我国粮食安全保障与粮食补贴制度研究

付 蕾

(天津现代职业技术学院管理工程学院，天津 300350)

粮食生产关乎国计民生和国家安全。粮食安全与社会和谐、政治稳定和经济可持续发展息息相关。完善粮食应急储备体系，确保粮食市场供应，落实粮食补贴政策，是规避粮食安全风险的重要内容。

一、我国粮食安全面临的主要问题

(一)粮食生产面临气象灾害挑战

全球气候变暖以及人类改造自然地理和生态环境的行为导致或加剧了多种气象灾害，极端天气、内陆高温天气、洪涝灾害等自然灾害程度有所加剧，发生频率也在升高。由于粮食生产受自然条件，特别是天气情况的刚性约束，粮食保收和增产面临严峻挑战。

(二)粮食生产面临水资源短缺危机

我国是严重缺水国家，人均水资源量只有2 147m3/人,仅为世界平均值的1/4。单位耕地水资源量只有2.2500万m3/hm2，仅约为世界平均水平的1/2。由于人口过多，水资源消耗速度远快于环境中水资源再生速度。另外，随着环境污染问题日益严重，越来越多的河流不适合农业灌溉。这导致了可供农业利用的水资源越来越少，粮食生产所面临的水资源短缺日益严重。此外，我国区域间水资源分布不均也是导致粮食生产用水短缺的原因之一。

(三)粮食生产的耕地保有量难以为继

作为不可再生资源，土地同样制约粮食生产的质和量。保护耕地的目标一直以来都与经济发展的短期目标和生态建设目标相冲突。现代化和工业化发展，退耕还林，退耕还草都是以减少耕地面积为代价。“1996～2007年间，全国耕地面积净减少了830.3万hm2，平均每年净减少75.5万hm2，其中2002年和2003年分别减少168.6万hm2和253.7万hm2。如以1996～2007年间的平均减少幅度推算， 到2020年全国耕地面积将减少至11192.3万hm2。”[1]按照这个趋势，国务院确定的到2020年保有1.2亿hm2耕地的目标将很难实现。

(四)农民种粮机会成本高，难以激发积极性

近年来，随着我国粮食补贴政策的逐步落实，粮食主产区的农民种粮积极性有一定提升，但这主要是在人均耕地面积较多、宜于实施机械化作业的平原地区。对丘陵地区的农民，粮食补贴效果甚微。这些地区的耕地耕作困难，难以实施机械化，补贴额难以抵消上升的成本。另一方面，种植经济作物比种植粮食作物的收益高，作为经济人，农民会在耕地、资金、劳动力等资源配置上向经济作物倾斜。此外，随着城市化进程不断深入，农民工需求显著增加。由于外出务工收入要普遍远高于种粮收入，因此越来越多的农民选择离开耕地进城打工。以上因素严重影响了农民种粮积极性。

(五)农业基础设施建设落后，生产力水平低下

“农业基础设施的稳固、便捷、可靠能最大限度地抵御自然灾害造成的损失，并有利于农业科技的应用，对提高粮食单产和品质， 实现粮食生产的高产优质高效具有重要作用。”[2]而我国农业基础设施薄弱，特别是水利设施运行严重透支，设施投入普遍欠账。我国水利基础设施大部分是人民公社时期遗留下的“老兵”，由于年久失修，已经不能满足当前农业生产需要。虽然近年来我国政府加大了水利工程建设投入力度，但水利工程建设滞后于农业需求。由此，农田产出效益和粮食综合生产能力普遍不高。

目前，我国农业生产力总体水平较低，农业人才短缺，农业技术落后，农业科技普及率不高，农村基础教育落后，地方政府对农业科研和农业科技普及投入严重不足，农业科技应用水平太低。农民受教育水平低，劳动力结构不合理。科技支撑农业发展的一个最重要方面就是对种子、农药、化肥等快速更新换代和不断突破，但我国农业科技投入有限，效率不高，甚至有些地方的农业生产方式仍然沿袭着几千年的刀耕火种。[3]

二、我国粮食补贴制度现状与问题

我国粮食财政补贴政策是中央和地方政府按照一定标准提供给粮食生产者的一种财政资助。对种粮农户实行粮食直接补贴是党和国家的一项利民工程，有助于确保粮食安全和促进农民增产增收。自2004年实行粮食补贴政策以来，在一定程度上调动了农民种粮积极性，粮食安全也得到了进一步保障。但我国粮食补贴制度还存在一些问题。

(一)粮食补贴制度实效不够

一是补贴额过低。以2007年为例，中央和地方财政对粮食生产性补贴为 26.47元/亩，假定每亩平均粮食产量为400公斤，则每公斤补贴金额仅为0.066元。随着化肥、农药、柴油等农用生产资料价格持续上涨，农民种粮成本也不断升高，微薄的补贴额难以发挥大的实效。我国粮食补贴占国家财政支出的比重偏低(见表一)，粮食直补金额占财政支出额的比例则更小。这与发达国家相比有很大差距。二是粮食直补的计算方式不合理。我国发放粮食补贴的计算方式分为两类，一类是按耕地面积发放补贴，一类是按商品粮数量进行补贴。前者容易引发农民争地行为，也容易发生虚报的情况。后者则没能兼顾补贴农民自用粮及其他渠道销售粮。三是粮食补贴资金投入效率低。当前各项农业补贴均不同程度与地方财政相关联，部分补贴本身对地方财政有资金配套要求，部分省份还自发进行配套补贴。于是，地方财力大小很大程度上决定着本地补贴水平高低。而且愈是产量大省，补贴发放总量愈多，地方财政绝对支出愈大。一些产粮大省，像河南、黑龙江等因此背负沉重财政负担。粮食主销区的地方政府财力普遍高于主产区，主销区的补贴标准一般高于主产区。这促使主销区的农民生产自身比较优势较低的粮食作物，而放弃了生产具有比较优势的其它农产品，最终导致双重低效。

(二)粮食补贴目标缺乏战略性

我国粮食补贴政策的目标具有“二元性”，即保障粮食安全和促进农民增收。我国是人口众多的发展中国家，经济发展水平还较低，“普惠式”式粮食补贴在这些约束下很难达到预设效果。现实补贴效果是，粮食作物收益偏低，补贴额相对于种粮成本是杯水车薪。因此，农民种粮积极性难以提高。粮食产量除了勉强保障粮食安全外，在负担农民增收功能时“虚弱无力”。现有补贴在促进粮食生产力提高上鲜有作为。粮食作为一种战略性资源，是国家核心竞争力的重要体现。粮食生产正外部性强。为提高我国国际市场地位，必须把粮食生产提升到战略高度。只有将补贴目标瞄准提升粮食综合生产能力，才能实现粮食持续性增产。因此，应将提高粮食生产力作为粮食补贴目标。

表一 国家财政用于农业的支出 单位:亿元

注：资料来自2011年中国统计年鉴。

(三)粮食补贴配套措施不完善

由于石油、煤炭、电力等能源价格持续上涨，农用生产资料价格不断攀升，农业生产成本不断高企。农民对不断提高生活水平和收入水平的要求与粮食生产低效益的现实之间矛盾日显。需要在保证粮食安全的基础上，寻求有利于提高农民收入水平和生活水平的新办法。面对粮食生产的自然风险与市场风险，我国农业保险还有待完善，以便充分发挥农业风险分摊功能和灾害补偿功能。“粮食生产对产前、产中和产后服务的要求与我国当前农业社会化服务体系不健全、农民合作组织发育严重滞后矛盾，使粮食在规模经营、科技推广应用、高产优质、有效提高附加值等方面难度加大。”[4]这要求政府采取进一步的配套补贴措施，进一步消除危及粮食安全的各种隐患，最大限度保证农民增收。

三、优化粮食补贴制度，保障我国粮食安全

粮食既是百姓生存之本，亦是国家立足之基。我国幸免于2008年世界粮食危机，但必须正视自身潜在粮食风险。粮食补贴政策正是保障我国粮食安全的重要国策。针对既有问题，粮食补贴制度需在以下几方面进一步深化和完善。

(一)根据国情，合理设置粮食补贴标准

由于我国采取“普惠式”的粮食补贴模式，所以分摊到每个种粮户的份额就相当有限。应大幅提高粮食直补和农资综合补贴标准。使粮食直补额度与粮食市场价格挂钩，补贴额度占市场价格的比例要显著加大。农资综合补贴额度要与当年农用生产资料价格涨幅挂钩，直补额至少应占农用生产资料上涨价格的50%。另外，应在全国范围内实行统一的补贴计算方式，实行按实际耕地面积和产粮数量相结合的计算方式，以真实反应农户种粮成本。此外，还应逐步推行以产区为单位的补贴资金供给机制，即应将“普惠式”补贴模式与“特惠式”补贴模式相结合。中国粮食主产区在承担国家粮食安全生产重任下，也承担了相应的流通、储存等宏观粮食安全成本。因此，中央财政在分配财政补贴时应向粮食主产区倾斜，按照每个产区的实际种粮成本分配补贴。还应促进地方配套补贴资金在主产区和主销区之间的横向流动，建立主产区和主销区之间的良性互动，这样既能减轻主产区政府的财政负担，提高主产区种粮户的积极性，也能促进主销区农户种植其它具有比较优势的作物。

(二)以提高粮食生产能力为目标，加大对生产环节的补贴力度

提高粮食生产力是掌握粮食安全主动权的关键。粮食生产力提升依托于农业生产基础设施的完善和农业科技水平提高。中央应设立专项基金用于建设和升级农业基础设施，兴修水利，建设节水灌溉设施，改善农业生产条件。农业基础设施的稳固、便捷、可靠不仅对提高粮食单产和品质，实现粮食生产的高产优质高效具有重要作用，还是农业科技应用的基础。除了强化水利设施与农田基本建设外，更要认识到，提高粮食生产力最根本还是要依靠科技。粮食增产科技包括多个方面，如优良品种繁育与栽培技术，农田土壤培肥技术，植保技术，防旱减灾保护性耕作技术，避灾技术等等。这些技术应用对提高粮食生产效果显著。此外，提高粮食生产能力还应注意加大对农民人力资本的投资，提供和普及必要的农业知识，改善农村劳动力结构，使之适应农业科技化的趋势。各级政府应加大在农业科技研发及运用上的投入，鼓励农业科技创新，激励农民积极运用科技成果，提高农业机械化水平，增加粮食产品附加值。应“加大良种补贴、农机具购置补贴、农资综合直补等补贴力度，创新补贴发放机制，特别是在自然条件恶劣地区，将发放直接补贴与鼓励农民改良土壤、治理耕地相结合，使直接补贴从单纯增加收入为目标向促进农民增收和提高生产力方向转变，发挥资金最大效益。”[4]

(三)完善粮食补贴配套措施和农业保险机制

目前正处于自然灾害高发期。粮食生产对自然环境依赖性强，自然灾害严重影响粮食生产。农业保险具有风险分担和灾难补偿作用，完善农业保险机制有助于保护农民利益和保障国家粮食安全。农业保险补贴的本质是国家对农民的转移支付。由于农业保险具有利益外溢的特征，全社会从农业保险中获得的收益要远大于购买农业保险的农民从中获得的收益。所以，如果仅由市场机制来决定农业保险，那么由于购买成本全部由农民个人承担，理性的农民基于成本与收益的考虑对农业保险的购买量一定会低于社会最优水平，从而导致社会福利的净损失。所以，国家应提高对农业保险的保费补贴，特别是应提高欠发达地区农业保险的保费补贴比例和扶持力度。财政补贴标准应根据不同的政策目标进行调整。在财政资金稀缺的情况下，针对贫困地区和粮食主产区的农业保险应设立不同目标。在贫困地区开办农业保险，应侧重于发挥农业保险的灾害补偿功能，以降低贫困发生率和提高农民收入水平为出发点，对粮食作物和经济作物都应该提供较高保障水平和保费补贴。对粮食主产区而言，施行农业保险机制应以风险分担功能为主。政府农业保险政策应当有助于鼓励农民扩大粮食播种面积和提高复种指数，以促进粮食增产、增收为目的。在制定农业保险补贴方案时，应当区别对待经济作物和粮食作物，对经济作物提供较低保障水平和保费补贴；对粮食作物提供较高保障水平和保费补贴。

参考文献：

[1]陈印军，王 勇. 国际粮食形势及我国粮食生产潜在危机与对策[J]. 中国农业资源与区划，2009(1)：9-15.

[2]侯石安. 粮食安全与财政补贴政策的优化[J]. 管理世界，2008(11) ：172-173.

[3]陈文胜. 世界粮食危机下的中国粮食安全机遇与挑战[J]. 贵州社会科学，2010(10)：37-42.

[4]罗向明，张伟，丁继锋.收入调节、粮食安全与欠发达地区农业保险补贴安排[J].农业经济问题，2011(1)：18-23.

[5]罗文娟.从粮食安全角度谈我国粮食补贴政策的完善建议[J] 商业会计，2010(6)：28-30.