出：凡是涉及群众切身利益的决策都要充分听取群众意见，凡是损害群众利益的做法都要坚决防止和纠正。2004年国务院《全面推进依法行政实施纲要》，2010年《国务院关于加强法治政府建设的意见》（国发〔2010〕33号）等也要求立法要“保证人民群众的意见得到充分表达”，“作出重大决策前，要广泛听取、充分吸收各方面意见，意见采纳情况及其理由要以适当形式反馈或者公布。” 这些可以看作是人民建议征集制度的直接宪法依据和政策依据。

近年来，公众参与和利益表达的机制不断完善，实践也在不断丰富，对人民建议征集制度的完善具有有益的借鉴作用，有利于其更好地实现公民宪法权利的具体化，实现公众参与和利益表达的长效机制。

在人大代表的构成方面，十届全国人大明确提出基层代表的比例要求，十一届人大2010年修改《选举法》，明确规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会的代表应当具有广泛的代表性，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表。”同时，明确“每一代表所代表的城乡人口数相同的原则”，城乡选举实现“同票同权”。十二届人大首次明确提出党政领导干部代表的比例要比上届有所降低。[7]杨华云.全国人大首提降官员代表比例[N].新京报,2012-3-9.选举产生的2987名十二届全国人大代表中，党政领导干部代表1042名，占代表总数的34.88%，比十一届降低了6.93个百分点。[8]孙乾.习近平等当选全国人大代表[N].京华时报,2013-2-28.

利益表达的进步在立法领域表现最为抢眼。自广东首开全国立法听证先河[9]徐惟凯、王菲菲.立法听证：开门立法新尝试[J].上海人大月刊,1999,(11).以来，“开门立法”已经成为从中央到地方立法的普遍性做法。自2008年4月起，全国人大常委会初次审议的法律草案原则上应向社会公开征求意见。据统计，十一届人大公布的40件法律草案（非全部）共有144522人（次）在中国人大网提出共742926条意见。特别是那些关系民生的重要法律草案，社会公众参与的积极性非常高，如个人所得税法修正案草案征集到的意见建议达237684条。[10]山工.十一届人大以来全国人大常委会向社会公布法律草案征求意见的情况[J].人大研究,2012,(9).2007 年6 月至 2010 年底，国务院法制办共有 69 件行政法规草案向社会公开征求意见。《国有土地上房屋征收与补偿条例》仅第一次征求意见就收到意见和建议 65601条。[1]秦佩华.政府立法：开门带来科学、民主[N].人民日报,2011-3-23.

四、人民建议征集制度的可能局限和完善方向

1.宏观层面

人民建议征集制度是一整套制度体系，但由于目前尚未形成具体的文本，因此，尚难就具体的制度设计作出评判。但是，从宏观层面看，仍然可以指出：

首先，人民建议征集制度要有效运转，需要相应的制度配套。比如人大和政协制度，以便更好地发挥民意代表机构的作用，比如政府信息公开，政绩评价机制，以便更加包容杂音、噪音，特别是政府职能转变、社会组织培育和发展，以便政府放权社会，“在没有向社会分权的情况下，政府本身仍然是一个无限责任政府。不向社会放权，社会就得不到权力，就很难形成社会自我管理的局面。政府还是什么都管，什么都管不好。这就必然出现政府和社会之间的紧张关系。”[2]郑永年.中国的体制改革已走到了哪一步？[EB/OL].联合早报网，(2013-2-12) [2013-3-8]http://www.zaobao.com/special/forum/pages8/forum_zp130212a.shtml.

其次，公众参与是当今各国的一项普遍的治理技术，既有参与不足或形式化的问题，也可能导致“过度参与”或者“参与疲劳”如立法/决策成本大幅提高、公众理性与专家理性的冲突、多元利益的冲突和整合。[3]王锡锌.行政过程中公众参与的制度实践[M].北京：中国法制出版社，2008：18.人民建议征集作为公众参与的重要形式，也面临着这些挑战。如何避免这些问题，如何让公众更好地参与，如何充分吸纳、尊重、平衡民意仍然是一项复杂的技术，需要在制度设计中作出解答。

2.微观层面

从微观层面来看，人民建议征集制度可能面临的局限，或者说需要避免的问题主要有：

首先是“人民”。人民是一个政治概念，而不是一个法律概念。现行有效的240部左右的法律，[4]《中国特色社会主义法律体系》白皮书（2011年10月）指出：“截至2011年8月底，中国已制定现行宪法和有效法律共240部、行政法规706部、地方性法规8600多部。”文本命名使用“人民”的，只有7部，即《人民警察法》（1995年）、《人民武装警察法》（2009）、《人民法院组织法》（2006），《人民检察院组织法》（1986）、《人民调解法》（2010）、《人民防空法》（1996年）、《中国人民银行法》（2003年）。而且，与“人民建议”不同，人民警察、人民法院、人民检察院、人民调解、人民防空（人防）、人民银行等均属约定俗成的专有名词。或许有人会说，人民建议是约定俗成的习惯用法。诚然，人民建议、人民来信来访等都是习惯用法，但是需要指出的是，即使人民来信来访的规范，进入到法律层面，采用的也是《信访条例》（2005年），而非“人民来信来访条例”。此外，人民是一个集合概念，建议的主体却是具体的个人、法人或其他组织，比如公司、企业、学校、医院、业主（委员会）、社团，或者某些临时性的组合，单单采用“人民”建议的说法，可能经不起深究。

因此，从技术层面考虑，关于人民建议之类的非政治性立法（但不排除政治意义），宜将“人民建议”转化为法律概念，比如“社会建议”、“公众建议”，或者直接使用“建议”或“意见建议”。

第二是“建议”。从内容上看，人民的声音，仅限于建议。从这个角度看，人民建议征集制度的功能是有限的。利益表达远不止“建议”，至少还包括批评、意见、投诉、控诉、申诉等。

从目前的实践来看，不少地方将人民建议征集机构放在信访部门，这是客观事实造成的结果。比如，上海市政府提供的统计数据显示，目前市民提议献策已占全部信访量的25%。[5]尹江.上海将出台首个人民建议征集办法[N].杭州日报,2012-11-28.因此，将这部分信访转化为政府“智囊团”，也就是顺势而为了。而且，这一做法对于缓解和预防信访压力确实起到了作用。[6]上海市信访办人民建议征集处.加强人民建议征集工作优化社会管理[J].检察风云创新社会管理理论专刊，2012，（1）.但是，如果希望以此解决信访难题，未免不切实际。虽然让信访部门回归联系群众的功能而非扩张救济功能的愿望是良好的，但是难以行得通。信访的问题不等于建议，“信访不信法”的困局，并不是因为人民建议征集得不够，而是更广泛意义上的人民声音没有得到表达或者没有得到重视。即使有了好的人民建议，信访部门本身也无法解决所有的问题，往往还要涉及很多别的机构、部门，涉及到职能交叉或整合，非信访部门所能胜任。

第三是“征集”。征集作为一种运作方式，有两个局限。征集意味着坐等着“送上门来”，而不是主动到“田间地头”，主动去“收集”，这样一来，一方面，不利于不同利益的充分表达，受到文化水平、信息渠道等因素的影响，总有一些声音无法或难以进入征集渠道，而这些容易被忽略的声音往往又是最应该被听到的；相应地，另一方面，不利于不同利益的均衡表达，容易造成一种“声高就是有理”的假象误导决策。

因此，党政机关不能把自己封闭起来，而应主动拆除壁垒，主动走到社会中去，将征集与主动收集相结合，以便利群众，更好地实现“接近正义”（Access to Justice）。■

本文是中浦院—长三角课题“南通市社会管理的经验研究” 阶段性成果。项目编号：celap2012-YZD-CAS-06。

*周望，中国浦东干部学院教师，法学博士。