论地方政府在产业集群形成发展中的作用

李艳霞

(山东行政学院，济南250014)

一、引言

从区域发展角度看，产业集群在区域经济发展中起的作用越来越大。从国家层面看，一个国家某些产业竞争力的大小，在很大程度上取决于该国在这些产业内的集群发展水平。如美国底特律汽车产业集群奠定了美国在全球汽车工业中的霸主地位;印度班加罗尔IT产业集群则使之成为世界信息产业新的“软件之都”;意大利“第三意大利”产业集群也使该地区中小企业参与世界市场游刃有余。从我国产业集群发展看，长三角、珠三角以及中关村等也已经形成相对的产业集群优势。从国内区域经济发展实践看，产业集群发展水平与地方经济发展活力密切相关，如东莞小电器集群、温州和绍兴等地的纺织产业集群等，产业集群的成功使当地经济发展水平得到了巨大提升。

在地方产业集群形成与发展中，市场发挥了决定性作用。与此同时，地方政府在产业集群形成与发展过程中的作用也是无可替代的。市场这个“看不见的手”有其盲目性，存在系统缺陷和市场失灵问题。而通过政府这个“看得见的手”，可以使产业集群的形成和发展更有目的性和规划性，避开系统缺陷和市场失灵问题;同时，有助于产业集群发展与区域经济整体发展更好地融合在一起。因此，研究在产业集群形成和发展中如何更好地发挥政府作用，就有极强的理论意义和现实意义。

二、产业集群概述

(一)产业集群理论概述

1.产业集群特质。按迈克尔·波特的定义，产业集群是在既竞争又合作的特定领域内，彼此关联的公司、专业化供应商、服务供应商和相关产业的企业，以及政府和其他相关机构的地理聚集体。产业集群理论流派众多，以Marshall的外部经济理论为起点，从聚集经济理论到工业区位论，从增长极理论到新经济地理学理论，从新竞争优势理论再到新产业区理论，产业集群理论不断丰富和发展，研究侧重点也不断变化。［1］归结各流派理论，不难发现产业集群有以下几点特质:(1)产业集群的企业群落性，即产业集群包括众多企业，这些企业组成了企业群落。“群落”一词表明众多企业不是任意地拼凑在一起，而是按照一定规律组成了有机关联的整体。(2)产业集群的空间集中性，即企业集中在一个特定的地理区域内。(3)产业集群的产业相关性，即企业产品在产业链条上存在关联性，企业之间存在复杂的业务交叉关系。

2.产业集群优势。产业集群能够为群内企业带来以下市场优势:(1)使产品获得成本优势。产业集群能够降低群内企业间交易成本，并且高度的分工和专业化可使中小企业获得规模经济和范围经济，从而有效降低生产成本，并使集群的最终产品在市场上获得低成本竞争优势。(2)能够提高生产效率和生产效果。生产效率的提高来自分工和专业化。产业集群这种方式就是在产业链条上实现高度分工，从而使各企业达到高度专业化，通过相互协作，提升整个集群的生产效率。产业集群的生产组织方式，不但可以提高生产效率，同样可以提高生产效果，即在更大程度上满足市场需求。当前多品种、多批次、小批量、个性化的市场需求要求生产企业做到高度的柔性化和定制化，产业集群的分工合作方式可以很好地做到柔性生产和大规模定制化生产。(3)能够促进创新。产业集群的知识溢出效应，为集群企业的创新带来了很大推动力。此外，产业的空间集聚为创新提供了更容易捕捉的机会，企业能够更方便地接近市场，了解顾客的消费倾向，减少企业的学习成本，促进技术进步，加速企业的创新行为，提高创新成效。

(二)产业集群类型

1.原生发展型产业集群。原生发展型产业集群是指依托地方人文基础、传统产业、资源禀赋等因素而发展起来的产业集群。这类产业集群可以细分为以下几类:(1)依靠当地企业家精神发展起来的特色集群。江浙地区许多产业集群主要通过这种途径发展起来，其他沿海和中西部城市也有许多是通过这种途径发展和扩散了产业集群。这种途径已经成为中国产业集群的最主要和最广泛路径。其典型有浙江温州的打火机、广东中山小榄的五金等。(2)依靠历史传统产业基础形成和发展的产业集群。主要包括我国历史上的一些手工业集群地区，如福建德清的瓷器、湖南浏阳的花炮制造业等。(3)依靠当地资源形成和发展的产业集群，如江苏邳州的木材加工业，以及许多矿产资源城市的产业集群等。

2.外需拉动型产业集群。外需拉动型产业集群是指为外部市场需求提供相应产品而形成的产业集群。外部市场是指本地区之外的市场，包括国内市场和国外市场。此类产业集群可细分为以下几类:(1)依靠外部市场形成和发展的产业集群。如福建晋江的制鞋、浙江嵊州的领带、广东佛山的陶瓷等。(2)通过引进外资，在“三来一补”基础上形成的外向型加工业集群。广东省珠三角地区业已形成我国规模最大、发展最快、产品出口所占比重最高的电子信息产品产业集群，包括珠江东岸的信息产业集群和珠江西岸的电气机械产业集群在内的电子信息产业走廊业已初步建成。另外，江苏苏南地区、山东胶东半岛地区的外资企业集群也基本形成。

3.龙头带动型产业集群。龙头带动型产业集群是指众多中小企业为区域内龙头企业提供配套服务而在龙头企业带动下所形成的产业集群。此类产业集群如山东青岛海尔集团、重庆嘉陵摩托集团、长春的一汽制造等大型企业集团附近都有相关中小企业群落繁殖和衍生。这种产业集群的规模和市场竞争能力主要取决于龙头企业在市场中的地位。

(三)产业集群形成和发展中的不足

我国产业集群发展迅速，但是在形成和发展中还存在以下不足之处:

1.产业集群发展不均衡。有些地方对发展产业集群的重要性认识不足，对产业集群发展缺乏整体规划和引导，政策措施不到位，外部环境不完善，产业集群发展难。

2.产业层次相对较低。一方面，总体发展规模较小，资源型、劳动密集型等传统产业比重较大，新能源、新材料、新技术等高新技术产业比重低;另一方面，相当数量的产业集群产业链条相对较短较窄，产业链纵向延伸、横向加宽的空间有待进一步拓展，专业化分工和社会化协作的机制需要不断强化。

3.自主创新能力不足。产业集群内企业规模普遍较小，技术装备、产品研发、人才储备相对较弱，缺少自主品牌，科技进步和品牌带动效应尚不明显。

4.社会化服务体系尚需建立健全。市场、信息、物流、检测、研发等社会服务能力滞后，产业集群发展所需要的市场体系、外部环境需要进一步完善和提高。

三、产业集群的运行模式

产业集群里的企业之间既有利益上的竞争关系，又有业务上的依存和合作关系。产业集群的运行模式就是指集群内企业之间的竞争和合作的互动机制。按企业竞合差异分类，产业集群的运行模式主要有以下几种:

(一)平行模式

平行模式指集群内企业之间互动很少，是一种彼此平行的关系。在产业集群形成初期，企业间未实现充分分工和高度专业化，彼此配合较少，这种模式较为常见。企业相互之间业务交往较少，主要以竞争为主，一般以生产低附加值产品为主且同质化严重。此时集群组织较为松散，未能创立共有的集群品牌，集群整体竞争力较低，属于产业集群运行的初级模式。

(二)轮轴模式

轮轴模式，即以龙头企业为轴心，以配套企业为辐辏而运转的产业集群。在这种产业集群里，骨干龙头企业通过专业分工、服务外包、订单生产等方式，加强与中小企业协作配套，并提供技术、人才、设备、资金等支持，实现规模化集约经营。这种运转模式也可以称为众星拱月式或寄生式。对于配套企业而言，这种运转模式的优势和劣势都非常明显。优势在于，可以充分依托龙头企业得到发展机会。劣势在于，因为完全依赖龙头企业，所以自身的发展受制于龙头企业。这种模式下，龙头企业的竞争力一定程度来看就是产业集群的竞争力。一旦市场环境恶化，龙头企业竞争力遭到削弱，那么整个集群的竞争力会随之受损，集群有走向衰落的可能。

(三)网络模式

网络模式是指集群内企业之间是一种网状结构，企业之间实现了深度分工和较强的专业化，彼此之间业务关联很强，相互依存度很高，此时互利共赢理念已经成为共识，竞争关系虽然依然存在，但合作更受重视。在当前以小批量、多品种、多批次为主要特征的市场需求结构里，这种集群运转模式具有很强的竞争优势。这种优势主要体现在:

1.保证集群整体规模和较高的生产效率。网络结构能够随时随地集中大量机器，并在较短的时间内完成生产任务。因此，对于客户订单，可以做到短周期交货，有利于保证产品的时效性。个体的灵活与整体的实力，是集群竞争力的核心所在。

2.产业集群内部的风险分摊机制。通过网络结构，市场风险被众多的企业分担。因此，尽管集群内单个企业弱小，但通过及时调整生产策略，通常不会遇到毁灭性的打击，即使市场环境较差，也比较容易向其它产业或生产环节转移。这种风险回避模式能够使集群得到可持续的发展，可以避开一次性的毁灭性打击。

网络模式是一种成熟的集群运转模式。对于产业集群而言，这种模式也应当成为集群运转模式发展的标杆。

四、地方政府在产业集群形成和发展中的作用

在我国，各级政府支持的方式及其力度对区域产业的发展往往起决定性作用，［2］政府行为对于中小企业集群的发展具有特殊的意义。［1］产业集群是一个地域性的综合性组织，政府相关部门要联合行动，共同调整和制定经济政策，才能促进产业集群发展。

(一)地方政府在产业集群形成中的作用

1.政府为产业集群形成创造有利环境。在产业集群萌芽阶段，政府最重要的工作就是为集群提供合适的生存环境供其生根发芽。地方政府为产业集群形成创造的“扎根”环境主要包括:(1)提供良好的基础设施环境，这是发展企业的根本前提，如通畅的道路、充足的水电供应等，为本地企业家的创业和外地企业家的投资创造良好的基础设施环境。(2)创造合理的制度环境，增进厂商之间的信任，丰富本地的社会资本，协调厂商之间的共同行动，催生厂商之间良性的竞争与合作格局。(3)打造相应的人资环境，针对产业集群对劳动力资源的需求建立各类培训机构，培训机构的建立可充分考虑借助民间资源和企业自身资源，采取以工厂为学校、以车间为实习基地的方式。(4)创建良好的信息服务环境，打造信息服务公共平台，为集群内企业的信息沟通、产品展示、电子商务开展等奠定基础。

2.政府对企业集群形成进行政策引导。(1)产业政策。政府的产业政策主要是指政府对产业集群的地理位置定位和产业方向定位，具体包括:①产业布局规划。市场有其盲目性，在产业集群形成过程中，可能会出现区域性产业重叠，从而导致彼此竞争的情形。对此，应充分发挥政府的信息引导和产业规划作用，使区域产业集群之间形成互补性布局，而非走向雷同产品的竞争格局。②产业方向引导。当前我国经济发展正处于“转方式、调结构”的转型关键期，对于地方产业集群的产业类型选择，地方政府应从宏观高度充分把握，使产业方向符合国家期许。这样也可以为集群长远发展奠定基础。(2)融资政策。融资难一直是困扰中小企业发展的瓶颈性问题。无论是企业创立初期，还是后续要扩大企业规模时，获取资金都是一大难题。当前欧洲债务危机一直未能得到有效解决，世界经济发展困难重重，我国政府在通胀压力之下采取了抽银根政策，中小企业从银行获取贷款的难度极大。为应对这一难题，促进产业集群形成和保障企业的后续发展，减少企业的资金获取压力，地方政府应为企业融资出台相应政策，以政策扶持方式，减轻企业的融资压力。具体而言，地方政府可以采取以下措施帮助集群里的中小企业融资:①提供专项资金。从地方财政收入中拿出专项资金扶持中小企业发展。②扶持企业上市融资或发行企业债券融资。目前A股市场有专门的中小板和创业板市场，为中小企业融资提供平台。地方政府应充分把握这一平台，为中小企业上市融资提供指导和支持。(3)税收优惠政策。地方政府为使企业集群快速形成，能够在激烈的市场竞争中站稳脚跟，应给予一定的税收优惠政策，通过这种方式对企业给予直接扶持，减少企业运营压力。

3.政府应减少对产业集群形成阶段的干扰。政策和制度因素有时也会造成集群发展的人为扭曲，使有的产业集群还没有发展就人为衰退。从信息不对称和有限理性的角度来看，基于政府的知识远小于市场的知识(政府政策往往受到决策者个人个性、追求目标等影响)，政府不可能做出完全理性的决策。［3］所以，政府对产业集群的形成应该因势利导，但不应凭借行政权力横加干涉。市场有其盲目性，政府的干涉只能针对市场盲目性而来。如果违背市场规律强加干涉产业集群的形成，则可能导致产业集群萌芽遭到扼杀。

4.政府可以植入某种推动性产业。在产业集群的形成阶段，地方政府可以通过招商引资的方式植入某种推动性产业，并以这种推动性产业为主导，促成地方产业集群的形成。从各地实践来看，通过招商引资植入推动性产业的常见做法是引入某种产业中的龙头企业，以龙头企业的发展带动产业集群的形成。从区域经济发展的角度，仅靠内源性积累发展是不够的，必须内外两条腿走路，才能使区域经济发展得更好更快。从产业集群形成发展的角度，通过产业招商，一是可以迅速扩大产业的规模;二是引进外来竞争者，可以增强活力;三是为产业链配套补缺。

(二)地方政府在产业集群发展中的作用

产业集群初步形成并稳定发展后，后续会有两种情况出现，一是根据市场变化而升级发展，即根据市场变化而调整自身，实现集群的可持续发展。二是不再能够适应市场需要，逐步丧失市场竞争力，集群衰落，最终从市场消失。地方政府在产业集群发展中的作用，主要是指地方政府在引导产业集群更好地适应市场需要、转型升级等方面所发挥的作用。

1.加强管理规范，引导产业有序竞争。产业集群要保持持续的竞争优势，非常重要的一点是群内企业要实现有序竞争而不是无序竞争。因为群内企业存在产品同质性和市场重合性等竞争因素，所以会有相互竞争以争夺市场和获取利润的动机。在这一方面，政府要鼓励引导集群内部的有序竞争和良性竞争，如引导企业创新竞争;防止企业间的无序竞争和恶性竞争，如防止企业之间一味的价格竞争等。要达到以上目的，有两种路径:(1)充分发挥政府自身的管理职能，通过政府各相关部门的协调维护市场竞争秩序，维护公平正义。(2)发挥行业协会等中介组织的作用，凝聚企业的团队精神，培育企业主的合作共赢意识，维护集群的共同利益。

2.打造集群品牌是产业集群长远发展的必由之路。品牌意味着服务的延伸、产品的延伸、企业理念的延伸。企业有自己的个性化品牌，集群也应当有自己的集群品牌。集群品牌是一个产业群体的标志，也是一个区域的招牌。集群品牌对集群企业来说是一个公共的资源。每一家企业，大到骨干龙头企业，小到街头巷尾的家庭作坊都可以从中受惠。集群品牌的打造，需要地方政府有意识地加以引导。因为集群品牌是产业集群的公共资源，政府要通过行业协会、舆论宣传等方式使企业认识到搭便车行为是不可取的。品牌的打造必须是集群内各个企业的共同行动，品牌初步形成后也需要所有企业的共同维护、共同宣传和共同推介。

3.塑造集群文化，提升产业软实力。集群文化是集群企业价值取向和心理行为特征的群体反映，每一个集群都有其独特的文化个性。集群文化渗透在产业集群的方方面面，塑造集群文化是一个长期的潜移默化的过程。政府要加强与企业之间的沟通和交流，引导和修正企业的理念和文化。要加强企业家和员工的培训，着力提升集群每一个细胞的素质。要充分利用新闻、网络等各种媒体，加强舆论宣传，推动集群文化的形成和发展。

4.打造共性技术服务平台，引导产业集群创新发展。随着集群的发展，中小企业集群会面对本身所无法克服的困难。政府应发挥积极作用，设立创新基金，成立科技孵化园，完善本区域人才和资金流动机制，促进成立商会，引导集群与大学和科研机构形成良好互动机制，开展共性关键技术研究，为中小企业提供行业关键技术、核心技术支持，促使产业集群由封闭性向开放式创新系统发展，形成集群创新网络，使集群逐渐发展成为可持续的创新系统。

5.打造公共服务平台。政府应打造市场拓展服务平台。定期组织开展大企业和中小企业之间，制造业企业和服务业企业之间的项目、技术、供需、营销等对接活动，为大企业和中小企业之间、生产企业和商家之间开展经济技术、产品、市场营销合作提供便利。支持和帮助中小企业参加国际国内各类大型产品、技术展览展会和合作交流活动。对组织参加境内外大型展览展销活动的中小企业和展会服务机构，给予一定的资金补助或税收减免，帮助中小企业开拓国内外市场。在帮助企业集群拓展市场方面，政府作用有很大发挥空间。如绍兴的纺织产业集群，就是在政府的引导下从国内市场走向了国外市场。［1］

五、小结

中小企业在我国经济发展中的地位越发凸显，而产业集群是中小企业抱团发展的优选模式。地方政府要扶持中小企业发展，不妨从扶持产业集群的形成和发展着手。在经济全球化、市场国际化的大背景下，地方政府尤其应注意引导产业集群的升级，通过产业集群的升级使集群得到可持续发展，同时使集群更好地嵌入全球价值链，并在全球价值链上得到更好的产业效益。

［1］朱小斌，林庆.中小企业集群竞争优势来源的演化差异——基于浙江绍兴纺织产业集群的案例研究［J］.管理世界，2008(10):75－86.

［2］朱杏珍.产业群生命周期理论与实证分析［J］.商业研究，2005(21):48－52.

［3］黄花叶.集群政策与传统产业政策之比较分析［J］.科技管理研究，2004(5):100－103.