创新社会管理下对“以房养老”实践的探讨

刘书含

创新社会管理下对“以房养老”实践的探讨

刘书含＊

我国已经进入了老龄化社会，养老已经成为每个家庭必须要认真面对的问题，对于一个遵从孝道的民族来说，中国的养老似乎承载了更多的内涵和责任。面对我国“未富先老”与社会保障体系仍然滞后的矛盾，在时下“421”家庭结构越来越成为主流的时候，“以房养老”被认为是解决未来家庭养老问题的有效办法。本文分析了国外“以房养老”模式的实践经验，并结合我国现实条件，分析实施“以房养老”业务的模式及存在的缺陷，探讨在我国实施“以房养老”的可能路径及相关注意事项，为操作层面提供可选择的借鉴与启迪。

以房养老 住宅地 住房产权

一、前言

创新社会管理是中央适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新情况而提出的社会管理的新范式。推进社会管理创新，进一步完善社会管理体系，既要全面展开工作，又要抓住源头性、根本性和基础性问题。具体说来，就是要从就业、居住、就医、子女教育等基本民生入手，不断创新统一有效的管理新机制。

2013年2月，国家统计局发布《2012年国民经济和社会发展统计公报》，我国60周岁及以上人口已达1.939亿人，占总人口的14.3%[1]2012 年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2013-11-18]. http://www.stats.gov.cn/tjgb/ndtjgb/qgndtjgb/t20130221_402874525.htm.。中国社会科学院老龄科学研究中心近日发布的《中国老龄事业发展报告（2013）》，预测 2013 年我国老年人口数量将达到2.02亿，老龄化水平达到14.8%[2]《中国老龄事业发展报告(2013)》：老龄问题严峻性世界少[EB/OL]. [2013-11-18].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-02/28/c_114828199. htm.。我国老年人口正逐年递增，但与此相反的是我国基本的养老保险制度和基本医疗保险制度的不完善，覆盖面窄，保障水平有限。根据中国社科院发布的2007年社会保障绿皮书显示，目前在我国，参加养老保险制度的还不到2亿人。（相对于近 2.8 亿城镇从业人员、4.2 亿第二和第三产业从业人员以及 7.6 亿全社会从业人员的总数来说，养老保险的覆盖面分别只有 70%、45%和25%左右。）同时，城市中有近20%的老年人年收入处于不足 4600元的低水平，农村中有27%的老年人年收入处于不足750元的低水平。养老保障现状严峻。

解决老年人的养老问题，需要加大养老投入，但政府手中的资源有限，尤其现在我国处于转型时期这个特殊阶段，政府既要负担社会保障转型带来的经济负担压力，又要面临双轨制下政府对社会保障的监管、实施和规范，同时还要面临社会养老进一步扩大覆盖面的问题，因此单靠政府来解决养老的全部问题并不可行。与此同时，“四二一”家庭结构模式使年轻一代负担的抚养比例日益加重，加之家庭关注重心逐渐转向小孩，往往导致对老年人照料的忽视。社会保障的滞后和养老模式的单一促使必须推出新型的养老模式来解决当前我国的养老问题。而一种新型的养老模式——“以房养老”，可为我国养老问题的解决开辟一条新思路。

顾名思义，“以房养老”即老人通过自有住房来解决养老问题，将自有产权的房子抵押给银行等机构，机构每个月付给老人“养老金”或者提供养老服务，通俗来说就是“你留下房子，我为你养老”。这是一种在一些国家已经比较成熟的养老模式，我国现在也在部分地区开始施行，它不仅是对社会管理的创新探索，更是解决当前住房及养老问题的新兴实践。

二、“以房养老”在我国的具体实践

2000年，时任中国房地产开发集团董事长的孟晓苏将“以房养老”介绍到我国，2003年，经国务院批示后正式推出。经过近十年跌宕起伏的发展，“以房养老”在中国少数几个城市进行了试点，主要有以下几种模式。

（一）南京模式

南京汤山的“温泉留园”是一所老年公寓，2005年4月初，该老年公寓在全国首家推出了“以房养老”模式。该机构规定，拥有南京市明晰产权60平方米以上住房、年满60周岁的孤残老人，不论其身体健康状况如何，只要自愿将其房产抵押，经公证后即可入住老年公寓，并且以后的食宿、医疗等全部生活费用由老年公寓负责，个人终身免交一切费用；老人的房产由老年公寓对外出租，收入归老年公寓所有；待老人去世后，房屋的产权归至老年公寓。该模式实施之初，曾受到社会和媒体的广泛关注，但由于后来因股东间的经济纠纷使“温泉留园”陷入停滞，最后以失败而告终，养老公寓于2007年工商注销。

概括说来，南京“以房养老”模式，是让老人在保留对房产所有权的前提下，将自有的房产使用权让渡给老年公寓，以换取终身免费入住留园养老公寓，除了签订协议中的为老人提供日常养老看护外，留园老年公寓还许诺可按医保的标准，负责老人的医疗支出费用[1]王静.以南京模式重回桌面为例谈以房养老模式的业务主体[J].劳动保障世界，2012,(07).。而留园养老公寓通过对老年房产的经营，主要是房产出租获得的收入维持入住老人的生活费及部分医疗费用的支出，在老人过世后，房产的所有权归养老公寓所有。不改变居住地点，且还可依靠售房资金实现自我养老。与国外“住房反向抵押贷款”直到老人永久搬出或死亡后才变更房屋产权不同，“以房自助养老”事先就要把产权人进行转移。这虽然克服了西方国家倒按揭模式必须估算房价以及未来房屋价值走势、估算老人寿命等问题，也规避了倒按揭在利率不稳定以及房屋维修不当时，可能带来的较大市场风险，但这种简单化的做法也恰恰埋藏了危机，阻碍了试点的推广。由于上海的房价近年来逐年增长，中心要求老人先把房屋产权过户，并按现价卖掉房子很容易吃亏，所以该试点最终夭折。

（三）北京模式

2007年10月，北京市寿山福海国际养老服务中心和中大恒基房产经纪有限公司联合推出了“养老房屋银行”，它的运作方式为租房养老，且老人自始保留房屋产权。具体做法为，60岁以上的老人只要向养老机构提出养老要求，“养老房屋银行”便随之启动。入住寿山福海养老服务中心的老人，可自愿选择参与“养老房屋银行”，参与后，由中大恒基房产经纪有限公司来出租老人的房屋，所有租金用于抵扣老人在养老中心产生的相关费用，同时享受养老机构和中介机构向老人提供的养老费优惠和房屋租赁代理费优惠。老人在入住养老机构的同时，对原住房委托租赁，中大公司得到老人的授权后代理租赁，既可年租，也可季租月租，老人所得的房屋租金可以全额支付养老费用，也可以选择价格便宜的养老床位，自己保留一部分租金。如果租金不足以支付养老费用，则需补足差额。该模式最重要的是房屋产权不变更，避免了因养老而引起的家族矛盾。

（二）上海模式

2007年10月，上海市政府开始推行“以房自助养老”，这是一种由市公积金中心——政府直属不以营利为目的的独立的事业单位，推行的“售后返租”模式。此种模式的做法是：65岁以上，有50平方米以上住房的老年人，按市场价格将自己的产权房转让给市公积金管理中心，之后中心按优惠价将房屋返租给老人，双方参照上海地区平均寿命年龄约定租期，租金需要一次性付清，房屋交易价扣除租金部分的余额，中心一次性支付给老人用作养老。租期到约后，如果老人仍健在，老人可以继续租住并且租金全免，如果老人在租期内去世，剩余的租金要返还至老人的遗产继承人[2]金宇，首户以房自助养老试点预计5月份推出[EB/OL].[2013-11-18].http://finance. sina.com.cn/roll/20070426/10403545289.shtml.。中心所收购的以房自助养老的房屋，将纳入上海的廉租住房体系，通过租金配租或实物配租的形式，用于改善中低收入住房困难家庭的居住条件。

上海“以房自助养老”最大的特点在于事先就将房屋的产权进行了转移，并且贷款方不是盈利性的金融机构，而是非盈利性的政府部门。与之前的南京模式相比，老人的年龄提高了5岁，门槛相对提高，但老人可以

三、“以房养老”在国外的具体实践

（一）美国模式

美国是实行“以房养老”模式最为成功的国家，其以房养老保险模式主要是以住房反向抵押贷款的方式进行。此种方式始于20世纪60年代，至今已经有近50年的发展历史，并已形成较为成熟的三种住房反向抵押贷款产品。

1.住房权益转换抵押贷款

住房权益转换抵押贷款是美国反向住房抵押贷款中发展最具有影响力的产品，它于1989年由联邦住宅和城市开发部正式提供发行。这种产品是针对老年人推出的一种新型以房养老保险模式，联邦住房管理局为该产品提供风险保证，也就是为经其批准认可的贷款机构发放的贷款提供担保。

2.房屋保管者计划

1995年，房利美公司推出了自己的反向抵押贷款产品房屋保管者计划，目前在美国的住房反向抵押贷款市场上占据了近10%的份额，已成为美国住房逆抵押贷款市场上的第二大产品。房屋保管者计划适合房屋价值较高的借款者,与住房权益转换抵押贷款相比，具有以下特点：一是贷款给付方式有按月定期支付、授信额度支付和两者结合的支付方式三种；二是没有风险保证。

3.财务自由贷款

财务自由贷款，是由私人金融机构发行的住房反向抵押贷款，它仅仅在美国的少数地区发行。至今为止，由财务自由基金公司一家私营企业受理反向抵押贷款业务。财务自由贷款要求借款人的房屋净值超过40万美金，因此，其主要适用于拥有高档住房的老年人，可以提供高达70万美金的贷款额。财务自由贷款计划的给付方式不同于前面两种，它是先将贷款一次性支付给人寿保险公司，由其进行运作，向借款者以终身年金的方式发放。因此，财务自由贷款计划没有直接的费用开支，其成本费、手续费等等均由贷款余额中扣除即可。

（二）英国模式

英国的“以房养老”保险一般被称作房产价值释放机制。虽然“以房养老”在英国开始于20世纪中期，但其发展一路曲折，直到2001年4月，政府再次推出新型的房产释放计划才复兴。老年人通过这种房产释放计划可以反向抵押部分或者全部的房产，得到一次性支付或分期支付的现金收入，直到老人去世或永久搬离后。自2004年10月1日起，为加强房产释放计划的安全性，进行房产价值释放计划的公司必须接受英国金融服务管理局监管，并登记造册。这种新型的房产价值释放计划主要分为以下两大类产品。

1.终生抵押贷款

英国的终生抵押贷款具体分为以下三种。第一种是卷藏式抵押贷款，即将该支付的利息按期累积到贷款额度中，而不是每年按期支付。借款者申请这种贷款可以一次性的或定期获得扣除应付利息后的资金，借款者得到的贷款和应付的利息最后由其房屋出售所得的资金一并偿还。第二种是固定还款式终生抵押贷款，由于借款者在签订合同前同意以支付高于一次性全额领取贷款额的方式还款，因此借款者可以不必支付任何利息，一次性领取贷款金额，只要当出售房屋时，借款者偿还贷款机构更多的金额即可。第三种是单纯利息抵押贷款，借款者一次性全额领取贷款额，但利息不能累计计入贷款额度中一次性扣除，而是必须每月按期支付利息，最后在出售房屋时偿还起初的贷款金额。

2.住房反转计划

住房反转计划释放房产价值是通过出售全部或部分住房，获得一次性的全额现金收入或按期收入作为回报。借款者参加住房反转计划缴纳的成本费用包括贷款机构提供产品的安排费用、法律和估值费用、房产维护费用和咨询顾问费用。

四、在我国实行“以房养老”的障碍与疑虑

（一）住宅用地70年使用权

1990年颁布的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第12条规定，居住用地使用年限为70年。2007年3月颁布的《物权法》第149条规定，住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。2007年8月颁布的《城市房地产管理法》第22条规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准。经批准准予续期的，应当重新签订土地使用权出让合同，依照规定支付土地使用权出让金。土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者未申请续期或者虽申请续期但依照前款规定未获批准的，土地使用权由国家无偿收回。”

房屋土地产权续期问题的悬而未决势必影响大众对以房养老的信心，尽管我们相信70年期满后，政府不会收回土地，让房屋成为“空中楼阁”，但倘若续期收费过多，对“以房养老”推行必造成一定的阻力。

（二）住宅生命周期

对我国一些城市住宅平均使用寿命进行实证研究结果表明，城市住宅平均寿命为30年[1]欧阳建涛.中国城市住宅寿命周期研究[D].西安:西安科技大学,2007.。较短的住宅寿命，主要受到两种因素的影响，一为房屋品质；二为城市建筑的更新。在城市住宅寿命较短的情况之下，往往不能对 “以房养老”提供一个稳定的环境。

（三）住房产权

从我国目前老年人住房来源结构来看，60-69岁老人自有住房中，有53.4%的房屋是房改房，甚至在50-59岁的老人中，这个比例也达到了47.4%[2]任荣荣.我国老年住宅发展前景与对策[J].中国投资,2012,(03):73.。房改房的产权依据当时购买的价格又可以分为成本价购买的产权与标准价购买的产权。两种产权下，要对房屋进行处分都受到一些限制，成本价房改房如果要进行交易，需要向房屋部门交付一定的土地出让金将房改房变为商品房；而按标准价购得的房改房的产权受到更大的限制，标准价房的产权人对该房屋拥有部分产权，原产权单位拥有其中部分价值份额，产权人要想上市交易，原产权单位拥有优先购买权。如果原产权单位放弃优先购买权，交易后，售房款在扣除税费后，由产权人和原产权单位按照房屋所有权份额比例进行分成。产权人也可以向原产权单位补齐标准价和成本价的差额，将标准价变成成本价，就可以拥有房屋全部产权。

（四）遗产动机

有研究表明，遗产动机对住房财富效应的影响巨大，正是因为有这样一个传统的观念，我国的住房财富效应不能正常发挥，“以房养老”可能无法得到有效实现[1]陈健，黄少安.遗产动机与财富效应的权衡：以房养老可行吗[EB/OL]. http://www.cer.sdu.edu.cn/mxsoft/uploadfile/201306/20130606155849199.pdf.研究结论认为：老年群体要明显大于中青年群体，因此当住房价格上涨时，老人更愿意多消费。但如果考虑遗产动机时，尽管老人还是具有更高的住房财富效应，但是相对未考虑遗产动机时，对应的财富效应数值变小，特别是针对持有住房的人群，小到几乎为 0，这从一定程度上说明在我国，遗产动机对住房财富效应的影响巨大，正是因为有这样一个传统的观念，我国的住房财富效应不能正常发挥，“以房养老”可能无法得到有效实现。。在“欧美”，倒按揭之所以流行，与高额的遗产税有很大关系，人们在“以房养老”还是将房子留给子女之间很容易作出选择。以美国为例，子女要继承包括房产在内的遗产，必须缴纳高达 60%-80%的遗产税，这使得许多老人从经济角度选择将房产抵押，而子女也少有异议。而我国目前的法律体系实际上鼓励了继承遗产，使“倒按揭”缺少生存的土壤。

（五）有悖传统价值观

“以房养老”一词包含住房和养老两个方面内容。对于住房问题，根据我国历来的传统，父辈的房屋都是留给子女的，讲究代代相传、子承父业。人们对自己的住房怀抱感情，希望完全的占有，这在很大程度上会阻碍以房养老模式在我国的推行。另一方面，对于养老问题，传统的儒家思想对我国的影响力十分之大。“百善孝为先”、“养儿防老”等等，使得大众普遍的观点是养老首先就是由家庭来承担，办理以房养老保险的老人，容易被人误认成子女不孝，是被遗弃的孤寡老人。

（六）信息不对称

在“以房养老”保险合同签订之前，保险公司需要掌握申请者身体健康状况和既往病史等等资料。但由于时间和成本的限制，对于这些资料的真实性检测往往不够全面，双方相互之间容易信息不对称，结果可能导致对申请者的预期寿命估算错误，使保险公司蒙受损失。在签订以房养老保险合同之后，由于以房养老保险业务的保险费是合同到期时房屋的价格，通过房屋产权的转移实现，被保险人知晓房屋最终属于保险公司，这就可能导致对房屋的爱护程度降低，比如日常维护整理频率会越来越小，产生“道德风险”。

五、结语

“以房养老”是人口老龄化下，缓解住房矛盾，创新养老、住房管理之道的新模式，其在我国的推行，具有广大的空间。借鉴国外的已有经验，结合我国的具体国情，其在部分地区已取得有力的发展，并已开拓出多样的形式。虽然现阶段，其要普遍施行还存在一些“先天不足”条件，但随着我国住房改革的不断深化，养老问题的日益严峻，借鉴不少国家的发展经验，“以房养老”不失为一种具有广阔前景的新型社会管理方式。创新社会管理，其目的决定了社会管理创新过程中应当遵循以人为本，社会经济的发展最终是人的发展，人始终是发展的主题与目的。在此背景下，“以房养老”不仅协调住房与养老问题，解决城市人口生存之本，也是面对多元化利益格局，创新社会管理，整合协调发展的有力举措。■

*刘书含，同济大学法学院。